Memorie van antwoord - Wijziging van de Werkloosheidswet (wijziging wekeneis)

Inhoudsopgave

  1. Tekst
  2. Meer informatie

Tekst

Ontvangen 8 november 1993

§ 1. Inleiding

Met belangstelling heb ik kennis genomen van de bijdragen van de verschiilende fracties aan het voorlopig verslag bij dit wetsvoorstel. Ik heb er nota van genomen dat de leden van de CDA-en VVD-fracties de argumentatie van de regering voor het voorliggende wetsvoorstel konden onderschrijven en dat het lid van de RPF-fractie zich in de hoofdlijn van het wetsvoorstel kon vinden. De leden van de fractie van het GPV waren in principe bereid hun medewerking te verlenen aan voorstellen die leiden tot een verdere beheersing van het totale volume aan overdrachtsuitgaven. De leden van de fractie van de PvdA, ten slotte, deelden de zorg van de regering voor het toegenomen beroep op de Werkloosheidswet (WW).

De leden van de fracties van de PvdA, GroenLinks en de RPF vroegen hoe het voorliggende wetsvoorstel tot verscherping van de wekeneis in de Werkloosheidswet zich verhoudt tot de overige voornemens met de WW die het kabinet in augustus 1993 kenbaar heeft gemaakt. Zij vroegen waarom er niet voor is gekozen de diverse beleidsvoornemens in één samenhangend pakket te presenteren. Tevens vroegen diverse leden wat de inhoud van de laatstbedoelde voornemens is en wanneer de Kamer de wetsvoorstellen waarin deze voornemens zijn verwerkt tegemoet kan zien. In het onderstaande wordt op deze vragen ingegaan.

Zoals in de memorie van toelichting is vermeld, werd in de Voorjaarsnota (Kamerstukken II, 1992/93, 23100, nr. 1) geconstateerd dat de in 1993 en 1994 naar verwachting fors toenemende werkloosheid leidt tot een tegenvallende ontwikkeling van de uitgaven in de sociale zekerheid. Dit heeft ertoe geleid dat in dezelfde nota een aantal ombuigingsmaatregelen op de sociale zekerheid werd voorgesteld. Wat betreft het premiegefinancierde deel van de sociale zekerheid ging het hier dit in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van GroenLinks om bevriezing van de uitkeringen in 1994, het treffen van een aantal aanvullende fraudemaatregelen en voorliggende aanscherping van de wekeneis in de WW. Gezien de dreigende snelle toename van het volume en de 315382F ISSN09217371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1993 nijpende financiële problematiek is besloten deze aanscherping zo snel mogelijk, dat wil zeggen per 1 januari 1994, te realiseren. Daarom is direct na het uitbrengen van de Voorjaarnota gestart met het opstellen van het voorliggende wetsvoorstel, dat op 16 juli 1993 aan de Raad van State (RvS) is verzonden en op 23 september 1993 bij uw Kamer werd ingediend. Inmiddels werd echter duidelijk dat, gezien de verder stijgende werkloosheid en de daarmee gepaard gaande omvang van de budgettaire problematiek, verdergaande ombuigingen op de WW noodzakelijk zijn. Met het oog daarop heeft het kabinet in augustus 1993 besloten tot een samenhangend pakket additionele maatregelen. Kort gezegd ziet dit pakket ziet er als volgt uit: -verscherping van de zogenaamde «3 uit 5»-eis (onderdeel van de arbeidsverledeneis) in de WW tot een «3 uit 4»-eis; -verlenging van de duur van de vervolguitkering WW met één jaar; -verscherping van het begrip passende arbeid voor academici in die zin, dat zij in de toekomst reeds direct vanaf de aanvang van hun werkloosheid ook werk op hboniveau dienen te zoeken; -voorkomen dat ter zake van «onderbrekingswerkloosheid» WW-uitkeringen worden verstrekt. Onder onderbrekingswerkloosheid wordt daarbij verstaan: het verschijnsel dat mensen op basis van 10-of 11-maandscontracten werken en daarna 1 a 2 maanden werkloos zijn terwijl ze weten dat ze na deze maand of maanden weer aan de slag kunnen, en terwijl bovendien de verdiensten in de gewerkte periode zo hoog zijn, dat daarin een compensatie voor de periode dat niet gewerkt wordt inbegrepen kan worden geacht; -een drietal maatregelen op het terrein van het handhavingsbeleid en de uitvoeringskosten, te weten verhoging van het aantal opsporingsambtenaren in de sector van de sociale verzekeringen, het realiseren van opdrachtgeversaansprakelijkheid in de confectiebranche en vereenvoudiging van het berichtenverkeer tussen werkgevers en bedrijfsverenigingen door verstrekte informatie zowel voor de premieheffing als voor de uitkeringsverzorging te gebruiken.

Net als bij het voorstel tot verscherping van de wekeneis, geldt ook hier, dat de additionele maatregeien gezien de budgettaire problematiek zo snel mogelijk in werking dienen te treden. Niet alle maatregelen binnen dit pakket zijn echter even snel te realiseren. Daarom is besloten die maatregelen, waarvoor dat wèl geldt, te weten de verscherping van de 3 uit 5-eis tot een 3 uit 4-eis en de verlenging van de duur van de vervolguitkering WW met een jaar, op te nemen in een apart wetsvoorstel. Dit wetsvoorstel is thans voor advies aan de Raad van State (RvS) gezonden en zal derhalve naar verwachting nog dit jaar bij uw Kamer kunnen worden ingediend. Gestreefd wordt naar een inwerkingtredingsdatum van 1 juli 1994. Het voorstel bevat overigens met het oog op het tot stand komen van bovengenoemde verscherping van het begrip passende arbeid voor academici, ook delegatiebepalingen ter zake van dat begrip.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de beide wetsvoorstellen kan worden afgeleid waarom het kabinet niet heeft besloten tot samenvoeging van beide wetsvoorstellen. In het voorjaar van 1993 hoopte het kabinet nog te kunnen volstaan met een verscherping van de wekeneis, een verscherping die dan wèl per 1 januari 1994 in werking moest treden. Met het oog daarop werd met grote spoed een wetsvoorstel opgesteld. Pas later bleek dat dit niet voldoende was en dat nadere ombuigingen op de WW noodzakelijk waren. Daarbij was duidelijk dat voor de inwerkingtreding van die nadere ombuigingen 1 januari 1994 in ieder geval geen haalbare datum was.

Samenvoeging van beide wetsvoorstellen zou nu hebben betekend dat met indiening van het wetsvoorstel tot wijziging van de wekeneis gewacht had moeten worden totdat het advies van de RvS over het wetsvoorstel tot wijziging van de 3 uit 5-eis, de duur van de vervolguitkering en de opname van delegatiebepalingen terzake van het begrip passende arbeid af zou komen, hetgeen er onherroepelijk toe zou leiden dat de verscherping van de wekeneis later dan op 1 januari 1994 in werking zou zijn getreden. Dit zou op zijn beurt weer leiden tot een aanmerkelijk besparingsverlies. De onderwerpen van beide wetsvoorstellen zijn niet zodanig met elkaar verknoopt, dat dit afzonderlijke behandeling verhindert. Daarbij komt dat de beide wetsvoorstellen voor de werkwijze van de bedrijfsverenigingen nauwelijks gevolgen zullen hebben zodat, anders dan de leden van de PvdA-fractie stellen, het met een tussenpoos van een half jaar in werking treden van deze voorstellen in verhouding met gelijktijdige inwerkingtreding vrijwel geen meerkosten voor de uitvoering met zich zal brengen.

Het verheugt mij dat de leden van de GPV-fractie met mij van mening zijn dat bij onderbrekingswerkloosheid in de hierboven bedoelde zin geen WW-uitkering verstrekt zou moeten worden. In antwoord op een vraag hierover van de leden van de fractie van GroenLinks kan ik mededelen dat het voornemen tot het afdichten van de WW voor personen die te maken hebben met dit soort onderbrekingswerkloosheid bepaald geen eenvoudige zaak zal zijn. Een te treffen regeling zal goed op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid moeten worden getoetst. Daarom zal voordat tot regelgeving wordt overgegaan over dit onderwerp eerst een advies van de Sociale Verzekeringsraad (SVr) worden gevraagd.

