Memorie van toelichting - Wijziging van de Werkloosheidswet (wijziging wekeneis)

Inhoudsopgave

  1. Tekst
  2. Meer informatie

Tekst

  • I. 
    Algemeen

§ 1. Inleiding

Het voorliggende wetsvoorstel tot wijziging van de Werkloosheidswet (WW) bevat een aanpassing van de in die wet opgenomen wekeneis. Om voor het recht op WW-uitkering in aanmerking te komen, dient men op dit moment onder meer te voldoen aan de voorwaarde, dat in de periode van 12 maanden direct voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid in ten minste 26 weken als werknemer in de zin der wet arbeid is verricht (wekeneis). Voorgesteld wordt de wekeneis in die zin te wijzigen, dat de periode waarin gedurende ten minste 26 weken arbeid als werknemer moet zijn verricht -de referteperiode -van 12 maanden naar 39 weken wordt teruggebracht. De motieven die aan de voorgestelde wijziging ten grondslag liggen, worden uiteengezet in paragraaf 2 van het algemene gedeelte van deze memorie. In paragraaf 3 wordt ingegaan op de gevolgen die te verwachten zijn van invoering van bovengenoemde wijziging voor de positie van vrouwen. Na een korte uiteenzetting over het overgangsrecht in paragraaf 4, komen in paragraaf 5 de financiële gevolgen aan de orde. De paragraaf 6, ten slotte, gaat in op de voorlichtingstechnische aspecten verbonden aan de voorgestelde wijziging.

Op grond van artikel 10 van de Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid (IWS) zijn bij koninklijk besluit van 29 december 1986 (Stb. 686) voor bepaalde groepen ambtenaren in de zin van de Algemene burgerlijke pensioenwet voorschriften gegeven inzake aanspraken bij werkloosheid ten laste van de werkgever waarbij zij laatstelijk in dienst waren. Deze voorschriften bevatten een wekeneis die gelijk is aan die in de WW. De regering acht het gewenst de wijziging van de wekeneis in de WW ook in deze voorschriften door te voeren.

De wijziging van bovenbedoeld besluit, die gelijktijdig in werking zal treden als het voorliggende wetsvoorstel, zal via een aparte procedure plaatsvinden.

314542F ISSN0921 -7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's-Gravenhage 1993

Ook de ontslaguitkeringsregelingen voor het overige overheidspersoneel kennen sinds de invoering van de zogenaamde WW-bodem in deze regelingen, wekeneisen die overeenkomen met die in de WW. Op grond van de aan dit wetsvoorstel ten grondslag liggende motieven, is het wenselijk ook de voor het overheidspersoneel geldende regelingen overeenkomstig te wijzigen. Daarmee blijft in deze regelingen ook de WW-conformiteit behouden De regering zal daarom bevorderen dat gelijktijdig met de verscherping van de wekeneis in de WW, een zelfde verscherping in de ambtelijke rechtspositieregelingen tot stand komt.

Aangezien de verwachte gevolgen van de voorgestelde wijzigingen op sociaal-economisch en emancipatorisch terrein van zeer beperkte aard zijn, is aan de Sociaal-Economische Raad en de Emancipatieraad geen advies is gevraagd. Ook de Sociale Verzekeringsraad (SVr) is, nu de wijzigingen geen ingewikkelde wetstechnische ingrepen vergen of aanmerkelijke invloed hebben op de werkwijze en belasting van de uitvoerïngsorganen, niet verzocht te adviseren. Wel is een adviesaanvrage gezonden aan de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf). Het advies van 9 juni 1993 dat deze naar aanleiding daarvan uitbracht, komt in paragraaf 5 aan de orde.

§ 2. Redenen verscherping wekeneis

Zoals uit de Voorjaarsnota 1993 (Kamerstukken II, 1992/93, 23100, nr. 1) blijkt, noodzaken de toegenomen en in de komende jaren naar verwachting verder toenemende werkloosheid en de daaruit voortvloeiende financiële problematiek tot het treffen van een pakket ombuigingsmaatregelen. Na afweging van de voor-en nadelen van diverse mogelijke maatregelen, heeft de regering ervoor gekozen de verscherping van de wekeneis in de WW onderdeel uit te laten maken van dit pakket.

De WW is een loondervingsregeling: zij verzekert tegen het risico van loonderving wegens werkloosheid. Het karakter van loondervingsregeling brengt met zich, dat van personen die in aanmerking willen komen voor een WW-uitkering een duidelijke band met het arbeidsproces -waarin het loon immers werd verdiend -wordt verwacht. Deze band met het arbeidsproces komt in de WW onder andere tot uitdrukking in de wekeneis van artikel 17 WW.

