Memorie van antwoord - Nadere wijziging van de Wet Werkloosheidsvoorziening (invoering gelijke uitkeringsrechten voor mannen en vrouwen)

Inhoudsopgave

  1. Tekst
  2. Meer informatie

Tekst

3 december 1984 naar de geest van de Richtlijn te handelen. Naar aanleiding van deze beschouwingen van de verschillende fracties moet ons van het hart, dat naar ons oordeel niet steeds een duidelijk onderscheid wordt aangehouden tussen de maatregelen waartoe wij op grond van de Derde EG-richtlijn verplicht zijn en de maatregelen die wij, met name op grond van onze emancipatiedoelstellingen, de meest wenselijke vinden. De Derde Richtlijn heeft als doelstelling: het wegnemen van elke discriminatie naar geslacht in de sociale zekerheid. Ons emancipatiedoel gaat verder: het realiseren van een eigen recht op uitkering voor ieder individu. Tot dit laatste bestaat geen verplichting op grond van de Derde EG-richtlijn. Meer dan te voldoen aan de Richtlijn beogen wij met dit wetsvoorstel niet. Bij de voorbereiding van de Derde Richtlijn -zie ook het SER-advies over de concept-richtlijn -ging de emancipatoire doelstelling niet veel verder dan het wegnemen van bestaande discriminaties door de introductie van sexeneutrale inkomensc.q. kostwinnerstoetsen. Wel werd de aanpassing van de huidige wetgeving in Nederland in een breder kader geplaatst. De eerste voorstellen waarin de gelijke behandeling in een breder beleidsmatig kader van wetgeving werden geplaatst, zijn gedaan in de adviesaanvragen aan de Sociaal Economische Raad (SER) en de

Emancipatieraad (ER) over de integratie van de WW en de WWV van 28 augustus 1980. Deze adviesaanvragen zijn vervolgens ingetrokken met de adviesaanvrage van 25 mei 1983 inzake de herziening van het stelsel van sociale zekerheid. De in die eerdere adviesaanvragen gedane voorstellen werden verwerkt in de voorstellen voor een structurele herziening van het stelsel van sociale zekerheid. De eerste fase van die ingrijpende herziening van ons stelsel van sociale zekerheid zou per 1 januari 1985 gestalte hebben moeten krijgen. In dat kader zou ook de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de WWV geregeld worden. Eerst korte tijd geleden hebben wij tot onze spijt moeten vaststellen dat die datum niet gehaald kon worden. Het tijdstip van ontvangst van de adviezen van de SER en de ER, de aard van die adviezen en de complexiteit van de materie maakten dat onmogelijk. Dit stelde het kabinet voor de noodzaak om alsnog met een afzonderlijk wetsvoorstel te komen om per 23 december a.s. aan de Derde EG-richtlijn te kunnen voldoen. De leden van de fractie van de P.v.d.A. konden zich niet aan de indruk onttrekken dat de Richtlijn op onjuiste wijze wordt gehanteerd om ook voor het jaar 1985 een besparing van uitkeringsgelden te bewerkstelligen. Het zou immers, zo vervolgden deze leden, volstrekt reëel zijn de gelden, die voor de structurele oplossing van de gelijke behandeling in het kader van de stelselherziening klaarblijkelijk gereserveerd zijn, vanaf 1 januari 1985 te benutten voor een interimmaatregel. De thans per 1 juli 1985 voorziene integratie van de werkloosheidswetten zal uit emancipatoir oogpunt van verdergaande betekenis kunnen zijn dan de nu voorgestelde maatregel door realisering van het beginsel van de individualisering van uitkeringsrechten conform de adviesaanvrage stelselherziening. Gelet op de door het kabinet gestelde randvoorwaarden -in dit verband spelen met name de financiële overwegingen een belangrijke rol -zoals de leden van de fractie van de P.v.d.A. terecht meenden -achten wij het op dit moment niet mogelijk een volledig met de uiteindelijke emancipatiedoelstellingen overeenstemmend wetsvoorstel te verwezenlijken. In het vervolg van deze memorie zal nader ingegaan worden op de verschillende hiervoor aangeduide aspecten. Daarbij zal, wij willen daarop reeds hier wijzen, niet de volgorde van het voorlopig verslag van de Kamer worden gevolgd. Wij meenden er de voorkeur aan te moeten geven de meer juridische en principiële aspecten, die aan dit wetsvoorstel verbonden zijn, voorop te stellen om de kamer een zo helder mogelijk beeld te kunnen geven van onze opvattingen over dit wetsvoorstel. De opzet van de memorie van antwoord is in hoofdlijnen als volgt. Allereerst zal in de volgende paragraaf de werkingssfeer van de Richtlijn en de daaruit voor de lidstaten voortvloeiende verplichtingen worden behandeld. Vervolgens zal de toetsing van ons voorstel aan de Richtlijn aan de orde komen. In de daarop volgende paragraaf zal vervolgens aandacht worden besteed aan de beleidsoverwegingen, die voor het kabinet ten grondslag hebben gelegen aan het voorstel tot handhaving van een -nu -sexeneutrale kostwinnerseis in de WWV. Voordat wij deze aspecten van dit wetsvoorstel in de volgende paragrafen behandelen, gaan wij hier eerst nog in op een aantal meer algemene vragen van de verschillende fracties. Het had de leden van de fractie van D'66 verbaasd dat over een weliswaar tijdelijk, maar toch zeer principieel wetsvoorstel geen advies was gevraagd aan de SER en de ER. Zoals in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel en ook in het nader rapport aan de Koningin is vermeld, achtten wij het niet noodzakelijk over dit wetsvoorstel afzonderlijk advies te vragen, daar de SER en de ER in hun respectieve adviezen over de herziening van het stelsel van sociale zekerheid hun opvattingen hebben laten blijken over de gelijke van behandeling mannen en op het terrein van de sociale zekerheid. Daarnaast heeft de SER in zijn advies van 21 oktober 1977 zijn opvatting gegeven over de Derde Richtlijn en heeft de ER inmiddels op 2 oktober 1984 ongevraagd advies uitgebracht over het thans aan de orde zijnde voorstel.