Het lid van de RPF-fractie wijst er terecht op dat de Commissie Buurmeijer een aantal concrete voorstellen tot wijziging van de WW heeft gedaan. Anders dan dit lid ben ik echter van mening dat het zeer onwenselijk zou zijn het voorliggende wetsvoorstel (en overigens ook het voor het einde van dit jaar in te dienen wetsvoorstel tot wijziging van de 3 uit 5-eis, de duur van de vervolguitkering en het opnemen van de delegatiebevoegdheid ter zake van het begrip passende arbeid) te voegen met de behandeling van eventuele maatregelen die voortvloeien uit de discussie over de rapportage van de Commissie Buurmeijer. In het kader van deze discussie zal, zoals de leden van de GPV-fractie verzochten, tot een bredere visie op de noodzaak en wenselijkheid van bepaalde soorten uitkeringen en hun modaliteiten kunnen worden gekomen. Deze discussie moet echter nog worden gevoerd. Verwerking van de uitkomsten daarvan in wetgeving zal tijd vergen. De bovengenoemde wetsvoorstellen dienen echter, ter beheersing van het volume en verlichting van de financiële problematiek die is ontstaan door de toegenomen en nog toenemende werkloosheid, juist op zo kort mogelijke termijn in werking te treden. Overigens is een verzwaring van de wekeneis in de WW in lijn met de analyse van de Commissie Buurmeijer. Deze commissie constateert immers tekortkomingen in de uitvoering van de werknemersverzekeringswetten, die deels hun oorzaak vinden in imperfecties en ruimte in de toetredingsvoorwaarden tot deze verzekeringen. Door het voorliggende wetsvoorstel wordt de poort tot de WW versmald. De leden van de VVD-fractie verzochten de regering aan te geven waarom de aanpassingen voor bepaalde groepen ambtenaren in de zin van de Algemene burgerlijke pensioenwet zullen plaatsvinden via een aparte procedure. Tevens vroegen zij hoe de regering de gelijktijdige verscherping van de ambtelijke rechtspositieregelingen concreet zal bevorderen.

De rechtspositie van de eerstgenoemde ambtenaren is geregeld in een algemene maatregel van bestuur (AMvB) op grond van artikel 10 van de Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid. Nu in deze AMvB dezelfde wijziging zal moeten worden doorgevoerd als in de WW, zou het inderdaad aantrekkelijk zijn geweest de betreffende AMvB-wijziging op te nemen in het voorliggende wetsvoorstel. Dan zou echter worden gehandeld in strijd met de «Aanwijzingen voor de regelgeving», waarin staat dat wijziging van een regeling dient te geschieden door een regeling van gelijke orde (aanwijzing 223). Weliswaar is het mogelijk een AMvB bij wet te wijzigen, maar dit is in het algemeen onwenselijk, daar de status van een aldus gewijzigde bepaling uit een AMvB onduidelijk is. Dit kan bijvoorbeeld problemen opleveren indien in een later stadium bij AMvB wordt voorgesteld de bij wet gewijzigde AMvB-bepaling wederom te wijzigen. Aanwijzing 223 in acht nemend, heb ik besloten tot een aparte procedure. Bij het opstellen van het antwoord op de tweede vraag van de leden van de fractie van de VVD is gebleken dat de regering bij nader inzien ten onrechte is uitgegaan van bestaande WW-conformiteit van de ambtelijke regeiingen op dit onderdeel en dan ook ten onrechte heeft aangegeven dat zij zou bevorderen dat de ambtelijke ontslaguitkeringsregelingen, gelijktijdig met de verscherping van de wekeneis in de WW, overeenkomstig zullen worden aangepast. In de memorie van toelichting is opgemerkt dat een dergelijke wijziging wenselijk zou zijn, daar de ambtelijke ontslaguitkeringsregelingen sinds de invoering van de zogenaamde «WW-bodem» in deze regelingen, ook wekeneisen zouden kennen die overeenkomen met die in de WW. Dit laatste is echter niet het geval. Immers, het Rijkswachtgeldbesluit 1959 en de daarmee overeenkomende wachtgeldregelingen kennen geen referte-eis zoals de hier aan de orde zijnde wekeneis in de WW, en de in de Uitkeringregeling 1966 (respectievelijk de daarmee overeenkomende uitkeringsregelingen) opgenomen referte-eis was daarin reeds opgenomen vóór de invoering van de «WW-bodem». Over het hoofd is gezien dat deze referte-eis bij de totstandkoming van de «WW-bodem» uitsluitend redactioneel is aangepast en dat deze geen onderdeel uitmaakt van de «WW-bodem». Immers, de «WW-bodem» heeft enkel betrekking op de uitkeringsduur. Eerst bij het onder de werking van de werknemersverzekeringen brengen van het overheidspersoneel, voorzien per 1 januari 1996, zal de referte-eis (en daarmee ook de voorgenomen verscherping daarvan) van de WW van toepassing worden op belanghebbenden ingevolge de ambtelijke ontslaguitkeringsregelingen. Wanneer overigens vóór 1 januari 1996 aanpassingen in de WW zouden plaatsvinden die van invloed zijn op de duur van de uitkering (zoals bijvoorbeeld de voorgenomen verscherping van de 3 uit 5-eis tot een 3 uit 4-eis) zullen die wijzigingen wèl overeenkomstig kunnen worden doorgevoerd in de ambtelijke regelingen. Immers, in een dergelijk geval zou het een wijziging betreffen van bepalingen die ook voorkomen in de «WW-bodem». En het doel van de «WW-bodem» was invoering van een met de WW overeenstemmende minimumuitkeringsduur die gebaseerd is op het totale arbeidsverleden van de ontslagen ambtenaar (zie onder punt 3 van de nota van toelichting bij het koninklijk besluit van 28 mei 1991 (Stb. 331).

Ten slotte vroegen de leden van de fractie van de PvdA waarop de regering zich baseerde bij de stelling dat de voorgestelde wijzigingen op sociaal-economisch en emancipatorisch terrein van zeer beperkte aard zijn, zodat een advies van de Sociaal-Economische Raad (SER) en de Emancipatieraad (ER) niet nodig werd geacht. Naar mijn mening is in paragraaf 3 van de memorie van toelichting («Gevolgen voor de positie van vrouwen») voldoende onderbouwd waarom de gevolgen van dit wetsvoorstel op emancipatorisch terrein van zeer beperkte aard zijn. Aan de SER is geen advies gevraagd omdat de gevolgen van het wetsvoorstel op sociaal-economisch terrein, nu het hier een beperkte ingreep betreft, goed in te schatten zijn. De gevolgen zijn «zeer beperkt» in die zin, dat zij geen betrekking hebben op belangrijke vraagstukken van het algemene sociaal-economische beleid. Deze leden vonden de reden die de regering opgaf voor het niet verzenden van een adviesaanvraag aan de SVr, niet voldoende. Zij waren het met de regering eens dat op de langere termijn van de voorgestelde verscherping van de wekeneis geen aanmerkelijke invloed op de werkwijze en belasting van de uitvoeringsorganen uit zou gaan, maar zij waren van mening dat deze invloed op korte termijn wel degelijk aanwezig was. Daarbij wezen zij op gewenning bij de aanvrager van toch minstens enkele jaren. Mij is niet geheel duidelijk waar deze leden in hun vraagstelling precies op doelen. De gevolgen voor werkwijze en belasting van de bedrijfsverenigingen zijn zowel op de lange als op de korte termijn gelijk, en wel: zeer klein. Immers, op dit moment moet worden onderzocht of een aanvrager van een WW-uitkering in de 12 maanden direct voorafgaande aan zijn werkloosheid in ten minste 26 weken arbeid heeft verricht, in de toekomst zal onderzocht moeten worden of in de 39 keken direct voorafgaande aan zijn werkloosheid in ten minste 26 weken is gewerkt. Ik zie niet hoe een eventueel gewenningsproces bij de aanvrager op de werkwijze en de belasting van de bedrijfsverenigingen van meer dan zeer marginale invloed kan zijn. Deze zeer marginale gevolgen wettigen niet een adviesaanvraag aan de SVr. De spoedeisendheid van de voorgenomen wetgeving is dus niet de hoofdreden geweest voor het achterwege laten van een adviesaanvrage aan de SER, de ER of de SVr.

