Brief van De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid - Wijziging van de Werkloosheidswet (wijziging wekeneis)

Inhoudsopgave

  1. Tekst
  2. Meer informatie

Tekst

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 2 december 1993

I. Inleiding

Bij koninklijke boodschap van 23 september 1993 werd het wetsvoorstel tot wijziging van de Werkloosheidswet (wijziging wekeneis), kamerstukken II, 1993/94, 23415, nrs. 1-3 bij uw Kamer ingediend.

Dit wetsvoorstel behelst een aanscherping van één van de toetredings-voorwaarden tot het recht op een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW), te weten de zogenaamde wekeneis. Deze eis houdt op dit moment in dat men, wil men voor een WW-uitkering in aanmerking kunnen komen, dient te voldoen aan de voorwaarde dat in de periode van 12 maanden direct voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid in ten minste 26 weken als werknemer in de zin der wet arbeid is verricht (wekeneis). Voorgesteld wordt de wekeneis in die zin te wijzigen, dat de periode waarin gedurende ten minste 26 weken arbeid als werknemer moet zijn verricht -de referteperiode -van 12 maanden naar 39 weken wordt teruggebracht.

Zoals in de memorie van toelichting en later ook in de memorie van antwoord is aangegeven, ziet de regering zich door de in 1993 en 1994 naar verwachting fors toenemende werkloosheid genoodzaakt om te buigen op de WW. Besloten is deze ombuiging in ieder geval via een verscherping van de wekeneis vorm te geven, aangezien de band met het arbeidsproces die op dit moment via de wekeneis wordt gevraagd, wil bij werkloosheid recht bestaan op WW-uitkering, naar de mening van de regering te los is. Door de voorgestelde verscherping zal een sterkere band met dat proces worden gevraagd. De verwachte structurele nettobesparing van de voorgestelde verscherping is in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting op f 176 mln. geraamd.

Gezien de dreigende snelle toename van het volume en de nijpende financiële problematiek is besloten deze aanscherping zo snel mogelijk, 315849F ISSN 0921 -7371 Sdu Uitgeveni Plantijnstraat 's-Gravenhage 1993 dat wil zeggen per 1 januari 1994, te realiseren. Uw Kamer heeft zich bereid verklaard tot een spoedbehandeling van het wetsvoorstel. Het eindverslag werd dan ook op 25 november vastgesteld.

Zoals ik reeds in de nota naar aanleiding van het eindverslag d.d. 26 november heb medegedeeld, is mij vorige week ondershands een op verzoek van de Sociale Verzekeringsraad (SVr) verricht concept-onderzoeksverslag van de Federatie van Bedrijfsverenigingen (FBV) ter kennis gebracht, waaruit zou blijken dat de hoogte van de met de voorgestelde aanscherping gepaard gaande besparing substantieel lager zou zijn dan de door mijn departement becijferde besparing. Dit onderzoek is gebaseerd op voor het departement tot nog toe niet beschikbaar cijfermateriaal. Ik heb toegezegd u vóór de plenaire behandeling van het voorliggende wetsvoorstel nader te informeren over de betrouwbaarheid van het cijfermateriaal van de FBV en daarmee over het juiste te verwachten besparingseffect van de voorgenomen aanscherping.

In het hiernavolgende doe ik deze toezegging gestand. Daarbij wil ik er op wijzen dat het betreffende FBV-onderzoek nog vastgesteld moet worden, en dat het derhalve (nog) niet openbaar is. Uit een eerste contra-expertise verricht door medewerkers van mijn departement, van de SVr en van het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK) kan echter worden afgeleid, dat de cijfers uit het FBV-onderzoek een hoge mate van waarschijnlijkheid hebben. Uiteraard zal het FBV-materiaal zo spoedig mogelijk zeer grondig worden bekeken. De gevolgen voor het besparingseffect van het voorliggende wetsvoorstel zijn bij juistheid van de cijfers van de FBV echter zo groot, dat ik het niet verantwoord heb geacht met melding aan u daarvan te wachten totdat deze definitieve check is verricht en/of het onderzoek openbaar zal zijn gemaakt.