De leden van de fractie van de R.P.F, was het verder opgevallen dat in de beweegreden van het voorstel niet wordt gesproken van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen als grondslag voor de voorgenomen wetswijziging, doch slechts over een zodanige wijziging dat voor mannen en vrouwen onder dezelfde voorwaarden recht op uitkering ontstaat. De in de beweegreden gebruikte formulering maakt naar ons oordeel niet allen duidelijk, dat het hier gaat om het realiseren van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, maar preciseert ook welk facet van de WWV -het ontstaan van het recht op uitkering -uit oogpunt van die gelijke behandeling wijziging behoeft. De leden van de fractie van de P.S.P. stellen de kans op gerechtelijke procedures als gevolg van dit voorstel aan de orde. Zij vroegen om een inschatting van de daaraan verbonden kosten. Voorts vroegen deze leden wat de gevolgen zouden zijn als individuele claims zouden worden toegewezen. Ook de leden van de fractie van D'66 stelden een vraag in deze richting. Naar aanleiding hiervan merken wij op dat wij van verschillende kanten hebben vernomen, dat bij het doorvoeren van het thans aan de orde zijnde wetsvoorstel, voornemens bestaan tot het starten van gerechtelijke procedures. In hoeveel gevallen dat daadwerkelijk zal gebeuren valt evenwel niet te voorspellen. Derhalve zijn ook de daaraan verbonden kosten niette schatten. De vraag welke situatie zou ontstaan indien de rechter tot de conclusie zou komen dat de WWV na 22 december 1984 niet aan de Derde EG-richtlijn zou voldoen achten wij, zoals ook reeds in het nader rapport aan de Koningin is verwoord, slechts van theoretisch belang, daar wij menen dat door middel van het wetsvoorstel de Nederlandse wetgeving aan de Richtlijn wordt aangepast. Gelet hierop menen wij deze vraag dan ook verder onbesproken te kunnen laten. De leden van de fractie van de P.v.d.A. waren teleurgesteld over de formele beantwoording van de mondelinge vragen van mevrouw Dales over de uitvoering van de Motie Wöltgens op 6 november jl. Zij wilden dan ook alsnog graag vernemen welke gevolgen het kabinet zou verbinden aan indien een negatief commentaar van de Europese instanties op het wetsvoorstel. De leden van de fractie van D'66 waren voorts van mening dat wat erg gemakkelijk wordt voorbij gegaan aan het voortgangsverslag van de Europese Commissie. In antwoord hierop delen wij u mee, dat door de eerste ondergetekende bij de mondelinge beantwoording van bovenbedoelde vragen reeds is gesteld dat elke brief uit Brussel over deze materie serieus genomen wordt c.q. zal worden. Ook de interpretatie in het tussentijds verslag van de Commissie van 13 januari 1984 is door het kabinet zeer serieus genomen. Het kabinet heeft de aan de interpretatie van de Richtlijn ten grondslag liggende juridische redenering van de Commissie dan ook grondig bestudeerd. De interpretatieve uitlatingen van de Commissie hebben in dit stadium echter slechts een voorlopig karakter. Het is de bedoeling van de Commissie haar mening zonodig te herzien en aan te vullen bij de redactie van haar eindverslag. Derhalve dient met betrekking tot de inhoud van het voortgangsverslag de nodige terughoudendheid in acht genomen te worden. Voorts heeft de door de Commissie gevolgde redenering in haar voortgangsverslag het kabinet echter niet kunnen overtuigen, zodat hij reeds op die grond van mening is dat daaraan onvoldoende argumenten zijn te ontlenen voor de conclusie dat het voorstel, zoals dat nu door het kabinet wordt gepresenteerd, in strijd zou komen met de Derde Richtlijn. Zoals ook in het nader rapport naar voren is gebracht weerspiegelen de opvattingen en conclusies in het verslag de zienswijze van de Commissie vanuit het oogpunt van haar eigen verantwoordelijkheden. Zij vormen geen verplichtingen voor de lidstaten en lopen niet vooruit op de interpretatie van de betreffende maatregelen door het Hof van Justitie EG. Ook de Commissie