Het eerste lid van dat artikel bepaalt dat recht op uitkering ontstaat voor een werknemer, indien hij in de periode van 12 maanden onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van zijn werkloosheid, in ten minste 26 weken als werknemer arbeid heeft verricht. Een week wordt als gewerkte week aangemerkt, als ten minste op èén dag per week arbeid is verricht. Daarnaast geldt dat elke dag waarop in dienstbetrekking wordt gewerkt meetelt voor de wekeneis, ongeacht het aantal op die dag gewerkte uren. De huidige WW is op dit punt soepeler dan de WW zoals deze luidde voor de stelselherziening sociale zekerheid (verder te noemen: oude WW). In de oude WW gold namelijk, dat bij een vijfdaagse werkweek in het refertejaar op ten minste 130 dagen als werknemer moest zijn gewerkt. Bij een regelmatig arbeidspatroon op hetzij meer hetzij minder dan 5 dagen per week bedroeg dat aantal echter het 26-voudige van het gemiddeld aantal volgens dat arbeidspatroon per week gewerkte dagen, met een minimum van 65 dagen. Een belangrijk bezwaar van deze regeling was, dat deze leidde tot ongelijke behandeling van deeltijdwerkers ten opzichte van voltijdwerkers, en van deeltijdwerkers onderling. Om dit bezwaar weg te nemen, heeft de wetgever besloten in de WW zoals deze kwam te luiden na de stelstelherziening de bovenbeschreven, soepele wekeneis op te nemen.

De regering is echter tot de conclusie gekomen dat met de huidige vormgeving van de wekeneis een wel heel losse band met het arbeidsproces volstaat voor de toegang tot het recht op WW-uitkering. Gegeven de noodzaak tot ombuiging, vindt zij dat op dit punt tot verscherping kan worden overgegaan.

Daarom stelt zij voor de band met het arbeidsproces te verzwaren door de referteperiode in artikel 17 WW te verkorten, en wel van 12 maanden tot 39 weken. Dit betekent dat de 26 weken waarin moet zijn gewerkt wil aan de wekeneis worden voldaan, in een kortere periode voorafgaande aan de werkloosheid zullen moeten worden gehaald. Wijziging van de wekeneis conform het voorstel van de regering verzwaart de band met het arbeidsproces dus in die zin, dat deze recenter moet zijn. Bij de keuze voor het aantal van 39 weken heeft de regering zich enerzijds laten leiden door de gedachte dat de verscherping een merkbare invloed op het WW-volume dient te hebben. Anderzijds vindt de regering dat een verscherping die ten gevolge zou hebben dat alleen die personen recht op WW-uitkering zouden krijgen, die in de 26 weken onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van hun werkloosheid in 26 weken hebben gewerkt, een wel heel zware toetredingseis tot de WW met zich zou brengen. De regering is van mening dat met een keuze voor een aantal weken dat precies ligt tussen de 52 en de 26, namelijk 39, het best recht wordt gedaan aan beide gezichtspunten. Opgemerkt wordt nog dat van de voorgestelde wijziging van de wekeneis enige participatiebevorderende werking uit kan gaan. Personen met een onregelmatig arbeidspatroon (op sommige weken -al dan niet in deeltijd -werken, op andere in het geheel niet) zullen in de verscherping een prikkel ervaren tot extra inspanning om minder en minder lange gaten te laten vallen tussen de weken waarin zij werken.

Bij koninklijke boodschap van 25 juni 1990 werd een voorstel van wet, houdende nadere wijziging van de Werkloosheidswet (Wijziging enkele bepalingen inzake het recht op uitkering, Kamerstukken II, 1989/90, 21608; verder te noemen: wetsvoorstel 21608) ingediend. In de tweede nota van wijzigingen bij dat wetsvoorstel (Kamerstukken II, 1992/93, 21608, nr. 12) wordt voorgesteld de termijnen waarbinnen een recht op WW-uitkering kan herleven te wijzigen. Van herlevingstermijnen van drie maanden (bij vakantie en verblijf buitenlands) en zes maanden (bij detentie en beschikbaarheid) wordt voorgesteld over te gaan op èèn uniforme termijn van zes maanden (behalve bij niet-beschikbaarheid wegens (langdurige) ziekte). Tevens wordt voorgesteld deze termijnen, die op dit moment zijn neergelegd in het Besluit van de SVr van 18 december 1986, nr. 86/8029, Stcrt. 1986, 248 (laatstelijk gewijzigd bij besluit van 16 juni 1988, nr. 88/4017, Stcrt. 1988, 125) in art. 21 van de wet zelf op te nemen. Aldus zal worden bewerkstelligd dat personen wier uitkering wordt beëindigd omdat zij bijvoorbeeld voor enige tijd naar het buitenland vertrekken, aldaar even lang kunnen blijven zonder consequenties voor hun recht op uitkering bij terugkomst, als personen die direct aansluitend aan het intreden van hun werkloosheid in het buitenland verblijven. Doordat wetsvoorstel 21608met zich brengt dat de eerste werkloosheidsdag en het recht op uitkering voor de laatstgenoemden pas ontstaan op het moment dat ze in Nederland terugkomen terwijl ook vanaf de eerste werkloosheidsdag in de tijd terugrekenend zal worden bekeken of in de 52 weken onmiddellijk voorafgaand aan die dag in 26 werken is gewerkt, zullen dezen maximaal zes maanden naar het buitenland kunnen, zonder dat hun recht op uitkering in gevaar komt. Zonder de tevens in dat wetsvoorstel opgenomen wijziging van artikel 21 zouden personen wier recht reeds was ontstaan voordat ze naar het buitenland vertrokken echter binnen drie maanden moeten terugkomen.