§ 2. Redenen verscherping wekeneis

Noodzaak ombuiging

De leden van de fracties van D66 en GroenLinks wijzen erop dat de regering juist nu de werkloosheid in 1993 en 1994 flink toeneemt, een wetsvoorstel indient dat beoogt de toetreding tot de WW te bemoeilijken. Daarmee toont de overheid zich, aldus de leden van de fractie van D66, een «onbetrouwbaar verzekeraar». Deze leden houden er naar mijn mening echter te weinig rekening mee, dat de overheid wat betreft de werkloosheidsverzekering een andere positie inneemt dan een particuliere verzekeraar ten aanzien van een particuliere verzekering. Immers, een particuliere verzekeraar zal bij een toename van het beroep op die verzekering de premie zoveel kunnen verhogen, dat hij uit de kosten komt. Hij hoeft daarbij geen rekening te houden met de macro-economische consequenties van die premieverhoging. Voor de overheid is dit, gezien haar veelomvattende verantwoordelijkheid, anders. Zou de toename van het beroep op de WW geheel worden vertaald in een stijging van de WW-premies, dan zal dit leiden tot hogere loonkosten. Dit heeft op zijn beurt een negatief effect op de werkgelegenheid. De werkloosheid zal dus, geheel in strijd met het door de regering gevoerde werkgelegenheidsbeleid, toenemen. De stijging van de werkloosheid leidt bovendien weer tot een stijgend beroep op de Werkloosheidswet, hetgeen vervolgens zou leiden tot premiestijging, enzovoorts. Om uit deze neerwaartse spiraal te komen, is een ingreep die ertoe leidt dat de WW-premies niet teveel stijgen noodzakelijk. Met het bovenstaande wil ik overigens niet betogen dat iedere stijging van de werkloosheid zou dienen te leiden tot een ombuiging op de werkloosheidsregelingen. Sterker nog: werkloosheid wordt door het kabinet allereerst bestreden door een investerings-en werkgelegenheidsbeleid, alsmede door een volgehouden pleidooi voor loonkostenmatiging. Echter, waar het gaat om een forse toename die naar verwachting de eerste jaren ook aan zal houden, kan naar de mening van het kabinet daarnaast niet ontkomen worden aan ingrepen in die regelingen.

Anders dan de leden van de fractie van GroenLinks ben ik derhalve van mening dat de toenemende werkloosheid tot het nemen van volumemaatregelen in de WW noopt. Met deze leden ben ik het echter ten zeerste eens, dat daarnaast een beleid gericht op het stimuleren van werkgelegenheid dient te worden gevoerd. Ik betreur het dat deze leden de aanzetten die de regering daartoe tot nog toe heeft gegeven uitermate teleurstellend vinden. Ik ben juist van mening dat deze aanzetten, die recentelijk zijn neergelegd in de notitie «Meer werk, weer werk» (Kamerstukken II, 1993/94, 23406, nr. 1) een goede bijdrage kunnen verlenen aan de versterking van de werkgelegenheid en de bestrijding van de werkloosheid. De leden van de fractie van GroenLinks merkten ten slotte nog op dat voor zover de toename van het beroep op de WW te verklaren is uit het volumebeleid in het kader van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), daaraan niet de conclusie mag worden verbonden dat de toegang tot de WW bemoeilijkt moet worden. Dienaangaande kan worden medegedeeld dat met de inwerkingtreding op 1 augustus 1993 van de Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA) het arbeidsongeschiktheidscriterium in de WAO, in de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet en in diverse andere arbeidsongeschiktheidsregelingen is aangepast. Deze aanpassing zal tot gevolg hebben dat in de toekomst personen vaker gedeeltelijk arbeidsongeschikt dan wel geheel arbeidsgeschikt zullen worden verklaard dan het geval was vóór 1 augustus. Zij zullen, indien zij geen werk kunnen vinden, in aanmerking kunnen komen voor een WW-uitkering. Net als alle andere werkloze werknemers, zullen zij daartoe echter wel aan de toetredings-voorwaarden voor het recht op uitkering dienen te voldoen. Dat de voorgestelde verscherping van de wekeneis ook op hen van toepassing zal zijn, acht ik derhalve geen onrechtvaardigheid.

Vormgeving van de ombuiging

Toen eenmaal de noodzaak tot het nemen van ombuigingsmaatregelen in de WW was vastgesteld, kwam de vraag aan de orde op welke wijze dit dan diende te geschieden. Zoals in de memorie van toelichting reeds vermeld, zijn voor het maken van deze keuze diverse mogelijke maatregelen tegen elkaar afgewogen. De leden van de VVD-fractie zouden graag vernemen om welke maatregelen het ging, welke voor-en nadele.n daarbij in beschouwing waren genomen en of de andere mogelijke maatregelen eveneens gericht waren op zowel de financiële gevolgen als het volume. Hierop kan als volgt geantwoord worden. In principe zijn er drie hoofdmogelijkheden om op de WW om te buigen, te weten beperking van de instroom in de WW en/of in de verlengde uitkering en de vervolguitkering WW, verkorting van uitkeringsduur en verlaging van de uitkeringshoogte. Voorafgaande aan het opstellen van de Voorjaarsnota zijn de voor-en nadelen van diverse modaliteiten van deze drie hoofdvormen bekeken. Daarbij is steeds, rekening houdend met verwachte volume-effecten van deze modaliteiten op de WW en op andere wetten, waaronder bijvoorbeeld de Algemene Bijstandswet, onderzocht wat de effecten van de diverse mogelijke maatregelen zouden zijn. Het zou te ver voeren alle bekeken modaliteiten met hun voors en tegens hier te bespreken. De reden dat uiteindelijk is gekozen voor verscherping via een toetredingseis tot het recht op WW is, zoals ook in de memorie van toelichting is uiteengezet, dat de regering van mening is dat dat de band met het arbeidsproces die op dit moment gevraagd wordt wil men voor het recht op WW-uitkering in aanmerking kunnen komen, wel erg los is. Bij de keuze voor ombuiging via de wekeneis speelde overigens ook een rol dat de voorgestelde verscherping zowel wetstechnisch als uitvoeringstechnisch gemakkelijk te realiseren was en op korte termijn effect sorteert. De leden van de GPV-fractie vroegen waarom niet in de eerste plaats is gekeken naar het afschaffen van de vervolguitkering WW. Zij vonden dat meer voor de hand liggen dan de door de regering voorgestelde verscherping van de wekeneis, aangezien de vervolguitkering volgens hen toch eigenlijk een toegevoegd element aan de WW was en omdat in veel gevallen sprake zal zijn van een ander inkomen dat in hetzelfde huishouden wordt ingebracht. Anders dan de leden van de GPV-fractie, ben geen voorstander van het afschaffen van de vervolguitkering WW. Ik zie de vervolguitkering niet als een «toegevoegd element» aan de WW, maar als een integraal onderdeel daarvan. De vervolguitkering kan worden gezien als een onmisbare tussenfase tussen de loongerelateerde WW-uitkering en de uitkering op grond van de ABW of de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW): het gaat om een uitkering ter hoogte van 70% van het minimumloon, waarbij echter anders dan in de ABW of IOAW niet op gezins-of partnerinkomen, noch op vermogen wordt getoetst. Zoals in paragraaf 1 van deze memorie reeds is aangegeven ben ik voornemens voor het einde van het jaar een wetsvoorstel in te dienen waarin (onder meer) wordt voorgesteld de duur van deze uitkering met éèn jaar te verlengen.

Uiteindelijk is besloten aan de gewenste sterkere band met het arbeidsproces voor toetreding tot de WW in die zin vorm te geven, dat het aantal van 26 gewerkte weken niet in een periode van 12 maanden direct voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid moet zijn gehaald, maar in een periode van 39 weken. Bij de keuze voor het aantal van 39 weken heeft de regering zich, zo is in de memorie van toelichting vermeld, enerzijds laten leiden door de gedachte dat de verscherping van de wekeneis een merkbare invloed dient te hebben op het WW-volume. Anderzijds zou een verscherping die ten gevolge zou hebben dat alleen die personen recht op een WW-uitkering zouden krijgen, die in de 26 weken onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van hun werkloosheid in 26 weken hebben gewerkt, een wel heel zware toetredingseis met zich brengen. Aan beide gezichtspunten wordt volgens de regering het best recht gedaan door te kiezen voor een referteperiode die precies ligt tussen de 52 en de 26 weken, namelijk 39 weken. Het verheugt mij dat de leden van de CDA-fractie de regering in haar redenering dat de verscherping een merkbare invloed op het WW-volume dient te hebben, kan volgen. Toch zouden deze leden de volgens hen op zichzelf willekeurige keuze van 39 weken graag nog nader toegelicht zien. Aan de in de memorie van toelichting gegeven motivering kan ik het volgende toevoegen. Indien men aan de beide gezichtspunten die in het bovenstaande zijn beschreven recht wil doen, zal men tot de conclusie komen dat een aantal weken moet worden genomen dat relevant minder is dan 52 weken, maar relevant meer dan 26. Elk aantal weken dat aan beide voorwaarden voldoet, komt in aanmerking. Het is in mijn ogen juist het minst willekeurig om dan een periode te kiezen die precies tussen de periode van 52 weken en 26 weken in ligt en die bovendien begnjpelijk is omdat het om een periode van drie kwartalen gaat. Het doet mij genoegen dat de leden van de VVD-fractie zich kunnen vinden in de voorgenomen verscherping. Wel vroegen zij nog of de regering had overwogen om niet alleen de referteperiode te bekorten tot 39 weken, maar om daarnaast ook het begrip gewerkte week te verscherpen. Op dit moment is het immers zo dat een week als «gewerkte week» telt indien in die week op ten minste één dag arbeid is verricht, terwijl bovendien het aantal op die dag gewerkte uren niet van belang is. Deze leden vroegen in hoeverre nadere verscherpingen, in die zin dat een week alleen als gewerkte week zou meetellen indien daarin ten minste twee of drie dagen zou zijn gewerkt op ten minste 4, 6 of 8 uren per dag, mogelijk en uitvoerbaar zouden zijn. Op zich is een dergelijke regeling niet onuitvoerbaar, al zal deze tot een zeer aanzienlijke toename van de uitvoeringskosten leiden. Immers, de uitvoeringsorganen zullen dan niet alleen moeten constateren dat er in een bepaalde week als werknemer arbeid is verricht, maar ook of in de betreffende week op voldoende dagen en voldoende uren is gewerkt. Bovendien leidt dit tot veel meer werk bij het jaarlijkse statusoverzicht. Door aanscherping van het begrip «gewerkte week» zoals geopperd door de leden van de VVD-fractie, zullen echter vooral deeltijdwerkers getroffen worden. Dit terwijl het regeringsbeleid gericht is op bevordering van deeltijdarbeid. Het is een algemeen bekend gegeven dat vooral vrouwen van deze vorm van arbeid gebruik maken. Zou gekozen worden voor nadere verscherping volgens de door de leden van de VVD-fractie genoemde lijn, dan zou dat derhalve tot een vermoeden van indirecte discriminatie kunnen leiden. Met het oog daarop heeft de regering deze vorm van aanscherping niet nader in overweging genomen.