erkent, dat na de vaststelling van de Richtlijn door de Raad EG het Hof van Justitie EG bij uitsluiting bevoegd is een authentieke interpretatie aan de Richtlijn te geven. Zekerheid over de juiste uitvoering van de Richtlijn kan derhalve alleen het Hof van Justitie EG te Luxemburg geven, nu het begrip discriminatie in de richtlijnen niet gedefinieerd wordt. Mocht de Commissie voor het eind van deze maand een reactie geven op het toegezonden wetsvoorstel, dan zal deze reactie met dezelfde grondigheid als het voortgangsverslag worden bestudeerd. Thans valt echter niet te voorspellen welke gevolgen daaraan eventueel door het kabinet zullen worden verbonden. Voorts zij in dit verband opgemerkt dat de brief van Commissaris Richard, waar de leden van de fractie van de P.S.P. om vroegen, als toegezegd bij de beantwoording van bovenbedoelde vragen van mevrouw Dales, inmiddels aan de Kamer is toegezonden. Een reactie op onze brief aan Commissaris Richard hebben wij nog niet ontvangen. Zodra wij die ontvangen zullen wij een afschrift daarvan aan de Kamer toezenden. In antwoord op een desbetreffende vraag van de leden van de fractie van het C.D.A. wordt voorts opgemerkt, dat de EG-Commissie de vragen van mevrouw May-Weggen over de aan de orde zijnde wijziging van de WWV nog niet heeft beantwoord; evenmin zijn ons concept-antwoorden van de Commissie bekend. Wat betreft de gang van zaken in andere lidstaten van de EG, waar de leden van de fractie van het C.D.A. om vroegen, merken wij het volgende op. Dezerzijds kan uiteraard niet worden beoordeeld of de sociale zekerheidswetgevingen van de andere EEG-landen, en met name die op het terrein van de regelingen inzake uitkeringen bij werkloosheid, in dit stadium in alle opzichten aan alle criteria van de Derde EG-richtlijn voldoen. Vooral ook omdat over de interpretatie van deze richtlijn niet eensluidend wordt gedacht. Uit een door de Commissie van de Europese Gemeenschappen op 6 januari 1984 gepubliceerd tussentijds verslag over de toepassing van de Richtlijn blijkt dat in de Bondsrepubliek Duitsland, Denemarken, Italië, Luxemburg en naar alle waarschijnlijkheid Frankrijk, waarvan geen antwoord werd ontvangen, geen problemen blijken te bestaan. Dit rapport biedt overigens geen compleet overzicht. Bovendien is de datum waarop de beoordeling van de wetgeving in de verschillende lidstaten plaatsvond niet voor alle lidstaten dezelfde. België heeft ter voldoening aan de Richtlijn het begrip «chef de familie» vervangen door het begrip «chef de ménage». De Commissie heeft aarzelingen of deze regeling in overeenstemming is met de Richtlijn; hierover is België in overleg met de Commissie. In Ierland bestond de datum waarop het onderzoek werd afgesloten in de werkloosheidsverzekering een verschil in behandeling tussen mannen en vrouwen. Zo kregen vrouwen een lagere uitkering, alsmede bestond er een kortere uitkeringsduur voor vrouwen dan voor mannen, terwijl bij het vaststellen van toeslagen voor afhankelijke personen de voorwaarden voor mannen en vrouwen niet identiek waren. Het Verenigd Koninkrijk kent in zijn werkloosheidswetgeving een toeslag voor de afhankelijke echtgenoot. In dit land zijn de regelen terzake zodanig herzien dat de voorwaarden waaronder deze toeslag wordt verleend identiek zijn voor mannen en vrouwen, waarmede dit land meent aan de bepalingen van de Richtlijn te voldoen. De leden van de fractie van D'66 vroegen nog of het kabinet van plan is iets te doen aan het feit dat vrouwen gemiddeld minder verdienen dan mannen, waar het in de memorie van toelichting stelt dat de oorzaken van dit verschil in de primaire sfeer bestreden dienen te worden. Ik moge deze leden in verband hiermee verwijzen naar het recent aan de Emancipatieraad en de Nederlandse Gezinsraad voorgelegde concept-beleidsplan emancipatie.