Verkorting van de referteperiode van 52 naar 39 weken zoals in het voorliggende wetsvoorstel wordt voorgesteld, zal in het gegeven voorbeeld na inwerkingtreding van wetsvoorstel 21608met zich brengen dat personen die direct aansluitend op hun werkloosheid naar het buitenland vertrekken, binnen maximaal drie maanden terug dienen te komen, willen ze nog aan de verscherpte wekeneis kunnen voldoen. Door de in wetsvoorstel 21608opgenomen uniforme herlevingstermijn van zes maanden, zouden personen wier uitkering wordt onderbroken door een verblijf in het buitenland, echter maximaal zes maanden weg kunnen blijven. Dit roept de vraag op of het niet wenselijk is de in wetsvoorstel 21608opgenomen uniforme herlevingstermijn van zes maanden in het voorliggende wetsvoorstel te verkorten tot drie maanden. Aldus zou de maximumduur gedurende welke men bijvoorbeeld in het buitenland kan verblijven zonder gevolgen voor de uitkering, voor beide groepen weer gelijk worden, namelijk drie maanden.

Een bezinning op bovengenoemde vraag heeft echter tot de conclusie geleid dat verkorting van de herlevingstermijnen niet wenselijk is. Doel van het voorliggende wetsvoorstel is, gegeven de noodzaak van ombuiging, voor de toetreding tot het recht op WW-uitkering een sterkere band met het arbeidsproces te eisen. Bij de beoordeling van de vraag of een recht dient te herleven gaat het niet om personen die voor het eerst aanspraak maken op een uitkering -en die derhalve met de verscherpte wekeneis zullen worden geconfronteerd -maar om personen die al een uitkering hadden, derhalve om personen die de toets van de verscherpte wekeneis reeds zullen zijn doorgekomen. Verkorting van de herlevingstermijnen ten opzichte van de termijnen zoals deze in wetsvoorstel 21608zijn neergelegd, zou slechts een verslechtering voor deze personen met zich brengen, terwijl daarmee bovendien niet zou worden bijgedragen aan het bereiken van het doel van het voorliggende wetsvoorstel.

Ten slotte zij nog gewezen op het volgende. Artikel 17, vierde lid, WW bepaalt dat het aantal weken waarin in de referteperiode gewerkt moet zijn, wil men aan de wekeneis voldoen, bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen werknemers op minder dan 26 kan worden gesteld. Dit heeft geleid tot het Besluit verlaagde wekeneis Werkloosheidswet, waarin het aantal te werken weken op 13, 16 of 20 is gesteld. Dit besluit is van toepassing op artiesten, filmmedewerkers en degenen die deze groepen technisch ondersteunen, en op diverse categorieën seizoenarbeiders. Gezien de wijze waarop het werk van personen uit de bovenbedoelde groepen gewoonlijk over het jaar is verdeeld, zouden zij zonder nadere regeling moeilijker aan de wekeneis kunnen voldoen dan andere werknemers. In het besluit dient dezelfde referteperiode te worden gehanteerd als in de WW. Derhalve zal ook in het betreffende besluit de referteperiode terug worden gebracht van een jaar tot 39 weken.