Ook naar aanleiding van de verwijzing van de regering naar de oude WW en de toen geldende systematiek hadden de leden van de VVD-fractie een vraag. Zoals in de memorie van toelichting is vermeld, gold in de oude WW namelijk, dat bij een vijfdaagse werkweek in het refertejaar op ten minste 130 dagen als werknemer moest zijn gewerkt. Bij een regelmatig arbeidspatroon op hetzij meer hetzij minder dan 5 dagen per week bedroeg dat aantal echter het 26-voudige van het gemiddeld aantal volgens dat arbeidspatroon gewerkte dagen, met een minimum van 65 dagen. Een belangrijk bezwaar van deze regeling was, dat deze leidde tot ongelijke behandeling van deeltijdwerkers ten opzichte van voltijdwerkers, en van deeltijdwerkers onderling. De aan het woord zijnde leden vroegen of dat bezwaar nog immer zou bestaan indien in deze systematiek het minimum van 65 dagen niet zou bestaan. Voor eenieder zou dan de eis gelden dat men 26 maal het gemiddeld aantal gewerkte dagen zou moeten hebben gewerkt voor het recht op uitkering. Inderdaad zou het bezwaar van ongelijke behandeling van deeltijdwerkers ten opzichte van voltijdwerkers en van deeltijdwerkers onderling niet meer gelden indien de eis van minimaal 65 gewerkte dagen zou vervallen. Echter, met het laten vervallen van de ondergrens van 65 dagen zouden niet alle bezwaren die kleefden aan de systematiek die in de oude WW gehanteerd werd vervallen. De beoordeling van de vraag of een persoon werkzaam op een onregelmatig arbeidspatroon aan de referte-eis zou voldoen, zou bijvoorbeeld moeilijkheden op blijven leveren. Het lid van de fractie van de RPF kon zich vinden in de hoofdlijn van het wetsvoorstel, al vond hij de keuze van het tijdstip waarop de voorgestelde beperking wordt voorgesteld niet gelukkig. Hij merkte nog op dat een te verwachten effect van de voorgestelde maatregel is, dat meer werknemers aangewezen raken op het inkomen van de partner. Hij kon

zich niet aan de indruk onttrekken dat dit effect allerminst spoort met het individualiseringsstreven van het kabinet. Door de voorgestelde verhoging van de toegangsdrempel tot de WW zullen inderdaad meer mensen aangewezen raken op een bijstandsuitkering en, via de in de bijstandsregelingen opgenomen gezinsinkomenstoets, op het inkomen van de partner. Een dergelijk effect zal echter gelden voor vrijwel iedere ombuiging op de WW. Immers, ook indien zou zijn gekozen voor een ombuiging via de bekorting van de uitkeringsduur of via een verlaging van het uitkeringspercentage zou de bijstandsafhankelijkheid en daarmee de afhankelijkheid van het partnerinkomen, groter zijn geworden. Overigens wens ik nog op te merken dat het kabinet geen algemeen individualiseringsstreven aanhangt. Zo wordt volledige individualisering in de Sociale Nota 1994 (Kamerstukken II, 1993/94, 23402) juist op duidelijke wijze afgewezen. In de memorie van toelichting wordt nog opgemerkt dat van de voorgestelde wijziging van de wekeneis enige participatiebevorderende werking uit kan gaan. De leden van de PvdA-en CDA-fracties hadden een onderbouwing van deze stelling in de memorie van toelichting gemist. Deze onderbouwing wordt echter wel degelijk gegeven, zij het dat stelling en onderbouwing door een ongelukkige alinea-indeling in de tekst van de memorie van elkaar gescheiden zijn. Door de voorgestelde verkorting van de referteperiode zullen personen met een onregelmatig arbeidspatroon (op sommige weken al dan niet in deeltijd werken, in andere niet) immers een prikkel ervaren tot extra inspanning om minder en minder lange gaten te laten vallen tussen de weken waarin zij werken. In antwoord op de vraag terzake van de leden van de GPV-fractie kan derhalve gesteld worden dat door voorgestelde wijziging de arbeidsparticipatie naar verwachting zal toenemen, zij het dat het waarschijnlijk slechts om een beperkte toename zal gaan. Dit laatste wordt in de memorie van toelichting, waar wordt gesproken over «enige» participatiebevorderende werking, ook niet verhuld. De leden van de fractie van het CDA twijfelden aan de validiteit van deze in de memorie van toelichting beschreven «prikkeltheorie». Zij meenden dat het zo was dat er in veel gevallen voor mensen met een onregelmatig arbeidspatroon geen sprake van een keus was. Enerzijds omdat werkgevers geen langere contracten aanboden, anderzijds omdat de aard van het werk zich niet voor lange contracten leende. Of werkgevers na invoering van de voorgestelde verscherping niet bereid zullen zijn aan mensen met een onregelmatig arbeidspatroon langere contracten aan te bieden, wil ik in het midden laten. De mening van bovengenoemde leden dat zij daartoe a priori niet bereid gevonden zullen worden, deel ik echter niet. Waar het echter vooral om gaat, is dat personen met een onregelmatig arbeidspatroon door de voorgestelde wijziging intensiever naar werk zullen gaan zoeken voor de perioden dat zij zonder werk zitten. Anders dan de leden van de CDA-fractie veronderstellen, hoeft het hierbij niet te gaan om werk bij dezelfde werkgever.

De leden van de fractie van het GPV vroegen of de regering heeft afgewogen bij welke categorieën van uitkeringsgerechtigden de effecten van de voorgestelde wetswijziging het sterkst gevoeld zouden worden. Ook de leden van de PvdA-fractie hadden graag een overzicht van de groepen buiten de in het KB van 10 december 1987, Stb. 633, genoemde groepen waarom het ging en van de omvang daarvan. In het bovenstaande en in de memorie van toelichting is aangegeven dat de regering heeft besloten de noodzakelijke ombuiging op de WW vorm te geven door middel van het eisen van een sterkere band met het