  • Welke verplichtingen vloeien uit de Richtlijn voort

Zoals in het vorenstaande reeds in het kort is aangegeven zijn wij van mening dat het thans aan de orde zijnde wetsvoorstel voldoet aan de verplichtingen die de Derde EG-richtlijn aan de lidstaten oplegt. Door verschillende fracties zijn vragen gesteld over de werkingssfeer van die Richtlijn en de verplichtingen die daaruit voor ons land voortvloeien. De leden van de fractie van de P.v.d.A. waren teleurgesteld dat het kabinet er niet in is geslaagd een voorstel voor te leggen dat per 23 december 1984 zal voldoen aan de Derde Richtlijn in de geest zoals deze richtlijn werkelijk is bedoeld. Deze leden vonden het verbijsterend dat een lidstaat van de EG in dit stadium nog de verdenking op zich wil laden de Richtlijn niet «con amore» te willen uitvoeren en niet een werkelijk vooruitstrevend emancipatiebeleid te willen voeren, terwijl men tegelijkertijd betoogt dat over een half jaar wel te willen. De leden van de fractie van de V.V.D. wezen in dit verband op de in de memorie van toelichting gehanteerde definitie van discriminatie. Deze leden vroegen waarop de definitie van discriminatie, zoals omschreven in de memorie van toelichting, is gebaseerd. De beperking «zonder objectieve en redelijke grond» is in de tekst van de Richtlijn niet terug te vinden, noch heeft deze een rol gespeeld, zo vervolgden deze leden, bij de totstandkoming van de Derde Richtlijn. Deze leden vroegen zich verder af op basis van welk onderdeel van het arrest van 31 maart 1981, inzake Jenkens/Kingsgate, het kabinet zijn standpunt baseert dat de door deze leden gegeven uitwerking van het discriminatiebegrip nauw aansluit bij de door het Hof gegeven invulling. Bestudering van genoemd arrest had deze leden eerder van het tegendeel overtuigd. Ook de leden van de C.D.A.-fractie vroegen naar de betekenis van het arrest van 31 maart 1981. De leden van de RPF betreurden het dat het kabinet geen duidelijke afstand heeft genomen van de redeneringen van de Emancipatieraad in zijn adviezen van 12 april 1984, 27 augustus 1984 en 2 oktober 1984. Deze leden gaven uiting aan hun ongenoegen over de huns inziens te zeer opgerekte definitie van het begrip (indirecte) discriminatie. Het lid van de fractie van de G.P.V. had tot slot met instemming kennisgenomen van de beschouwingen over de toelaatbaarheid van het hanteren van het kostwinnersbegrip in relatie tot de Derde EG-richtlijn. Naar aanleiding van deze beschouwingen gaan wij hierna in op de betekenis welke het in de 3e EEG-Richtlijn neergelegde beginsel van gelijke behandeling ons inziens heeft. In dit verband zal tevens het arrest van het Hof van Justitie EG van 31 maart 1981, nr. 96/80 (Jenkins/Kinsgate) aan de orde komen. De 3e EG-Richtlijn is een stap in het kader van het streven, in EEG-verband, naar gelijkberechtiging van man en vrouw op sociaal-economisch gebied. De eerste stap werd gezet door de opname van artikel 119 in het EEG-Verdrag, inhoudende het beginsel van gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers. De 1e EEG-Richtlijn van 1975 bevatte een nadere concretisering van dit in artikel 119 EEG-Verdrag reeds neergelegde beginsel. De 2e EEG-Richtlijn van 1976 breidde het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen uit tot andere arbeidsvoorwaarden dan het loon, tot de toegang van het arbeidsproces alsmede tot de beroepsopleiding. De 3e EG-richtlijn van 1978 breidde het beginsel verder uit, en deed dit ook gelden voor de wettelijke sociale zekerheidsregelingen op een aantal, in de Richtlijn nader omschreven, gebieden. Tenslotte is reeds enige tijd een 4e Richtlijn in voorbereiding welke het beginsel tevens zal doen gelden ten aanzien van niet-wettelijke «beroepsregelingen» -voor zover die al niet onder de werkingssfeer van EEG-Verdrag, 1e of 2e Richtlijn vallen. Gemeenschappelijk element van al deze EG-regelingen is de daarin vervatte eis van gelijke behandeling van mannen en vrouwen; de Richtlijnen verschillen van elkaar wat betreft het terrein waarop dit beginsel vervolgens van toepassing wordt verklaard. Dit beginsel van gelijke behandeling wordt in het Verdrag en in de verschillende Richtlijnen op verschillende wijzen

verwoord. Artikel 119 EEG-Verdrag spreekt over «het beginsel van gelijke beloning voor mannelijke en vrouwelijke werknemers» en «gelijkheid van beloning zonder onderscheid naar kunne». De 1e Richtlijn concretiseert dit door onder meer te bepalen dat voor gelijke of gelijkwaardige arbeid «ieder onderscheid naar kunne» dient te worden afgeschaft, en dat de lidstaten «de discriminaties tussen mannen en vrouwen» dienen op te heffen die voortvloeien uit wettelijke bepalingen die in strijd zijn met het beginsel van gelijke beloning. De 2e en 3e Richtlijn omschrijven «het beginsel van gelijke behandeling» in dier voege «dat iedere vorm van discriminatie is uitgesloten op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect door verwijzing naar met name de echtelijke staat of de gezinssituatie». De 2e Richtlijn bepaalt vervolgens onder meer dat «de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling» inhoudt «dat iedere vorm van discriminatie is uitgesloten op grond van geslacht «voor wat betreft de toegangsvoorwaarden, en «dat voor mannen en vrouwen dezelfde (arbeids)voorwaarden gelden, zonder discriminatie op grond van geslacht». Ons inziens staat vast dat de vermelde EEG-regelingen niet elke verschillende behandeling van mannen en vrouwen verbieden, doch slechts de verschillende behandeling van mannen en vrouwen welke een discriminatoir karakter heeft, dit in reactie op een van de zijde van de V.V.D. gestelde vraag. Dit blijkt genoegzaam uit bovenaangehaalde bewoordingen van de regelingen zelf, en uit de op die regelingen gebaseerde jurisprudentie van het Hof van Justitie EG. Een bijzonder probleem is wat in dit verband moet worden begrepen onder het verbod van «indirecte discriminatie», dat expliciet is vervat in de bewoordingen van de 2e en 3e Richtlijn, doch niet in die woorden voorkomt in artikel 119 EEG-Verdrag en 1e Richtlijn. Ons inziens dient de vermelding van «indirecte discriminatie» in de 2e en 3e Richtlijn te worden gezien als expliciete erkenning van het feit dat discriminatie -in casu van mannen of vrouwen -niet alleen openlijk kan plaatsvinden doordat in een maatregel of regeling voor mannen en vrouwen als zodanig verschillende maatstaven worden aangelegd, doch ook heimelijk kan plaatsvinden doordat in een maatregel of regeling maatstaven worden aangelegd die ogenschijnlijk sexeneutraal zijn, doch die in feite tot (willekeurige) bevoor-of benadeling van mannen of vrouwen leiden.