§ 3. Gevolgen voor de positie van vrouwen

Voor personen die een vaste dienstbetrekking hadden, zal de duur van de referteperiode meestal niet van belang zijn, aangezien zij veelal in alle 26 weken onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van hun werkloosheid zullen hebben gewerkt. De voorgestelde verscherping van de wekeneis heeft dan ook vooral gevolgen voor personen van wie het recente arbeidspatroon onregelmatig is. Zo bestaat de kans dat oproepkrachten in een periode van 12 maanden onmiddellijk voorafgaande aan hun werkloosheid wel 26 weken werkten, maar in een periode van 39 weken niet. Ook voor personen die tijdelijk werk verrichten of via een uitzendbureau werken wordt de kans groter dat zij niet aan de wekeneis voldoen. Er bestaan geen gegevens waaruit met zekerheid kan worden afgeleid hoe de man/vrouwverhouding is onder personen die volgens een arbeidspatroon werken dat zodanig is, dat zij door de verscherping van de wekeneis zullen worden getroffen. Uit het Trendrapport Aanbod van arbeid 1993 van de Stichting Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek (OSA-rapport nr. 17, april 1993, pp. 19 e.v.) blijkt echter het volgende. Van de werkzame mannen heeft 84,7% vast werk, 3,0% uitzicht op vast werk, 2,6% tijdelijk werk, werkt 0,8% via een uitzendbureau en heeft 0,5% een leerling/stagecontract. Verder heeft 0,3% een op/afroepcontract, werkt 7,2% als zelfstandige, en verricht 0,9% nog op een andere manier werk. Voor vrouwen hggen deze cijfers respectievelijk op 77,2% vast werk, 4,1% uitzicht op vast werk, 4,2% tijdelijk werk, 1,6% uitzendwerk, 0,7% leerling/stagecontract, 3,9% op/afroepcontract, 7,3% werk als zelfstandige, en 1,1% overig werk. In het Trendrapport is niet aangegeven wat de bijbehorende contractsduren zijn. Op grond van ervaringsgegevens, onder meer afgeleid uit de Enquêtes Beroepsbevolking van het Centraal Bureau voor de Statistiek, kan er echter van uit worden gegaan, dat onder «vast werk» en «uitzicht op vast werk» werk van langer dan een jaar valt, en onder «tijdelijk werk» werk van langer dan een half jaar. De contractsduur bij het uitzendwerk zal tussen de nul en de zes maanden hebben gelegen, terwijl het bij de leerling/ stagecontracten -voor zover het om plaatsen in het leerlingwezen gaat -om contractsduren van twee of drie jaar gaat. De duur van de op/afroepcontracten zal tussen de nul en de twaalf maanden hebben gelegen. Onder de categorie «overig werk» ten slotte, waaronder volgens de OSA onder andere valt: uitlening via een arbeidspool, werk via de sociale werkvoorziening, thuiswerkcontracten en werk met behoud van uitkering, zal zowel werk van zes maanden of meer als werk van minder dan zes maanden zijn gerekend, alsook werk waarvoor geen verzekeringsplicht bestaat. (De categorie «werk als zelfstandige» blijft in het hiernavolgende buiten beschouwing, aangezien zelfstandigen niet verzekerd zijn ingevolge de WW en derhalve ook nooit recht op uitkering kunnen verkrijgen.) Uit het bovenstaande kan allereerst worden geconcludeerd dat het verschil in percentage vrouwen dat vast werk, werk met uitzicht op vast werk of tijdelijk werk verricht en mannen die dat doen, niet relevant is, aangezien zowel alle mannen als alle vrouwen in deze categorieën zowel nu als in de toekomst aan de wekeneis zullen voldoen. Hetzelfde geldt voor het verschil in percentage vrouwen en mannen dat een leerling/stagecontract heeft. Doordat vrouwen iets vaker uitzendarbeid en «overig werk» verrichten dan wel op op/afroepcontract werkzaam zijn dan mannen, zullen vrouwen naar verwachting iets vaker door de verscherping van de wekeneis worden getroffen dan mannen. Onder de veronderstelling dat de tijd gedurende welke men aaneensluitend uitzendarbeid en (tot verzekeringsplicht leidend) overig werk verricht voor vrouwen en mannen niet relevant verschilt, en tevens onder de veronderstelling dat het percentage van de mannen die in de categorie «overig werk» niet-verzekeringsplichtige arbeid verrichten gelijk is aan het percentage van de vrouwen die dat doen, zal het relatieve verschil in getroffenheid tussen mannen en vrouwen echter maximaal slechts 4,6% (1,6% -0,8%) + (3,9% -0,3%) + (1,1%-0,9%) bedragen. Het werkelijke verschil zal naar verwachting dan zelfs nog kleiner zijn, omdat de genoemde percentages mensen die op op/afroepcontract werken niet alleen mensen vertegenwoordigen die niet aan de verscherpte wekeneis zullen kunnen voldoen, maar ook mensen die wèl aan deze eis zullen kunnen voldoen en bovendien omdat onder de categorie «overig werk» ook niet-verzekeringsplichtig werk valt. Onder de eerdergenoemde veronderstellingen heeft het bovenstaande tot de eindconclusie geleid dat de verschillen in getroffenheid tussen vrouwen en mannen bij verscherping van de wekeneis dermate klein zijn, dat niet gesproken kan worden van een ongelijke behandeling van vrouwen en mannen. Immers, ten minste 95,4% van de werkzame vrouwen heeft evenveel kans door de maatregel getroffen te worden als 100% van de werkzame mannen. Daarnaast wordt opgemerkt dat de redenen voor de verscherping als weergegeven in § 2 de voorgestelde wetswijziging in casu voldoende rechtvaardigen.

Volledigheidshalve wordt er nog op gewezen dat in de huidige WW wat betreft het aantal te werken weken bewust gekozen is voor een formulering die ertoe leidt dat deeltijdwerkers -vaker vrouwen dan mannen -even gemakkelijk aan deze eis kunnen voldoen als voltijdwerkers -vaker mannen dan vrouwen. Deze formulering zal ten gevolge van het voorliggende wetsvoorstel geen wijziging ondervinden.