arbeidsproces. In concreto wordt voorgesteld de periode waarin in 26 weken moet zijn gewerkt, terug te brengen van 12 maanden tot 39 weken. De regering heeft zich hierbij uiteraard gerealiseerd dat personen die de gevraagde sterkere band met het arbeidsproces niet hebben in de toekomst niet meer in aanmerking komen voor een WW-uitkering. De effecten van de voorgestelde wijziging zullen gevoeld worden door die personen, die in de 12 maanden onmiddellijk voorafgaande aan hun werkloosheid wel in 26 weken als werknemer hebben gewerkt, maar niet in de 39 weken direct voorafgaande aan hun werkloosheid. Het zal hier gaan om personen die een arbeidspatroon hebben waarin in sommige weken wel, en in andere niet wordt gewerkt. Een dergelijk patroon zal zich vooral voordoen bij uitzendkrachten, personen werkzaam op op/afroepcontracten en thuiswerkers. Daarnaast zal het gaan om personen die op zich wel in een regelmatig arbeidspatroon hebben gewerkt, maar die om welke reden dan ook een gat van in totaal meer dan 13 weken in de 39 weken direct voorafgaande aan hun werkloosheid hebben, waarbij dan bovendien de niet-gewerkte weken niet op grond van het SVr-Besluit van 18 december 1986, nr. 86/8025, Stcrt. 1986, 248 (laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 23 mei 1990, Stcrt. 1990, 103). gelijk zijn gesteld met gewerkte weken. Het zal daarbij vooral gaan om uitzendkrachten en om personen die tussen het einde van de ene dienstbetrekking en het begin van de andere een tijd niet hebben gewerkt. In de memorie van toelichting is de verwachting uitgesproken dat vooral jongeren door de voorgestelde verscherping getroffen zullen worden. Het is niet mogelijk een overzicht te geven van de omvang van de door de verscherping getroffenen per deelgroep, omdat daartoe de gegevens ontbreken. Zoals in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting is uiteengezet, wordt de totale omvang van de populatie die ten gevolge van de voorgestelde verscherping geen aanspraak zal kunnen maken op WW-uitkering tentatief geraamd op 6% van het WW-volume in 1993 (circa 356000 personen), derhalve op circa 21300personen. De leden van de fracties van D66 en GroenLinks vroegen hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot het kabinetsbeleid inzake flexibele arbeidsrelaties. De leden van eerstgenoemde fractie vroegen of de regering van mening is dat aanscherping van de referte-eis stimulerend zal werken op de flexibilisering van de arbeidsmarkt en of de regering denkt dat de flexibilisering van de arbeid door deze maatregel zal toenemen. Gesteld kan worden dat de voorgestelde maatregel niet zal bijdragen aan de flexibilisering van de arbeidsmarkt of van de arbeid. Deze maatregel staat daar aan de andere kant ook niet aan in de weg. Immers, het zal toch niet vaak voorkomen dat werknemers besluiten een aanbod tot werk af te slaan, louter omdat ze na het einde van dat werk geen aanspraak zouden kunnen maken op een WW-uitkering. Eerder valt dan als effect van de voorgenomen maatregel te verwachten, dat personen werkzaam in een flexibele arbeidsrelatie er bij hun werkgever op aandringen hen iedere week werk te verschaffen en/of hen langer in dienst te nemen.

Ten slotte merkten de leden van de fractie van GroenLinks op dat het voornemen van de regering tot liberalisering van het uitzendwezen in samenhang met het voorliggende wetsvoorstel een verslechtering zal betekenen voor werknemers zonder vast werk. Volgens hen zal het fenomeen tijdelijk werk namelijk toenemen indien het stelsel van vergunningen voor het ter beschikking stellen van arbeidskrachten zal vervallen. De leden van deze fractie zouden daarom graag zien dat de regering dit wetsvoorstel nader bespreekt in relatie tot het voornemen tot afschaffing

van het vergunningstelsel voor uitzendarbeid. Op dit moment is het verboden arbeidsbemiddeling (AB) te verlenen dan wel arbeidskrachten ter beschikking te stellen (TBA) zonder vergunning van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. En van de voorwaarden voor het uitzenden van personeel die in de praktijk bij de vergunningverlening wordt aangehouden is, dat de uitzending per werkgever niet langer mag duren dan een half jaar of 1 000 uur binnen een periode van 12 maanden. Onder meer in de Sociale Nota 1994 heeft het kabinet aangekondigd opheffing van de huidige AB/TBA-stelsels per 1 januari 1995 wenselijk te achten. Dit zal naar verwachting via een toename van uitzendwerk leiden tot een vergroting van de arbeidsparticipatie. Als uitzendkrachten door de voorliggende verscherping van de wekeneis getroffen zullen worden en bovendien het aantal uitzendkrachten bij realisering van bovengenoemd kabinetsvoornemen per 1 januari 1995 toeneemt, kan daaruit in principe de conclusie worden getrokken dat door de verscherping van de wekeneis na 1 januari 1995 meer uitzendkrachten getroffen zullen worden dan voor die datum. Bij het trekken van die conclusie is dan echter geen rekening gehouden met het feit dat ook de maximering van de uitzendtermijn tot een half jaar of 1 000 uur binnen een periode van 12 maanden zal vervallen. Dit zal met zich brengen dat het na het vervallen van de AB/TBA-stelsels voor uitzendkrachten mogelijk wordt langer dan een half jaar bij dezelfde werkgever te werken. Hierdoor zal de kans dat uitzendkrachten aan de wekeneis zullen kunnen voldoen juist aanmerkelijk toenemen. Anders dan de leden van de fractie van Groen-Links ben ik derhalve de mening toegedaan dat het niet juist zou zijn om zonder meer te stellen dat het voornemen tot afschaffing van de AB/TBA-stelsels in relatie tot de voorliggende verscherping van de wekeneis zal leiden tot een verslechtering voor werknemers zonder vast werk.

Besluit verlaagde wekeneis Werkloosheidswet

Door de leden van verschillende fracties zijn vragen gesteld over de gevolgen van de bekorting van de referteperiode voor (groepen) werknemers die vallen onder het Besluit verlaagde wekeneis Werkloosheidswet (Besluit van 10 december 1987, Stb. 633, laatstelijk gewijzigd bij besiuit van 13 september 1991, Stb. 483), hierna te noemen «het Besluit». De leden van de CDA-fractie vroegen waarom het Besluit op dezelfde wijze wordt aangepast als de Werkloosheidswet. De bekorting van de referteperiode bracht de leden van de VVD-fractie tot de vraag of daarmee automatisch een evenredige verlaging van het aantal te werken weken (13, 16 of 20) zal plaatsvinden. Ook de leden van de PvdA-fractie informeerden of het juist is, dat voor de Besluitgroepen een aanpassing van de wekeneis mogelijk blijft; de vroegere aanpassing voor deze groepen zou thans toch ook gemaakt kunnen worden, zo meenden zij. Deze leden vroegen de regering om een heldere beschouwing op dit punt. Tezamen met de wijziging van de wekeneis in de Werkloosheidswet zal ook het Besluit verlaagde wekeneis WW worden aangepast aan de bekorting van de referteperiode van twaalf maanden tot 39 weken. Dit betekent dat ook voor deze Besluitgroepen een referteperiode van 39 weken zal gaan gelden. Het verlaagde aantal te werken weken van 13, 16 of 20 weken blijft evenwel voor deze groepen gehandhaafd. Teneinde de uniformiteit in de regelgeving te handhaven, is het wenselijk dat voor alle werknemers dezelfde referteperiode blijft gelden. Hierdoor wordt tevens een goede wetsuitvoering bevorderd. Deze uniforme referteperiode is het tijdvak waarbinnen de werknemer een

bepaald aantal weken verzekeringsplichtige arbeid moet hebben verricht, alvorens recht op uitkering kan ontstaan. Het bijzondere karakter van het Besluit is gelegen in het verlaagde aantal te werken weken, niet in de referteperiode zelf.

Op grond van de oude Werkloosheidswet bestond reeds een Besluit verlaagde dageneis WW (Beschikking van 16 april 1981,Stcrt. 1981, 80), waarin, evenals in het huidige Besluit, afwijkende voorwaarden werden gesteld voor bepaalde groepen seizoenwerknemers, musici en artiesten. Het huidige Besluit moet worden gezien als een voortzetting van de oude regelgeving. De verlaagde eis is van belang voor werknemers die uit hoofde van het aan hun arbeid verbonden arbeidspatroon moeilijker kunnen voldoen aan deze eis dan werknemers die in een meer bestendig arbeidspatroon werkzaam zijn. De gevolgen van de bekorting van de referteperiode zullen voor de diverse categorieën seizoenwerkers naar verwachting marginaal zijn, aangezien deze werkzaamheden doorgaans in een aaneengesloten periode worden verricht. De vrees van de leden van de fractie van D66 dat de vervulling van seizoengebonden arbeid onaantrekkeiijker zou worden, deel ik dan ook niet. Het maakt voor de toegang tot de WW geen verschil of men bijvoorbeeld 16 aaneengesloten weken heeft gewerkt in een tijdvak van twaalf maanden of 39 weken. Dit geldt in mindere mate voor Besluitgroepen met een onregelmatig en wisselend arbeidspatroon, waaronder hoofdzakelijk musici en artiesten. Anderzijds kan naar mijn oordeel van de betrokken groepen verlangd worden na of naast arbeid, genoemd in éèn van de categorieën van het Besluit, ook andere arbeid te verrichten. De tijd dat iemand uitsluitend was aangewezen op bijvoorbeeld werk in de beetwortelindustrie (13 te werken weken) of in het veenbedrijf (20 weken) is in de huidige mobiele samenleving inmiddels verstreken. Werknemers zijn niet gebonden aan één bepaalde plaats of één bepaalde werkgever. Ik ben dan ook niet voornemens het aantal te werken weken voor de Besluitgroepen (naar evenredigheid) verder te verlagen.