Die erkenning, dat discriminatie openlijk en heimelijk kan plaatsvinden, is overigens niet alleen in de 2e en 3e Richtlijn terug te vinden, doch heeft algemeen plaatsgevonden -in internationaal en nationaal verband -in de jurisprudentie die is gebaseerd op regelingen die discriminaties verbieden; hierbij kan in het bijzonder worden gedacht aan artkel 48 EEG-Verdrag, alsmede de regelingen inzake rassendiscriminatie. Uit het feit dat indirecte discriminatie in de 2e en 3e Richtlijn wel, doch in artikel 119 EEG-Verdrag en de 1e Richtlijn niet uitdrukkelijk is verboden mag ook niet de conclusie worden getrokken dat indirecte discriminatie in het kader van artikel 119 EEG-Verdrag en 1e Richtlijn dus is toegestaan. Het in de 2e en 3e Richtlijn gemaakte onderscheid in directe en indirecte discriminatie is slechts een explicitering van iets wat ook zonder die explicitering reeds in het discriminatieverbod besloten ligt. Dit blijkt ook uit het -op artikel 119 EEG-Verdrag gebaseerde -arrest Jenkins/Kingsgate, waar het Hof van Justitie EG stelt dat, bij een verschil in beloning tussen deeltijd" en voltijdarbeid (die in feite vooral voor vrouwelijke werknemers nadelig uitwerkt) onderzocht moet worden of, gelet op de feiten en antecedenten van de zaak en op de bedoeling van de werkgever, de loonpraktijk, ofschoon voorgesteld als een verschil wegens het aantal gewerkte uren per week, in werkelijkheid niet een discriminatie is op grond van het geslacht van de werknemers. Met andere woorden: ook in het kader van artikel 119 EEG-Verdrag dient onderzocht te worden of er geen sprake is van indirecte discriminatie. Genoemd arrest is voorts van belang, aangezien het een eerste -en voor zover bekend tot nog toe enige -aanduiding geeft hoe het Hof van Justitie EG het verbod van indirecte discriminatie van mannen en vrouwen zal benaderen. Het enkele feit dat een -voor mannen en vrouwen gelijkelijk

geldende -maatregel feitelijk vooral voor vrouwen nadelig uitwerkt acht het Hof niet in strijd met het in artikel 119 EEG-Verdrag neergelegde beginsel van gelijke beloning «zolang maar het verschil in beloning... zijn verklaring vindt in objectief gerechtvaardigde factoren die geen verband houden met discriminatie op grond van geslacht». Discriminatie wordt in een dergelijk geval echter wel aanwezig geacht indien de maatregel «niet kan worden verklaard door factoren die discriminatie op grond van geslacht uitsluiten». Deze benadering van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen door het Hof van Justitie EG loopt ook geheel parallel met de uitleg van discriminatieverboden in ander verband; hierbij kan onder meer worden gedacht aan artikel 14 van de Europese Conventie ter bescherming van de Rechten van de Mens, het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van elke vorm van rassendiscriminatie, alsmede artikel 26 van het lnternationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. In het kader van die verdragen wordt discriminatie eerst aanwezig geacht indien a. een verschil in behandeling kan worden aangetoond, en b. er geen legitieme grond voor dit verschil in behandeling aanwezig is. Voor het laatste is mede van belang of er een redelijke proportionaliteit is tussen het middel -de gekozen maatregel -en de doelstelling die men door dit midden tracht te verwezenlijken. Veelal wordt dit kort uitgedrukt -deze uitdrukking hebben wij in de memorie van toelichting gebezigd -door te stellen dat discriminatie aanwezig is indien er sprake is van een verschil in behandeling zonder objectieve en redelijke grond. De eis van «objectiviteit» kan aldus worden verstaan, dat het doel van de maatregel, en de relatie tussen middel (de maatregel) en doel, ook voor anderen dan degene die de maatregel heeft getroffen kenbaar en toetsbaar dienen te zijn. Gelet op het voorgaande menen wij de uit de 3e Richtlijn voortvloeiende verplichtingen als volgt te kunnen omschrijven: de 3e Richtlijn verbiedt wettelijke maatregelen op het gebied van de sociale zekerheid waardoor feitelijk mannen en vrouwen verschillend worden behandeld zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke grond is. Kort gezegd: de Richtlijn verbiedt willekeurige achterstelling. Dit verbod gaat krachtens artikel 8 van de Richtlijn op 23 december a.s. in. Wij zijn het geheel met de leden van de P.v.d.A.-fractie eens waar deze -in het voetspoor van de Raad van State -stellen dat financiële overwegingen uitstel van de uitvoering van de Richtlijn verplichtingen niet kunnen rechtvaardigen. Ons inziens ten onrechte stellen de leden van de D'66-fractie dat wij in onze opvattingen omtrent de uitleg van de Richtlijn voorbij zouden gaan aan het voortgangsverslag van de Europese Commissie, waar deze stelt dat een vermoeden van indirecte discriminatie kan worden aangenomen zodra een ogenschijnlijk neutrale maatregel overwegend werknemers van één van beide geslachten treft, en dat degene die de maatregel heeft getroffen dit vermoeden slechts kan weerleggen wanneer hij voor de maatregel een objectief gerechtvaardigde grond kan aanvoeren. Bedoelde opvattingen lopen geheel parallel met de opvattingen die wij zelf huldigen, en die wij hierboven en in de memorie van toelichting hebben uiteengezet. In bedoelde passages van het voortgangsverslag gaf de Commissie overigens een uitleg van het arrest Jenkins/Kingsgate. Met ons blijkt de Commissie van oordeel te zijn dat het arrest van groot belang is voor de interpretatie van het in de Derde Richtlijn voorkomende begrip «indirecte discriminatie». Met de leden van de V.V.D.-fractie zijn wij van oordeel dat uit de aard der zaak een (discriminatoire) ongelijke behandeling nooit gerechtvaardigd zal kunnen worden door een zogenaamde objectieve en redelijke grond aan te voeren. Het Jenkinsarrest doet daar niets aan af. In het voorgaande hebben wij reeds weergegeven welke implicaties het Jenkinsarrest ons inziens wèl heeft. De opmerking van die zelfde leden, er op neerkomende dat de in het Jenkinsarrest neergelegde uitleg van het non-discriminatie-