Daarnaast wijs ik u nog op het volgende. In de memorie van antwoord bij het voorliggende wetsvoorstel is aangegeven dat het kabinet zich, gezien de sinds het voorjaar van 1993 verder stijgende werkloosheid en de omvang van de daarmee gepaard gaande budgettaire problematiek, genoodzaakt zag tot verdergaande ombuigingen op de WW. Een belangrijk onderdeel van het pakket additionele maatregelen waartoe het kabinet in augustus 1993 heeft besloten, betrof het voornemen de zogenaamde «3 uit 5»-eis in de WW te verscherpen tot een «3 uit 4»-eis, onder gelijktijdige verlenging van de duur van de vervolguitkering WW met één jaar. Niet alleen de gevolgen van de aanscherping van de wekeneis van «26 uit 52» tot «26 uit 39», maar ook het verwachte besparingseffect van de voorgenomen aanscherping van de 3 uit 5-eis tot een 3 uit 4-eis, is in het FBV-onderzoek aan de orde gekomen. Ook op dat punt wordt in dat onderzoek uitgekomen op een substantieel lagere besparing dan door het departement verwacht, hetgeen op zijn beurt weer leidt tot meerkosten wat betreft de voorgenomen verlenging van de duur van de vervolguitkering. Ik zal mij op korte termijn beraden op welke wijze compensatie moet worden geboden voor de thans dreigende besparingsverliezen. Dit zal conform de regels van de budgetdiscipline van dit kabinet ofwel dienen te geschieden op hetzelfde terrein, ofwel elders in de sociale zekerheid. In het onderstaande beperk ik mij tot de gevolgen van het FBV-onderzoek voor de voorgestelde aanscherping van de wekeneis.

De indeling van het vervolg van deze brief is als volgt. In paragraaf 2 wordt aangegeven op welke wijze de in de memorie van toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel gepresenteerde raming tot stand is gekomen, en tot welke resultaten dit heeft geleid. Paragraaf 3 gaat in op het FBV-onderzoek en de uitkomsten daarvan. In paragraaf 4 wordt de FBV-berekening vergeleken met de raming van het departement. De conclusie die ik wat betreft de voortgang van het onderhavige wetsvoorstel heb getrokken, vindt u in paragraaf 5.

  • Raming door het departement

Mijn departement heeft zich bij zijn ramingen van de financiële effecten van de voorgenomen aanscherping van de wekeneis bij afwezigheid van recenter cijfermateriaal noodgedwongen gebaseerd op informatie uit het arbeidsverledenonderzoek 1985 (AV85). Dit onderzoek is in 1985 uitgevoerd door de afdeling Statistiek en Onderzoek (S&O) van het GAK, in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgeiegenheid (SZW) en de SVrtezamen. Het onderzoek omvat een steekproef van WW-aanvragers van alle bedrijfsverenigingen in 1984. Omdat in 1984 het arbeidsverleden nog geen element van de WW was, is dit gegeven in 1985 als enquêtevraag in het onderzoek meegenomen. Hierbij is naar het arbeidsverleden gedurende de 10 jaar voorafgaand aan de werkloosheid gevraagd. Hierdoor konden tal van varianten van de arbeidsverledeneis op hun consequenties worden onderzocht. Van dit onderzoek is verslag gedaan door het GAK (Werkloosheid en Stelselherziening, november 1986). Voorts is het basismateriaal gebruikt voor informatie aan de Tweede Kamer over de werking van de arbeidsverledeneis (zie nota naar aanleiding van het eindverslag bij de nWW, kamerstukken II, 1985/86, 19261, nr. 15, par. 3.7). In de nota naar aanleiding van het eindverslag bij de nWW is uitvoerig ingegaan op verschillende varianten van de arbeidsverledeneis (onder meer tabel 3.6). De toentertijd gemaakte berekeningen voor de relevante tabellen zijn uitgevoerd binnen SZW en zijn vergeleken met de uitkomsten van GAK en SVr. In die zin heeft toen wederzijdse contra-expertise op de berekeningen plaats gevonden. Doordat het departement zelf over het basismateriaal kon beschikken, was het berekenen van varianten mogelijk zonder verplicht te zijn tot overleg met de uitvoeringsorganisaties. Hierdoor kon indertijd telkens adequaat worden gereageerd op discussies in het parlement rondom de arbeidsverledeneis en de relatie tussen arbeidsverleden en maximale uitkeringsduur.