Door de leden van diverse fracties is specifiek aandacht gevraagd voor de positie van een van de Besluitgroepen, namelijk de musici, artiesten, filmmedewerkers en ondersteunende technici. De leden van de fractie van D66 zagen gaarne een reactie van de regering tegemoet op commentaren van de Nederlandse toonkunstenaarsbond (Ntb; brief d.d. 26 oktober 1993) en van enkele FNV-bonden (brief d.d. 12 oktober 1993). Deze bonden hebben bezwaren tegen de voorgestelde bekorting van de referteperiode, gelet op het feit dat deze categorieën werknemers op een onregelmatig arbeidspatroon werkzaam zijn. De Ntb meent zelfs dat de bekorting van de referteperiode voor musici en artiesten in de praktijk zou betekenen, dat zij worden uitgesloten van recht op WW-uitkering. De FNV-bonden stellen voor ambulante artiesten concreet een wekeneis van 13 uit 39 weken voor.

Voor een goed begrip van de omstandigheden van musici en artiesten is het noodzakelijk inzicht te hebben in de voor deze groep werknemers relevante regelgeving. Ingevolge het Besluit verlaagde wekeneis WW is het aantal weken waarin in de referteperiode gewerkt moet zijn gesteld op 16 ten aanzien van de werknemer die in een onregelmatig arbeidspatroon (vrijwel) uitsluitend als musicus of anderszins als artiest, dan wel als filmmedewerker of ondersteunend technicus (hierna te noemen: artiesten) arbeid in dienstbetrekking heeft verricht. Het is niet vereist dat 16 volledige weken is gewerkt: het is voldoende wanneer op 16 dagen arbeid in dienstbetrekking is verricht, bijvoorbeeld

in de vorm van een repetitie of optreden. Voor de artiest geldt derhalve in de nieuwe situatie als minimumvereiste dat, mits verspreid over 16 weken, op 16 dagen gewerkt moet zijn in een periode van 39 weken (273 dagen). Onder de term «vrijwel uitsluitend» dient in beginsel te worden verstaan 90% van de als werknemer verrichte arbeid in de referteperiode. De overige 10% kan dus met andere werkzaamheden worden verkregen. De bedrijfsverenigingen hebben echter een zekere vrijheid bij de nadere invulling van het begrip «vrijwel uitsluitend». Naar mijn oordeel is de band met het arbeidsbestel die aldus van deze groep werknemers verlangd wordt, voordat recht op WW-uitkering kan ontstaan, zeker niet te sterk. Het vereiste dat in een periode van 39 weken in tenminste 16 weken op 16 dagen arbeid moet zijn verricht acht ik bepaald geen onevenredig hoge toegangsdrempel voor het recht op WW-uitkering. De hoogte van deze uitkering is bovendien, bij wijze van ondergrens, vastgesteld op 70% van het minimumloon per dag, ingevolge het eveneens speciaal voor ambulante artiesten geldende artikel 8, onderdeel b, van de Dagloonregels Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid. Indien dus in een periode van 39 weken in 16 weken op 16 dagen arbeid als artiest is verricht, bestaat voor deze werknemers gedurende een half jaar recht op uitkering ter hoogte van 70% van het minimumloon per dag. Deze speciale regeling voor artiesten wijkt af van de hoofdregel dat het dagloon een afspiegeling moet zijn van de gemiddelde verdiensten over het half jaar voorafgaand aan de werkloosheid. Voordat recht bestaat op een dergelijke, in gunstige zin afwijkende uitkering, dient aan de binding die een musicus of artiest met deze beroepsactiviteiten heeft, een minimumvereiste van duurzaamheid te gelden. Ook uit een oogpunt van solidariteit jegens overige werknemers, niet behorend tot een Besluitgroep, is het gerechtvaardigd deze eis te stellen. Naar mijn oordeel behoort een werknemer die er in een tijdvak van 39 weken (duurzaam) niet in slaagt in 16 weken arbeid als musicus of artiest te werken, de overige 23 of meer weken te benutten door arbeid buiten dat beroep te verrichten, dan wel zich te oriënteren op het gaan uitoefenen van een ander beroep. Het enkele feit dat men op ambulante basis als artiest werkzaam is betekent mijns inziens niet, dat men niet gehouden zou zijn overige passende arbeid te verrichten. Naar mijn oordeel is in de regelgeving voor musici en artiesten, zowel ten aanzien van de binding met het arbeidsbestel als ten aanzien van de hoogte van de uitkering, ruimschoots rekening gehouden met de specifieke omstandigheden van deze groep werknemers.

Herlevingstermijnen Door de leden van de fractie van de VVD is een vraag gesteld over de in de Werkloosheidswet geldende herlevingstermijnen. Alvorens hier op in te gaan merk ik op dat de herlevingstermijnen in de WW in beginsel onbegrensd zijn, bijvoorbeeld na beëindiging van het recht op uitkering door ziekte of werkhervatting. Voor een viertal in artikel 21, tweede lid, WW, genoemde beëindigingsgronden is de termijn waarbinnen het recht op uitkering kan herleven evenwel begrensd. Dit betreft de beëindiging van het recht op uitkering op de grond dat de werknemer buiten Nederland verblijft, vakantie geniet, rechtens zijn vrijheid is ontnomen of niet beschikbaar is voor arbeid. Op dit moment bestaan er voor deze gevallen verschillende herlevingstermijnen, te weten drie en zes maanden. In het wetsvoorstel Nadere wijziging van de Werkloosheidswet (Wijziging enkele bepalingen inzake het recht op uitkering, Kamerstukken II, 1992/93,21608, nr. 12) wordt voorgesteld de thans bestaande verschillen weg te nemen door deze vier herlevingstermijnen te unifor-

meren op zes maanden. Wanneer nu een werknemer aansluitend op het verlies van zijn dienstbetrekking langer dan drie maanden in het buitenland verblijft, kan hij niet meer aan de verscherpte wekeneis van 26 uit 39 weken voldoen, zodat daarom geen recht op uitkering kan ontstaan. Indien een tot de WW toegetreden werknemer echter tijdens de duur van de uitkering naar het buitenland vertrekt, geldt een herlevingstermijn van zes maanden. De vraag of het niet wenselijk is deze herlevingstermijnen na inwerkingtreding van wetsvoorstel 21608alsnog te bekorten tot drie maanden is in het voorliggende wetsvoorstel ontkennend beantwoord. De leden van de fractie van de VVD zijn echter van oordeel dat wanneer de band met het arbeidsproces om voor WW-uitkering in aanmerking wordt verscherpt, het in de rede ligt deze band ook anderszins zo sterk mogelijk te maken. Deze leden vroegen de regering haar standpunt te heroverwegen. Het moet de leden van de VVD-fractie worden toegegeven dat door de voorgestelde bekorting van de referteperiode een verschil is ontstaan tussen werknemers die wel en niet zijn toegetreden tot de WW. Onder het regime van de huidige wekeneis -26 uit 52 weken -bestaat dit verschil niet. In beginsel werd -en wordt -een herlevingstermijn van zes maanden aanvaardbaar geacht. Indien de herlevingstermijnen na inwerkingtreding van wetsvoorstel 21608zouden worden teruggebracht tot drie maanden, treedt een verslechtering op voor degenen die zijn toegetreden tot de WW, terwijl dit niet het oogmerk is van de aanscherping van de wekeneis.

§ 3. Gevolgen voor de positie van vrouwen

De leden van de fracties van het CDA, de PvdA en de RPF hadden zich verbaasd over het feit dat de regering in de paragraaf «Gevolgen voor de positie van vrouwen» van de memorie van toelichting enerzijds constateert dat de verscherping vooral gevolgen heeft voor personen die tijdelijk werk (korter dan een half jaar), uitzendwerk, werk op een op/afroepcontract of «overig werk» verrichten, terwijl anderzijds wordt gesteld dat de voorgestelde verscherping van de wekeneis niet leidt tot een ongelijke behandeling van vrouwen en mannen. Zij vroegen hoe de regering tot deze conclusie kwam, nu vrouwen toch oververtegenwoordigd zijn in de groep werknemers met dit soort arbeidsrelaties. Dat vrouwen vaker uitzendwerk verrichten, op een op/afroepcontract werkzaam zijn, dan wel «overige werk» verrichten volgt ook uit het in de memorie van toelichting aangehaalde rapport van de Stichting Organisatie voor Strategisch Marktonderzoek (OSA). Zoals in die memorie tevens is opgemerkt, is in het betreffende OSA-rapport niet aangegeven wat de contractsduren behorend bij de door haar onderscheiden arbeidsrelaties zijn. In de memorie van toelichting zijn aan deze arbeidsrelaties echter op grond van ervaringsgegevens, onder meer afgeleid uit de Enquêtes Beroepsbevolking, toch duren toegekend. Daarbij is er overigens van uitgegaan dat tijdelijk werk van korter dan een half jaar onder de OSA-categorieën «uitzendwerk», «werk op op/afroepcontract» of «overig werk» viel. Vervolgens zijn de percentages mannen en vrouwen in die arbeidsrelaties, die door de verscherping van de wekeneis voornamelijk zullen worden getroffen, met elkaar vergeleken Dit leidde uiteindelijk tot de conclusie dat vrouwen naar verwachting door de voorgenomen verscherping iets vaker zullen worden getroffen dan mannen, omdat vrouwen iets vaker uitzendarbeid, «overig werk» of werk op een op/afroepcontract verrichten dan mannen. Het verschil in gevolgen voor mannen en vrouwen is echter zo klein, dat er naar de mening van de regering geen sprake is van ongelijke behandeling. De leden van de PvdA-fractie hadden zich gestoord aan de passage in