beginsel slechts op een materiële casuspositie betrekking heeft en dientengevolge thans niet van belang zou zijn, begrijpen wij niet goed. Artikel 119 EEG-Verdrag richt zich primair op werkgevers, en verbiedt hen in de beloning discriminatoir te handelen. Uit de aard der zaak heeft een op dit artikel gebaseerde rechterlijke uitspraak -zoals het Jenkinsarrest -dan ook betrekking op een materiële casuspositie waarbij een werkgever mogelijk in strijd heeft gehandeld met deze verdragsbepaling. De Derde Richtlijn richt zich niet op werkgevers, maar primair tot de (uitkerings-)wetgever; dit verschil met artikel 119 EEG-Verdrag verhindert echter niet dat de uitleg die het Hof in het kader van artikel 119 EEG-Verdrag geeft aan het discriminatiebegrip ook van belang is voor de Derde Richtlijn. De leden, afkomstig uit de fractie van de V.V.D. stelden de vraag of de Derde Richtlijn derdenwerking heeft. Bij de vraag of eenwettelijke norm derdenwerking heeft gaat het erom of die norm alleen juridische gelding heeft in de verhouding overheidburger, of tevens geldt in het rechtsverkeer tussen burgers onderling. De Derde Richtlijn bevat primair een verplichting voor de lidstaten van de EG om hun wettelijke uitkeringsregelingen aan te passen aan het in de Richtlijn neergelegde beginsel van gelijke behandeling. Indirect -d.w.z. via de aanpassing van die wetgeving -is dit beginsel mede bepalend voor de rechten die burgers kunnen doen gelden jegens de uitkeringsinstanties, i.e. in het algemeen overheids-en semi-overheidsorganen. Derdenwerking in de traditionele betekenis van het woord achten wij dan ook niet aanwezig. De vraag of de werking van de Richtlijn als «derdenwerking» kan worden bestempeld is overigens een vraag van voornamelijk theoretisch belang. Mogelijk is er echter sprake van een typefout, en bedoelden genoemde leden de vraag te stellen of de Derde Richtlijn directe werking heeft. Bij de vraag van directe werking van EG-Richtlijnen gaat het om de vraag of burgers aan een richtlijn rechten kunnen ontlenen, ook wanneer die rechten niet in de nationale wetgeving zijn neergelegd. De vraag of de Derde Richtlijn rechtstreeks werkt zal primair door de rechter moeten worden beantwoord. Wij menen hierover echter het volgende te kunnen opmerken. Een EG-Richtlijn schept verplichtingen voor de lidstaten voor wat betreft het te bereiken resultaat, doch laat aan de nationale instanties de bevoegdheid vorm en middelen te kiezen; in het algemeen werkt een richtlijn dan ook indirect via de daaraan aangepaste nationale wetgeving. Een en ander is ook met zoveel woorden tot uitdrukking gebracht in artikel 189 van het EEG-Verdrag. Niettemin gaat sedert 1974 het Hof van Justitie EG er vanuit dat richtlijnen soms ook zonder dat de nationale wetgeving is aangepast rechten in het leven kunnen roepen. Voor de beantwoording van de vraag wanneer zulks het geval is zijn in de jurisprudentie een aantal maatstaven ontwikkeld. Dat de Derde Richtlijn aan die maatstaven voldoet is geenszins vanzelfsprekend. Dat geldt met name voor een van de belangrijkste maatstaven die het Hof aanlegt, te weten de voorwaarde dat de richtlijn de lidstaten geen beleidsvrijheid laat voor de uitvoering daarvan. De Derde Richtlijn stelt weliswaar een belangrijke randvoorwaarde (gelijke behandeling van mannen en vrouwen) waaraan de wettelijke uitkeringsregelingen zullen moeten voldoen, doch laat overigens de lidstaten de bevoegdheid om te bepalen of, onder welke voorwaarden en tot welke hoogte uitkeringen zullen worden verleend. Het is aan de nationale wetgever om te bepalen hoe van die beleidsvrijheid gebruik moet worden gemaakt.

  • Toetsing wetsvoorstel aan de Richtlijn

De leden van de fractie van de P.v.d.A. zetten vraagtekens bij de redenering van het kabinei ten aanzien van het wegnemen van het vermoeden van discriminatie, welke ervan uitgaat dat de regeling door de thans geformuleerde kostwinnerseis een objectieve en redelijke grond heeft. Zij zouden graag vernemen of deze wetgeving niet expliciet in strijd is met de artikelen 3 en 4 van de Richtlijn.