Via extrapolatie van de effecten die de diverse varianten van de arbeidsverledeneis volgens dit onderzoek met zich zouden brengen voor de instroom in de verlengde loongerelateerde uitkering en/of de vervolguitkering WW, is het effect van de voorgenomen verscherping van de wekeneis tot 26 uit 39 geraamd. Uitgekomen werd op een volume-effect van 10%. Dit effect is voorzichtigheidshalve neerwaarts bijgesteld naar 7,5%. Omdat jongeren sneller uit de VWV stromen is het volume-effect uiteindelijk op 6% gesteld. Dit heeft na saldering met het effect van de Algemene Bijstandswet (ABW) geleid tot een nettobesparingseffect van structureel f 176 mln.

Onderkend werd dat het arbeidsverledenonderzoek 1985 voor een berekening van de effecten van de voorgenomen aanscherping van de wekeneis niet de best denkbare basis vormde. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel is dan ook nadrukkelijk gewezen op het ontbreken van gegevens en op het tentatieve karakter van de ramingen. Het betreffende onderzoek was bij de voorbereiding van het wetsvoorstel echter het meest op dit onderwerp toegesneden en tevens het meest recente onderzoek dat ter beschikking stond.

Ik wijs u er overigens op dat ook het secretariaat van het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf) bij zijn berekeningen is uitgegaan van een beperking van de instroom in de WW ten gevolge van de voorgenomen aanscherping van 5 a 10%, waarbij als werkhypothese 7,5% werd gehanteerd.

  • Berekening door de FBV

Het FBV-onderzoek werd verricht door de afdeling S & 0 van het GAK. Het onderzoek had de vorm van een secundaire analyse van data die zijn verzameld in het kader van één van de deelonderzoeken binnen het Project Evaluatie Stelselherziening (PES), een omvangrijk onderzoekproject van het Ministerie van SZW, de SVr en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) naar de werking van de in 1987 doorgevoerde stelselherziening sociale zekerheid. Het gehele project wordt begeleid door een commissie die tot taak heeft onderzoeksvoorstellen te beoordelen, de (wetenschappelijke) kwaliteit en de voortgang van het project en zijn deelprojecten te bewaken en bovendien toe te zien op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de cliënten van wie gegevens in PES worden betrokken. Het deelproject waaraan S & 0 haar gegevens heeft ontleend, is het zogenaamde project «PES 2/7».

In dit deelproject staat de positie van de cliënt in de WW centraal. Hoofdvragen zijn: 1. welke factoren zijn van invloed op de werkhervatting van de cliënt? 2. in hoeverre realiseert de WW de met de stelselwijziging beoogde herverdeling van rechten over verschillende cliëntgroepen?

In het kader van PES-2/7 wordt onderzocht wat de gecumuleerde werking is van alle WW-uitkeringsvoorwaarden voor de uitkeringspositie van cliëntgroepen en wat de werking is van onderdelen van de WW die er in het bijzonder op gericht zijn om de rechtentoekenning aan geaggregeerde groepen te reguleren (zoals onder meer de arbeidsverledeneis).

In PES-2/7 worden door middel van herhaalde enquêtes en dossieronderzoek onder WW-aanvragers gegevens verzameid over kenmerken en achtergronden van de cliënten en over financiële en belevingsaspecten. Het project staat onder begeleiding van voornoemde wetenschappelijke begeleidingscommissie. Gelet op uitspraken en adviezen van deze commissie heb ik geen reden te twijfelen aan de betrouwbaarheid en de validiteit van de in dit project verzamelde gegevens.

Net als de andere PES-deelprojecten is PES-2/7 bedoeld voor de evaluatie van de bij de stelselherziening ingevoerde maatregelen. Het onderzoek is echter zo opgezet, dat er ook van gebruik kan worden gemaakt voor het berekenen van de effecten van een verscherping van de wekeneis of de arbeidsverledeneis. Anders dan bij het arbeidsverledenonderzoek uit 1985, kan bij PES-2/7 ook gebruik gemaakt worden van dossierinformatie. Het microkarakter van het bestand staat het berekenen van varianten bij uitstek toe.