de memorie van toelichting waarin staat dat ten minste 95,4% van de werkzame vrouwen evenveel kans heeft om door de verscherping van de wekeneis getroffen te worden als 100% van de werkzame mannen. Zij vroegen of hier de theorie van «even slecht is ook gelijk» opgang deed. De voorgenomen verscherping leidt er nu eenmaal toe dat minder gemakkelijk een recht op WW-uitkering aanwezig zal zijn. Voorkomen moet echter worden dat het ene geslacht in relevante mate meer door de verscherping wordt getroffen dan het andere geslacht. In paragraaf 3 van de memorie van toelichting is uiteengezet waarom de regering van mening is dat de voorgenomen ombuigingsmaatregel geen ongelijke behandeling van mannen en vrouwen oplevert.

§ 4. Financiële gevolgen

Door verschillende leden is verzocht om nadere informatie over de onderbouwing van de raming van de financiële gevolgen. De leden van de fractie van het CDA vroegen om een explicitering van de vooronderstellingen die aan de berekeningen ten grondslag liggen. De leden van de fractie van de PvdA begrepen dat de financiële effecten van de maatregel niet precies te geven zijn, omdat recente gegevens ontbreken. Zij vroegen zich af of indien er wel oude gegevens beschikbaar zijn, deze gegeven kunnen worden. De leden van de fractie van GroenLinks wilden weten naar welk in het verleden verricht onderzoek door de regering wordt verwezen. Het lid van de fractie van het RPF vroeg zich, ten slotte, af waarop de verwachting is gebaseerd dat een verscherping van de wekeneis tot 26 uit 39 leidt tot een beperking van de instroom in de WW met circa 7,5%. Ten aanzien van de aan de ramingen ten grondslag liggende veronderstellingen kan in algemene zin het volgende worden opgemerkt. Er is geen feitelijke informatie beschikbaar over het arbeidsverleden van werknemers die in het afgelopen jaar verzekerd zijn geweest voor de WW. Voor een globale onderbouwing van de ramingen moest daarom worden teruggevallen op onderzoek dat in het kader van de stelselherziening sociale zekerheid is verricht naar de werking van de wekeneis en de arbeidsverledeneis (Arbeidsverledenonderzoek 1985). De resultaten van dit onderzoek zijn weergegeven in de nota naar aanleiding van het eindverslag van de nieuwe werkloosheidswet (Kamerstukken II, 1985/86, 19261, nr. 15). In de tabellen 3.6 en 3.7 (pag. 61) van deze nota zijn de effecten weergegeven van verschillende varianten van de arbeidsverledeneis. Het effect van een verscherping van de wekeneis tot 26 uit 39 is benaderd via interpolatie van de in deze tabellen opgenomen effecten. Op deze wijze kan slechts een globale indicatie worden verkregen van de effecten van de maatregel. Overigens heeft het secretariaat van het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf) eveneens de financiële gevolgen van de verscherping van de wekeneis bezien (zie de «Secretariaatsnota inzake de financiële ontwikkeling van het AWf in 1993 en 1994» (nr. 3/317)). Het AWf voorziet ten gevolge van de maatregel een beperking van de instroom in de WW van 5 a 10%. Als rekentechnische veronderstelling gaat het AWf, evenals de regering, uit van een beperking van de instroom met 7,5%.

Door leden van de fractie van GroenLinks is een aantal vragen gesteld over de verwachte besparingseffecten die optreden in de WW. Deze leden wezen er allereerst op dat de regering veronderstellenderwijs aanneemt dat de werknemers die niet aan de strengere wekeneis voldoen thans gemiddeld eerder uit de WW uitstromen. Deze veronderstelling achten deze leden op zichzelf logisch. Zij wijzen er echter op dat de werklozen die door dit wetsvoorstel worden uitgesloten thans veelal

slechts aanspraak zullen maken op een uitkering voor de duur van hoogstens een half jaar, aangezien zij veelal niet zullen voldoen aan de vereisten voor een verlengde uitkering en een vervolguitkering. Het leek de leden van deze fractie dan ook aannemelijk dat het door de regering gehanteerde percentage van 20 (zijnde het verschil tussen de uitkeringsduur van de «uitvalpopulatie» en de overige WW-gerechtigden) in werkelijkheid hoger dan 50 procent ligt. Alsdan zouden de door de regering geschatte besparingen naar het oordeel van deze leden veel lager uitvallen. De constatering van de leden van de fractie van GroenLinks dat de uitvalpopulatie van deze maatregel na een half jaar basisuitkering veelal niet in aanmerking zal komen voor een voortzetting van de uitkering is op zich juist. Hieraan kan echter niet de conclusie worden verbonden dat de gemiddelde uitkeringsduur van de «uitvalpopulatie» aanzienlijk korter zou zijn dan door de regering wordt aangenomen. Ook bij de populatie die wel voldoet aan de verscherpte wekeneis van 26 uit 39 is vaak sprake van een uitkeringsduur die korter is dan een half jaar, omdat de uitkering vanwege werkhervatting wordt beëindigd. Dit blijkt uit recente informatie over de beëindigingen van de WW-uitkering naar duur en naar leeftijd, ontleend aan de statistiek «Het beroep op de Werkloosheidswet» van de SVr. Uit deze statistische informatie blijkt dat voor ca. 75% van de gevallen de WW-uitkering binnen het eerste halfjaar van werkloosheid (ondermeer vanwege werkhervatting) wordt beëindigd. Bij jongeren beneden de 35 jaar bedraagt dit percentage ca. 80 (ca. 7,5% hoger dan het gemiddelde) en bij jongeren beneden de 24 jaar ca. 85 (ca. 15% hoger dan het gemiddelde). Afgaande op deze informatie lijkt het door de regering gehanteerde percentage van 20 eerder aan de hoge dan aan de lage kant. In de eerder genoemde nota van het AWf is overigens, zoals eerder aangegeven, een zelfde veronderstelling gehanteerd ten aanzien van de beperking van de instroom in de WW en wordt tevens een vergelijkbaar effect op het volume in de WW voorzien.

De leden van de fractie van GroenLinks plaatsten voorts een vraagteken bij het gemiddelde uitkeringsniveau van de uitvalpopulatie in verhouding tot het gemiddelde uitkeringsniveau in de WW in het algemeen. Dit verschil raamt de regering op f 1725,-per jaar. Naar het oordeel van deze leden miskent de regering hiermee dat de uitvalpopulatie per definitie wordt gevormd door werknemers zonder vast werk, waarbij kennelijk niet alleen onregelmatig werk wordt verricht, maar tevens de beloning relatief ongunstig zal afsteken bij de gemiddelde lonen en het bovendien vaak zal gaan om werknemers met een deeltijd-of oproepbaan. Het ligt volgens deze leden daarom voor de hand dat de regering ook in dit opzicht de geraamde besparingen te gunstig inschat. Ook deze zienswijze kan de regering niet onderschrijven. Bij bepaling van de financiële effecten is er veronderstellenderwijs van uitgegaan dat de gemiddelde uitkering van de uitvalpopulatie ca. 10% lager ligt dan het gemiddelde uitkeringsniveau in de WW. Gezien het karakter van de uitvalpopulatie lijkt dit inderdaad op het eerste gezicht een gering verschil. Daarbij kan er echter in de eerste plaats op worden gewezen dat het gemiddelde uitkeringsniveau van de totale WW-populatie mede wordt bepaald door personen met een vervolguitkering op minimumniveau. De uitkering van de uitvalpopulatie zal in de regel loongerelateerd zijn, aangezien, zoals door de leden van de fractie van GroenLinks terecht wordt opgemerkt, het hier in veel gevallen zal gaan om een basisuitkering gedurende het eerste half jaar van werkloosheid. In afwijking van wat deze leden veronderstellen behoeft de verscherping van de wekeneis tot 26 uit 39 voorts niet relatief ongunstig uit te pakken voor

deeltijdwerkers. Ook na de verscherping van de wekeneis zal immers, evenals in de huidige situatie, een week reeds als gewerkte week tellen als slechts op één dag in die week gewerkt is. Overigens geldt ook hier dat in de notitie van het AWf vergelijkbare veronderstellingen zijn gehanteerd. Het lid van de fractie van het RPF vroeg zich af of in de ramingen rekening is gehouden met de verwachte stijging van de instroom in de WW ten gevolge van de recente wetgeving betreffende de volumebeperking in de WAO. Bij de ramingen is een volume in de WW van 356000personen als uitgangspunt genomen. Bij bepaling van dit volume is er rekening mee gehouden dat in de structurele situatie, welke reeds in 1995 wordt gerealiseerd, het volume in de WW circa 17000personen hoger uitkomt dan in 1994 vanwege de weglekeffecten van de volumebeperkende maatregelen in zowel de ZW als de WAO.