§ 4. Overgangsrecht

De nieuwe bepalingen zullen alleen van toepassing zijn op personen wier eerste dag van werkloosheid is gelegen op of na de datum van inwerkingtreding van de voorliggende wetswijziging. Voor een uitgebreidere toelichting op de betreffende bepaling van overgangsrecht (artikel IV) wordt verwezen naar het artikelsgewijze deel van deze toelichting.

§ 5. Financiële gevolgen

De exacte omvang van de financiële effecten van de voorgestelde verscherping van de wekeneis is moeilijk aan te geven, omdat recente gegevens ontbreken en de samenstelling en omvang van de populatie voortdurend wisselen. Teneinde desondanks een globale indruk te kunnen geven van het effect van de voorgestelde wijziging, zijn veronderstellingen gehanteerd waarbij gebruik is gemaakt van gegevens van in het verleden verricht onderzoek naar de werking van de wekeneis en de arbeidsverledeneis in de WW. De hierna weergegeven ramingen hebben derhalve een tentatief karakter.

Bij de raming van de financiële gevolgen van de voorgestelde wijziging is er van uitgegaan dat ca. 95% van de ontslagwerklozen aan de huidige eis van 26 uit 52 weken voldoet. Verondersteld is dat bij een verscherping van de wekeneis tot 26 uit 39 dit percentage daalt tot 87,5%. Dit betekent een beperking van de instroom in de WW met ca. 7,5%. Een belangrijk deel van de personen die niet aan de verscherpte wekeneis voldoen, bestaat uit jongeren, die sneller uit de WW stromen dan gemiddeld. De procentuele daling van het volume in de WW is daarom geringer dan het effect op de instroom en kan worden geraamd op ca. 6%.

Uitgaande van een WW-volume van circa 356000personen in 1993, zal het volume bij een wekeneis van 26 uit 39 weken met circa 21300personen (6 % van 356000) afnemen. De gemiddelde jaaruitkering per persoon voor de totale WW-populatie kan voor 1993 worden geraamd op circa f 21500,-. Het gemiddelde uitkeringsniveau van de uitvalpopu- latie zal lager zijn dan dit gemiddelde, omdat in de uitvalpopulatie relatief veel jongeren zitten, alsmede personen zonder vast werk. Uitgaande van een gemiddelde WW-uitkering voor de uitvalpopulatie van f 19775,-per persoon is in de structurele situatie sprake van een besparing van f 422 mln. in de WW. Een deel van deze populatie zal tevens recht hebben op een toeslag in het kader van de Toeslagenwet (TW). Verondersteld is dat het hier om 10 % van de uitvalpopulatie gaat (dus circa 2100 personen) bij een gemiddelde toeslag van f 5200,-. De structurele besparing in de TW bedraagt derhalve circa f 11 mln.

Tegenover dit verminderd beroep op de WW en TW staat een toeneming van de instroom in de Algemene Bijstandswet (ABW). Verondersteld is dat 75% van de uitvalpopulatie, ofwel 16000personen, recht krijgt op een ABW-uitkering. De additionele lasten vanwege deze extra instroom bedragen gemiddeld f 15750,-per persoon. Dit gemiddelde uitkeringsbedrag is, gegeven een gemiddelde aan ABW-uitkeringslasten van f 21000,-per persoon, relatief laag. Dit is in de eerste plaats het geval, omdat met name jongeren door de verscherping van de wekeneis getroffen zullen worden. Daarnaast is de gemiddelde verblijfsduur in de WW voor de uitvalpopulatie thans korter dan één jaar. Omdat voor deze populatie niet langer recht op WW-uitkering ontstaat, zal deze populatie op een eerder tijdstip instromen in de ABW. Gegeven de huidige verblijfsduur in de WW zal de extra verblijfsduur in de ABW ten gevolge van de verscherping van de wekeneis ook korter dan èén jaar zijn. De extra uitkeringslasten in de ABW bedragen derhalve circa f 252 mln. Per saldo zal in de structurele situatie het bedrag aan werkloosheidsuitkeringen derhalve verminderen met 181 mln. gulden per jaar(422 + 11 -252).

Opgemerkt dient nog te worden dat het effect van de voorgestelde verscherping van de wekeneis in de WW op de huidige Jeugdwerkgarantiewet (JWG) naar verwachting marginaal is. Immers, jongeren die onder de huidige wekeneis wel voor het recht op uitkering in aanmerking kunnen komen, maar die niet zullen kunnen voldoen aan de verscherpte wekeneis, zullen, gezien hun arbeidsmogelijkheden, (nog) niet voor indicatie op grond van de JWG in aanmerking komen. Hun mogelijkheden om deel te nemen aan reguliere arbeid zijn zodanig dat zij door inzet van het arbeidsvoorzieningsinstrumentarium danwel toepassing van de (verlengde) zoektijd JWG alsnog in het arbeidsproces kunnen worden opgenomen. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat in een tweede nota van wijziging bij het bij koninklijke boodschap van 12 maart 1992 ingediende wetsvoorstel herinrichting van de Algemene Bijstandswet (Algemene bijstandswet; Kamerstukken II, 1991/92, 22545, nrs. 1-2) die ik thans voor advies heb voorgelegd aan de Raad van State, de normensystematiek ingrijpend wordt gewijzigd. Bij de toelichting bij bovengenoemde tweede nota van wijziging opgenomen financiële gevolgen is rekening gehouden met de extra instroom in de ABW en de JWG vanwege de verscherping van de wekeneis in de WW.