Ook de leden van de fractie van het C.D.A. plaatsen hun vragen bij de door het kabinet gevolgde redenering. Zij herinnerden in dat verband aan de conclusie in het advies van de Raad van State «dat geen objectieve en redelijke grond is aangevoerd om het vermoeden van discriminatie weg te nemen en dat er met het aangevoerde dus niet kan worden volstaan». Voorts waren de leden van de fractie van de V.V.D. van mening dat het kabinet er niet in is geslaagd aan te tonen dat na de inwerkingtreding van de wet geen sprake meer zal zijn van indirecte discriminatie. Deze leden vroegen de in de memorie van toelichting aangegeven basisprincipes toe te lichten. Zij waren van mening dat in redelijkheid toch niet in rechte vol te houden is, dat deze basisprincipes kunnen worden bestempeld als een objectieve en redelijke grond. Een dergelijke objectieve en redelijke grond zal, zo vervolgden deze leden, toch nooit betrekking kunnen hebben op de regeling zelf, maar op een materiële casuspositie. Tot slot waren ook de leden van de fracties van D'66 de P.S.P. en de C.P.N, van mening dat deze basisprincipes niet kunnen dienen als een verdediging van dit voorstel. Daarentegen onderschreven de leden van de fracties van de R.P.F, en het G.P.V. de redenering van het kabinet. In vervolg op hetgeen hiervoor is opgemerkt over de verplichtingen die voortvloeien uit de Richtlijn wordt onderstaand nader ingegaan op de vraag of het wetsvoorstel aan die verplichtingen voldoet. Voor de vraag of het wetsvoorstel aan de verplichtingen van de Richtlijn voldoet, dient allereerst te worden onderzocht welke motieven ten grondslag liggen aan de WWV, en in het bijzonder aan een daarin opgenomen sexeneutrale kostwinnerseis. Hierover merken wij het volgende op. Het huidige sociale zekerheidsstelsel is, voor zover het uitkeringen bij werkloosheid betreft, thans uit drie onderdelen opgebouwd, te weten Werkloosheidswet (WW), de Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV) en de Algemene Bijstandswet (ABW), in het bijzonder de daarop gebaseerde Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (Rww). De hoofdlijn binnen dit sociale zekerheidsstelsel is thans dat een werknemer in de periode kort na het intreden van de werkloosheid verzekerd is -op basis van een premiestelsel van een geïndividualiseerde, hoofdzakelijk aan het laatstverdiende loon gerelateerde uitkering, doch bij langdurige werkloosheid terugvalt op een uitkering -gefinancierd uit de belastingmiddelen -waarvan de hoogte gerelateerd is aan de (genormeerde) behoefte van het gezin waartoe de werknemer behoort (de ABW-fase). De WWV vormt een overbrugging tussen deze twee, op verschillende principes gebaseerde, uitkeringsregimes. Dit overbruggingskarakter komt ook tot uitdrukking in de WWV zelf. Uitgangspunt van de regeling van de WWV is dat aan een werkloze werknemer, aansluitend op de WW-fase, gedurende twee jaar een aan het vroeger verdiende loon gerelateerde uitkering wordt gedaan, te financieren uit de belastingmiddelen. De WWV kent echter verschillende afwijkingen van dit uitgangspunt, zowel ten voordele als ten nadele van de uitkeringsgerechtigde; die correcties op dit uitgangspunt houden een maatschappelijke prioriteitstelling in, d.w.z. een keuze ten aanzien van welke categorieën werklozen de -in omvang beperkte -collectieve middelen vooral ten goede dienen te komen. Zo bevat de WWV bijzondere bepalingen voor personen, jonger dan 23 jaar, welke ertoe leiden dat deze categorie in mindere mate voor een WWV-uitkering in aanmerking komt en ook slechts gedurende een kortere periode WWV-rechten kan doen gelden (art. 9, eerste lid, onder b en 19, eerste lid onder a, WWV); anderzijds is de uitkeringsduur voor personen, ouder dan 58 jaar, aanzienlijk langer dan 2 jaar (art. 19, eerste lid, onder c, WWV), terwijl in het bij de Kamer aanhangige wetsontwerp 18672 wordt voorzien in een verlengde uitkering op sociaal minimumniveau voor werkloze werknemers van 50 jaar en ouder. Ook aan de minimum-en maximumdagloonbepalingen ligt een dergelijke maatschappelijke prioriteitstelling wat betreft de besteding van de collectieve middelen ten grondslag. De 3e Richtlijn verhindert niet dat de lidstaten dergelijke prioriteiten in hun uitkeringsregelingen aanbrengen, ook niet