De leden van de PvdA vroegen zich af of de constatering juist is dat de meerkosten in de ABW hoger zijn dan de structurele vermindering in de WW. Deze constatering is onjuist. Het genoemde gemiddelde uitkeringsbedrag ABW van f 15750,-is een bedrag per persoon op jaarbasis. Dit gemiddelde uitkeringsbedrag is daarmee lager dan het gemiddelde uitkeringniveau van de uitvalpopulatie WW (f 19775,-). Aangezien vanwege de middelen-en vermogenstoets een deel (25%) van de uitvalpopulatie niet in aanmerking komt voor een bijstandsuitkering zullen de meerkosten in de ABW ook hierdoor geringer zijn dan de besparingen op de WW-lasten.

Door de leden van verschillende fracties zijn vragen gesteld over de uitstralingseffecten van de maatregel naar de Jeugdwerkgarantiewet (JWG). De leden van de CDA-fractie vroegen zich af waarom in de tweede nota van wijziging van het wetsvoorstel herinrichting van de Algemene Bijstandswet (Algemene bijstandswet; Kamerstukken II, 1991/92, 22545) rekening werd gehouden met een extra instroom in de JWG (naast ABW) vanwege de verscherping van de wekeneis, terwijl in het onderhavige wetsvoorstel werd gezegd dat het effect op de JWG marginaal zou zijn. Ook de leden van de fractie van de PvdA wilden weten voor welk aantal jongeren de effecten marginaal zijn en wat in dit verband onder marginaal moet worden verstaan. De leden van de GPV-fractie stelden de vraag of de voorgenomen wijziging niet een extra vraag naar JWG-plaatsen tot gevolg zal hebben. Bij bepaling van de financiële effecten van de maatregel van deze maatregel is, gezien de beoogde invoeringsdatum van 1 januari 1994, geen rekening gehouden met de voorgestelde wijziging van de normensystematiek in de bijstand waarvoor in eerdergenoemde nota van wijziging wordt uitgegaan van plaatsing in de Staatscourant per 1 maart 94. Ten aanzien van het onderhavige wetsvoorstel is verondersteld dat de uitstralingseffecten van de maatregel naar de JWG marginaal zullen zijn, omdat jongeren die thans wel aan de eis van 26 uit 52 weken voldoen gezien hun arbeidsmogelijkheden in de regel niet voor indicatie voor de JWG in aanmerking zullen komen. Het aantal jongeren dat wel voor de JWG geïndiceerd zou worden, wordt dermate laag ingeschat dat de financiële gevolgen voor de JWG te verwaarlozen zijn. Bij bepaling van de effecten van de voorgestelde wijziging van de normensystematiek ABW is in eerdergenoemde nota van wijziging vervolgens rekening gehouden met de extra instroom in de bijstand ten gevolge van de verscherping van de wekeneis in de WW. Bij de gewijzigde normensystematiek zouden jongeren beneden de 21 jaar niet meer

in aanmerking komen voor een bijstandsuitkering en zou dientengevolge het beroep op de JWG toenemen. Overigens zal de systematiek zoals opgenomen in eerdergenoemde tweede nota van wijziging, die thans bij de RvS voor advies ligt, worden aangepast mede vanwege het onderhandelaarsakkoord dat is gesloten tussen het Rijk en de VNG. De leden van de fractie van het GPV hebben gevraagd naar de resultaten van het Rijk zelf als werkgever bij het aanbieden van JWG-plaatsen. Zij verzochten daarvan een overzicht te verschaffen. Het aanbieden van JWG-plaatsen is een aangelegenheid tussen departementen respectievelijk rijksdiensten en -instellingen en de JWG-organisaties in de gemeenten van vestiging. Een centrale registratie op dit punt ontbreekt. Uit de gegevens van de monitor JWG blijkt dat het aanbod van garantieplaatsen (stand vierde kwartaal 1992) in de sector openbaar bestuur op het totaal van JWG-plaatsen 19% bedraagt. Daarmee is het relatieve aandeel van het Rijk niet in beeld gebracht, maar dit is vanwege het ontbreken van centrale registratie ook niet mogelijk.

De leden van de PvdA-fractie vroegen zich af of er ook gevolgen zijn voor de individuele Huursubsidie (IHS) en de bijzondere bijstand. Er zullen vanwege de voorgenomen verscherping van de wekeneis vermoedelijk inderdaad effecten optreden voor de IHS en de bijzondere bijstand. Aangezien het hier gaat om indirecte effecten, welke overigens op velerlei terreinen kunnen optreden, zijn deze zoals gebruikelijk, niet bij de onderhavige maatregel betrokken.

De leden van de PvdA-fractie vroegen zich voorts af of de structurele toename van de uitvoeringskosten van 5 mln voor de gemeenten gecompenseerd wordt. Bovendien vroegen zij of de uitvoeringskosten nog kunnen stijgen vanwege de IHS en bijzondere bijstand. De leden van de VVD-fractie vroegen, of zij uit de opmerking van de regering dat in de tweede nota van wijziging bij het wetsvoorstel herinrichting ABW rekening is gehouden met de financiële gevolgen van een extra instroom ten gevolge van de verscherping van de wekeneis in de WW, mochten begrijpen dat gemeenten voor die financiële gevolgen geheel worden gecompenseerd. Indien dat het geval is, wilden zij graag weten op basis van welke berekeningen deze compensatie dan zal worden gerealiseerd. Zij namen aan dat dit niet zal gebeuren op basis van de giobale, tentatieve cijfers die de regering in de memorie van toelichting heeft verstrekt. Zowel voor het effect van de maatregel op de uitkeringslasten die voor rekening van de gemeenten komen (het 10%-aandeel in de additionele ABW-lasten) als voor de mutatie in de uitvoeringskosten van gemeenten (ad f 17 mln) zal volledige compensatie plaatsvinden. Deze compensatie vindt overigens plaats in het kader van het voorliggende wetsvoorstel en is niet opgenomen in de tweede nota van wijziging bij het wetsvoorstel herinrichting ABW. Zoals eerder aangegeven, is bij bepaling van de financiële gevolgen (inclusief uitvoeringskosten) voorts geen rekening gehouden met de indirecte effecten op de IHS en de bijzondere bijstand. In tegenstelling tot wat de VVD-fractie aanneemt, is daarbij logischerwijze wel uitgegaan van de globale becijferingen die in de memorie van toelichting worden gepresenteerd. Zoals eerder aangegeven is er geen informatie beschikbaar op basis waarvan een meer exacte raming kan worden gemaakt. Overigens \s het voorstel voor advies voorgelegd aan de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf). De Rgf ziet, ondanks het tentatieve karakter, geen aanleiding om aan de validiteit van de ramingen te twijfelen.

De leden van de fractie van GroenLinks veronderstelden dat bepaalde beroepsgroepen, waaronder de personen die werkzaam zijn in de podiumkunsten en de film, relatief vaak geconfronteerd zullen worden met de negatieve effecten van het wetsvoorstel. Deze leden nodigden de regering uit om een prognose te maken van de effecten van de voorgestelde maatregel voor de kunstensector. Aan het verzoek van de om een kwantificering te geven van de effecten voor de kunstensector kan helaas niet worden voldaan. Zoals reeds is aangegeven, kan voor de gehele WW-populatie slechts een tentatieve becijfering worden gegeven van de financiële effecten van de maatregel. Het behoeft daarom geen betoog dat is een enigszins betrouwbare raming van de gevolgen voor de kunstensector niet tot de mogelijkheden behoort. In het algemeen kan over de effecten voor specifieke groepen waarvoor verlaagde wekeneisen gelden, worden opgemerkt dat deze relatief niet zwaarder zullen zijn dan voor andere groepen. Elders in deze memorie is daarop reeds ingegaan.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. Wallage

 
 
 

Meer informatie

 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.