Gevolgen voor de uitvoeringskosten

De overgang van een deel van de WW-populatie naar de bijstand gaat gepaard met een verschuiving van de uitvoeringskosten van de bedrijfsverenigingen naar de gemeenten.

Een tentatieve raming van de besparing op de uitvoeringskosten komt uit op circa 2,5% van de besparing op WW-uitkeringen, ofwel circa f 11

mln. in de structurele situatie. Bij de TW kan de besparing op de uitvoeringskosten worden geraamd op circa f 1 mln. structureel. De totale besparing op de uitvoeringskosten van de bedrijfsverenigingen kan daarmee worden geraamd op circa f 12 mln.

De additionele uitvoeringskosten voor de gemeenten kunnen, uitgaande van een gemiddeld bedrag aan uitvoeringskosten van f 1050,-per geval, worden geraamd op circa f 17 mln. structureel. In de structurele situatie nemen de uitvoeringskosten per saldo toe met circa f 5 mln.

Totaaloverzicht De financiële effecten bij een beoogde invoeringsdatum van 1 januari 1994 zijn samengevat in de hiernavolgende tabel.

Tabel 1: Effect van de voorgestelde verscherping van de wekeneis in de WW op de uitkeringslasten en uitvoeringskosten WW, TW en ABW (mln. gld).

1994

1995

1996

Structureel

Uitkeringslasten WW TW ABW Netto besparing U/tvoeringskosten WW TW ABW Nettobesparing Totaal WW TW ABW Nettobesparing

1694 -1017240 -7 -2

1735 -108 70

359 10 -21415291 -14 -4

368 11 -229150

422 11 -252181111 -17 -5

433 12 -269176

422 11 -252181111 -17 -5

433 12 -269176

Uit de tabel blijkt dat het structurele effect van de maatregel vrij snel, namelijk reeds in 1996, wordt bereikt. Dit hangt samen met het feit dat de uitvalpopulatie voor een belangrijk deel bestaat uit jongeren met een relatief kort arbeidsverleden. Verondersteld is dat de effecten in 1994 op 40% en in 1995 op 85% van het structurele niveau kunnen worden gesteld. In de tabel zijn zowel de effecten op de uitkeringslasten als op de uitvoeringskosten weergegeven. In de structurele situatie bedraagt de nettobesparing op uitkeringslasten en uitvoeringskosten tezamen circa 176 mln. Van de financiële effecten slaan alleen de effecten in de WW neer bij de sociale fondsen. De overige financiële effecten slaan neer op de Rijksbegroting.

Adviesaanvrage Raad voor de gemeentefinanciën

Over de financiële gevolgen van de voorstellen voor de gemeenten (zowel wat betreft de toename van het bedrag aan ABW-uitkeringen als wat betreft de uitvoeringskosten) is op 24 mei 1993 advies gevraagd aan de Raad voor de gemeentefinanciën. Daarbij is overigens geen rekening gehouden met het in het voorjaar van 1993 aangekondigde voornemen tot wijziging van het wetsvoorstel tot herinrichting van de ABW, aangezien de uitwerking van dit voornemen in een concreet wetsvoorstel ' Het advies van de Raad is ter inzage °P het moment van de verzending van de adviesaanvrage nog niet had gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.

plaatsgevonden. De gevolgen van de verscherping van de referteperiode in de WW voor de instroom in de ABW en de JWG indien bovenbedoelde voornemens van het kabinet ten uitvoer worden gelegd, zijn mede aan de orde gekomen in een separate adviesaanvrage aan de Rgf over dit voornemen.