In het dossieronderzoek van PES-2/7 is een vraag opgenomen over de gewerkte periodes gedurende 13 maanden voorafgaand aan werkloosheid. De gehanteerde vraagstelling maakt het mogelijk om zwaardere eisen dan de vigerende wekeneis op hun consequenties te onderzoeken. De dossierinformatie moet in administratieftechnisch opzicht als juist worden beschouwd, zeker voor wat betreft telling van de gewerkte weken (26 weken). De analyse is verricht op de personen in de steekproef die aan de wekeneis van «26 uit 52» voldoen. Daarbij zijn personen van wie het recht op uitkering herleeft en personen met een arbeidsongeschiktheidsverleden voor deze analyse uit de steekproef verwijderd. Dit is voor de problematiek van de wekeneis een juiste selectie. Uit het materiaal van PES 2/7 volgt de conclusie dat de verzwaring van de wekeneis van 26 uit 52 naar 26 uit 39 leidt tot een gemiddeld effect van 1%. Een analyse op een steekproef uit het administratieve bestand van het Sociaal Fonds Bouwnijverheid (SFB) laat een vergelijkbaar resultaat zien.

Samengevat kan uit het concept-onderzoeksverslag van de FBV de conclusie worden getrokken dat de instroom in de WW bij een verscherping van de wekeneis tot «26 uit 39» met 1% zal verminderen. Daaruit kan een structureel nettobesparingseffect van 20 a 30 mln worden afgeleid.

  • FBV-berekening vergeleken met de raming van SZW

De inmiddels verrichte eerste contra-expertise op het FBV-onderzoek heeft tot een ambtelijke rapportage aan mij geleid, die de volgende elementen bevat: a. In technische zin is het onderzoek toegesneden op de onderhavige vraagstelling. b. De gegevensverzameling is op wetenschappelijk verantwoorde wijze geschied. c. De analyse is gebaseerd op informatie uit dossiers en is adequaat verricht. Tevens zijn de juiste checks uitgevoerd. Door het gebruik van dossiers is de informatie per definitie in administratieftechnische zin juist. d. De analyse moet worden gezien als een voorlopige omdat de dataverzameling niet is afgerond. Dit neemt niet weg dat de uitkomsten van S&O worden ondersteund door analyses van het SFB op basis van zijn administratieve gegevens. e. De uitkomsten van het onderzoek kennen een mate van onzekerheid die voortvloeit uit het steekproefkarakter van het onderzoek (0,1 -3,9%).

Ik zal -mede met het oog op de compensatieproblematiek -zo spoedig mogelijk definitief conclusies trekken.

  • Conclusie

Samengevat kan worden gesteld dat door mijn departement een structureel nettobesparingseffect van de voorgenomen aanscherping van de wekeneis werd verwacht van f 176 miljoen (mln), terwijl op basis van het concept-onderzoek van de FBV zou worden uitgekomen op een effect van f 20 a 30 mln. Ervan uitgaande dat het definitieve cijfermateriaal van de FBV niet of niet in belangrijke mate af zal wijken van het in het concept-onderzoeksverslag gepresenteerde materiaal, zal dit leiden tot een aanmerkelijk besparingsverlies, dat gedekt zal dienen te worden door aanvullende maatregelen op hetzelfde of een ander vlak. Ik ben voornemens deze maatregelen tegelijk met het wetsvoorstel tot wijziging van de 3 uit 5-eis, de duur van de vervolguitkering en de opname van de bevoegdheid tot regelstelling ten aanzien van het begrip passende arbeid bij uw Kamer aanhangig te maken.

Hoewel de financiële effecten ervan hoogstwaarschijnlijk substantieel lager zijn dan door mijn departement geraamd, komt de voorliggende aanscherping van de wekeneis van «26 uit 52» tot «26 uit 39» nog steeds tegemoet aan de bij de regering levende wens de band met het arbeidsproces, wil men bij werkloosheid in aanmerking kunnen komen voor een WW-uitkering, te verscherpen. Met het oog daarop ben ik van mening dat verdere behandeling van het voorliggende wetsvoorstel gewenst is. Ik streef daarbij nog steeds naareen inwerkingtredingsdatum van 1 januari 1994.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.Wallage

 
 
 

Meer informatie

 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.