In het advies neemt de Raad er kennis van dat de ramingen van de financiële effecten van de onderhavige maatregel een tentatief karakter hebben. De Raad ziet echter geen aanleiding om aan de validiteit van de ramingen te twijfelen. Het bevreemdt de Raad echter wel dat het aantal extra JWG-gerechtigden zo laag wordt ingeschat. De Raad meent dat een categoriale toekenning van een verlengde zoektijd aan alle jongeren met een arbeidsverleden niet is toegestaan en ook niet voor de hand ligt. De Raad wijst er op dat dit financieel ongunstig voor de gemeenten uitpakt. Volgens de Raad is het nu al moeilijk om voldoende JWG-plaatsen te vinden en gaat uitbreiding met veel inspanning en kosten gepaard. De Raad wijst er op dat gemeenten geen vergoeding krijgen voor JWG-gerechtigden die ze geen plaats hebben kunnen aanbieden. In reactie op dit commentaar wil ik er in de eerste plaats op wijzen dat niet alle jongeren binnen de uitvalpopulatie tot de doelgroep van de JWG behoren. De JWG geldt voor de leeftijdscategorie 21-27 jaar uitsluitend voor schoolverlaters. De voor de onderhavige maatregel relevante groep bestaat derhalve uit jongeren tot 21 jaar. Daarnaast betreft het jongeren die wèl aan de huidige eis van 26 uit 52 weken voldoen en die derhalve minstens een half jaar werkervaring hebben. Kwalitatief behoort deze groep derhalve tot de bovenkant van de doelgroep van de JWG. Reguliere arbeid is voor deze groep het eerste doel. Het ligt daarom in de rede dat de betreffende groep jongeren ook een serieuze kans krijgt om met de hulp van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie buiten de JWG te blijven. Daarbij zij er nog op gewezen dat in het kader van het wijzigingsvoorstel JWG en de tweede nota van wijziging op het wetsvoorstel herinrichting van de ABW met het Centraal Bureau voor de Arbeidsvoorziening (CBA) is afgesproken dat met name in de eerste fase van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren extra inspanningen zullen worden verricht.

Ten slotte wil ik nog opmerken dat per 1 januari 1994 de uitvoeringskosten voor de JWG worden toegevoegd aan het Gemeentefonds. Het niet uitbetalen van een uitvoeringskostenvergoeding wanneer een JWG-gerechtigde niet op garantieplaats is geplaatst, is dan niet meer aan de orde.

§ 6. Voorlichting

Aan de verscherping van de wekeneis zal geen aparte publieksgerichte voorlichtingscampagne worden verbonden. Wel zal uiteraard het bij de uitvoeringsinstanties en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aanwezige voorlichtingsmateriaal tijdig dienen te worden aangepast.

II. Artikelsgewijs

Artikel I

In artikel 17, eerste lid, WW wordt de periode onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid, gedurende welke men in ten minste 26 weken arbeid als werknemer moet hebben verricht wil recht op WW-uitkering kunnen ontstaan, op 12 maanden gesteld. Voorgesteld wordt deze periode te verkorten tot 39 weken. Zoals in het algemene gedeelte van deze memorie betoogd, wordt op deze wijze vorm gegeven aan de bij de regering levende wens voor de toegang tot het recht op WW-uitkering een recentere band met het arbeidsproces te eisen. Nu de referteperiode van artikel 17, eerste lid, WW wordt verkort van 12 maanden tot 39 weken, dient dit uiteraard ook te geschieden in het tweede lid van dat artikel, welk lid aangeeft in welke gevallen de referteperiode wordt verlengd.

In wetsvoorstel 21608wordt voorgesteld de referteperiode in artikel 17 WW niet meer in maanden, maar in weken weer te geven. De efficiëntste manier om dit ook in de IWS, het koninklijk besluit van 29 december 1986 (Stb. 686) en het Besluit verlaagde wekeneis Werkloosheidswet te bewerkstelligen, is in het voorliggende wetsvoorstel en in de gelijktijdig te wijzigen besluiten te kiezen voor overgang van maanden op weken. Daarom is besloten de verkorte referteperiode te stellen op 39 weken in plaats van op 9 maanden. Deze keuze noodzaakt, om verwarring te voorkomen, ook de redactionele aanpassingen van het vierde lid en de aanhef van het vijfde lid van artikel 17.

Door het verkorten van de referteperiode van 12 maanden tot 39 weken, kan er een probleem ontstaan voor mensen die een arbeidspatroon hebben volgens zij afwisselend de ene week in de ene dienstbetrekking werken en de andere in een (of meer) andere. Nu artikel 17, derde lid, WW voorschrijft dat voor het bepalen van het aantal gewerkte weken slechts weken in aanmerking mogen genomen waarin werd gewerkt in de dienstbetrekking waaruit de werkloosheid is ontstaan of in dienstbetrekkingen waarvoor deze dienstbetrekking in de plaats is gekomen, zouden deze personen bij een arbeidsurenverlies uit één of meer van hun dienstbetrekkingen immers nooit aan de verscherpte wekeneis kunnen voldoen. Op grond van het vijfde lid van artikel 17 WW is de SVr bevoegd met betrekking tot het aantal gewerkte weken en het meer keren in aanmerking nemen van gewerkte weken nadere regels te stellen. Voorgesteld wordt de SVr de bevoegdheid te geven ook voor bovengenoemde gevallen nadere regels te stellen. Daartoe wordt aan artikel 17, vijfde lid, onderdeel a, WW toegevoegd dat de SVr bij het stellen van regels zonodig van het bepaalde in het derde lid van artikel 17 kan afwijken.

Artikel II

Artikel 12, tweede lid, van de Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid (IWS) bewerkstelligt dat voor personen die laatstelijk voor het intreden van hun werkloosheid werkzaam waren in een privaatrechtelijke dienstbetrekking weken gedurende welke men in de referteperiode werkzaamheden in overheidsdienst heeft verricht, meetellen als gewerkte weken in de zin van de wekeneis. Ook in dit lid wordt een referteperiode van 12 maanden gehanteerd. Nu wordt voorgesteld de referteperiode in de WW te verkorten tot 39 weken, dient uiteraard ook de periode van 12 maanden in artikel 12, tweede lid, IWS te worden teruggebracht tot 39 weken.

Artikel III

In wetsvoorstel 21608wordt de referteperiode in artikel 17, eerste en tweede lid, WW niet meer als 12 maanden gegeven, maar als 52 weken. Artikel III bewerkstelligt dat, indien wetsvoorstel 21608eerder in

werking treedt dan het voorliggende wetsvoorstel, bij inwerkingtreding van dit laatste voorstel de periode van 52 weken wordt teruggebracht tot 39 weken. Indien daarentegen het voorliggende wetsvoorstel eerder in werking treedt dan wetsvoorstel 21608, zorgt artikel III ervoor dat de alsdan reeds in de WW opgenomen referteperiode van 39 weken, niet door inwerkingtreding van wetsvoorstel 21608weer wordt teruggebracht tot 52 weken.

Voor de toelichting op het tweede onderdeel van artikel III zij verwezen naar de laatste alinea van de toelichting op artikel I.

Artikel IV

Meetpunt voor het beantwoorden van de vraag of aan de wekeneis wordt voldaan, is het moment van intreden van de werkloosheid. Vanaf dat moment wordt, terugkijkend in de tijd, beoordeeld of in de referteperiode een voldoende aantal weken is gewerkt. Er is voor gekozen de verscherping van de wekeneis alleen van toepassing te laten zijn op personen wier eerste werkloosheidsdag intreedt op of na de datum van inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel.

Ten gevolge van jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) geldt momenteel dat de eerste werkloosheidsdag de dag is waarop de werkloosheid intreedt, dat wil zeggen het moment waarop aan de vereisten van artikel 16, eerste lid, WW is voldaan (CRvB 24 juli 1990, WW 1989/34, RSV 1990/349; CRvB 24 juli 1990, WW 1989/195, RSV 1990/350). Dit moment hoeft niet gelijk te zijn aan het moment waarop het recht op uitkering ontstaat. Dit is namelijk niet het geval indien direct aansluitend op de werkloosheid een uitsluitingsgrond als bedoeld in artikelen 19 en 19a WW van toepassing wordt. Indien de uitsluitingsgrond vervalt, kan vanaf dat moment recht op werkloosheidsuitkering ontstaan. Zoals hierboven al is gesteld, zal de eerste werkloosheidsdag bepalend zijn voor het beantwoorden van de vraag of de wekeneis zoals deze luidde voor de inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel moet worden gehanteerd, of de verscherpte wekeneis. Indien derhalve de datum waarop het voorliggende wetsontwerp in werking treedt ligt tussen de datum waarop de werkloosheid is ingetreden en de datum waarop recht op uitkering is ontstaan, zal de vraag of betrokkene aan de wekeneis voldoet moeten worden beantwoord aan de hand van de wekeneis zoals deze luidde voor de inwerkingtreding van voorliggende wetswijzing.

In wetsvoorstel 21608wordt naar aanleiding van bovenbedoelde jurisprudentie van de CRvB een nieuwe omschrijving gegeven van de eerste werkloosheidsdag. Onder eerste werkloosheidsdag wordt volgens de tweede nota van wijzigingen bij dat wetsvoorstel verstaan: de eerste dag waarop een verlies van een of meer uren, alsmede een verlies van het recht op onverminderde loondoorbetaling over die uren intreedt in de kalenderweek waarin zich een situatie voordoet als bedoeld in artikel 16, eerste lid, WW. Indien echter bij het intreden van het arbeidsurenverlies als bedoeld in dat eerste lid aan een van de overige in dat lid genoemde voorwaarden niet wordt voldaan, of zich een uitsluitingsgrond voordoet als bedoeld in de artikelen 19 of 19a WW, wordt als eerste werkloosheidsdag aangemerkt, de dag van de kalenderweek waarop aan de overige voorwaarden als bedoeld in dat eerste lid wordt voldaan, en zich geen uitsluitingsgrond meer voordoet.

Aan de hand van het overgangsrecht bij wetsvoorstel 21608kan worden bepaald of in een individueel geval uit moet worden gegaan van

de invulling van het begrip «eerste werkloosheidsdag» zoals deze voor de inwerkingtreding van dat wetsvoorstel plaatsvond, of van de invulling van dat begrip zoals dat in wetsvoorstel 21608zelf wordt vormgegeven.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. Wallage

 
 
 

Meer informatie

 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.