wanneer het onbeoogde effect van die prioriteitstelling zou zijn dat hetzij vrouwen (zoals in de kostwinnerseis) hetzij mannen (zoals in de maximumdagloonregeling) in overwegende mate nadelen ondervinden van de gestelde regelen, mits de gekozen regeling -om in de woorden van het Hof van Justitie EG te spreken -«zijn verklaring vindt in objectief gerechtvaardigde factoren die geen verband houden met discriminatie op grond van geslacht». Het aan de kostwinnerseis ten grondslag liggende motief is in de memorie van toelichting reeds uiteengezet; kort gezegd komt dit er op neer dat, in die gevallen waarbij beide huwelijkspartners een bijdrage leveren aan het gezinsinkomen, een uitkering uit overheidsmiddelen in geval van werkloosheid van een van de partners minder nodig wordt geacht indien het gezinsinkomen relatief hoog is, c.q. indien het aandeel dat de werkloze partner in het gezinsinkomen leverde relatief klein was. Dit motief achten wij een legitieme grond voor de handhaving van de kostwinnerseis, waaraan ook elke gedachte aan willekeurige benadeling van vrouwelijke werklozen vreemd is. Wij menen derhalve dat het wetsvoorstel geheel voldoet aan de door de 3e Richtlijn gestelde eisen. De leden van de C.D.A.-fractie verwijzen in dit verband echter naar de uitlatingen van de Commissie, inhoudende dat gezinstoeslagen -een met de kostwinnersproblematiek verwante materie -slechts objectief gerechtvaardigd kunnen zijn «in geval van sociale prestaties die een bestaansminimum garanderen». Naar aanleiding hiervan merken wij op dat voor een dergelijke uitleg in de Richtlijn geen aanknopingspunten zijn te vinden; de Richtlijn maakt het door de Commissie aangebracht onderscheid (tussen toeslagen op mini-mumniveau en daarboven) niet. Overigens heeft het voortgangsverslag van de Commissie, waaraan eerdervermelde uitlatingen zijn ontleend, slechts een beperkte betekenis voor de uitleg van de Richtlijn; hierop is eerder in deze memorie uitgebreid ingegaan. De leden van de fractie van het C.D.A. vroegen zich voorts af of het niet voor de hand ligt, nu als een van de basisprincipes van de WWV wordt genoemd, dat de kleinere gezinsinkomens moeten worden beschermd tegen de gevolgen van het wegvallen van een deel van het inkomen, om dan bij voorbeeld aan inkomens van 1 ' M maal het wettelijk minimumloon -bedoeld zal zijn tot 1V* maal dat bedrag -de eis te laten vervallen, dat er alleen recht is op een WWV-uitkering indien de partner 25% van dat inkomen verdient. Met deze leden zijn wij van mening dat het laten vervallen van deze eis voor inkomens tot 1V* maal het minimumloon het basisprincipe van de bescherming van de kleinere gezinsinkomens sterker zou benadrukken. Anderzijds moet bedacht worden dat bij deze kleinere gezinsinkomens thans reeds aan de kostwinnerseis wordt voldaan bij een arbeidsduur van ca. 10 a 12,5 uur per week, zodat verwacht mag worden dat in het algemeen in die situaties aan deze eis voldaan zal kunnen worden. Mede gelet hierop hebben wij een versterking van dit basisprincipe, als door deze leden voorgesteld, voorshands onnodig gevonden.

  • Beleidsoverwegingen die ten grondslag liggen aan de voorgestelde maatregel Van de zijde van verschillende fracties is gewezen op de samenhang tussen het nu voorliggende wetsvoorstel en het voornemen van het kabinet om in de geïntegreerde werkloosheidsverzekering, die voor 1 juli 1985 op het programma staat, conform de voorstellen uit de adviesaanvraag over de stelselherziening geen kostwinnerseis te laten gelden. De leden van de fractie van de P.v.d.A. zijn van oordeel, dat het oogmerk van de regering, niet vooruit te lopen op de stelselherziening evenzeer kan worden omgedraaid, in die zin dat uitbreiding van de kostwinnerseis contrair zou zijn aan het hierboven bedoelde voornemen. Het feit, dat noch de aanvaarding noch de streefdatum voor invoering van de nieuwe werkloosheidswet kunnen worden gegarandeerd, maakt het naar het oordeel van deze leden

des te schrijnender dat de voorgestelde interimoplossing niet in het verlengde ligt van de definitieve regeling. Ook van de zijde van de fractie van de V.V.D. is de vraag gesteld, of de nu voorgestelde maatregel niet haaks staat op de door het kabinet ingenomen beleidsuitgangspunten in de adviesaanvraag. De leden van de fractie van D'66 hebben in dit verband de regering gevraagd, toe te lichten, waarom als één van de overwegingen voor het voorliggende voorstel is aangevoerd, dat niet op de stelselherziening moet worden vooruitgelopen, terwijl in vele andere wetten wel daarop moet worden vooruitgelopen. De leden van de fractie van de C.P.N, gaven te kennen verontrust te zijn over het ontbreken van een kader in de vorm van een standpunt van het kabinet over de stelselherziening als geheel. Dit zou naar het oordeel van deze leden de wijze waarop in de memorie van toelichting wordt gerefereerd aan de stelselherziening volstrekt onvoldoende maken. Zij vroegen waarom, als bij de integratie de kostwinnersbepaling verdwijnt, niet reeds nu de WWV in die richting wordt gewijzigd. In dit verband willen wij voorop stellen, dat, zoals uit de paragrafen 2 en 3 blijkt op grond van de Derde Richtlijn niet de verplichting bestaat om de kostwinnerseis uit de WWV te elimineren. Beleidsoverwegingen, en met name die uit oogpunt van het emancipatiebeleid kunnen daar op zichzelf wel voor pleiten. Het vooralsnog niet realiseren van deze beleidsdoelstelling betekent echter niet, het zij nog eens nadrukkelijk gezegd, dat de voorgestelde regeling de realisering van de doelstellingen van de Richtlijn op dit moment geen stap dichterbij brengt. De voorgestelde maatregel is in overeenstemming met de Richtlijn, meer dan dat beoogt zij niet. Het kabinet is van mening dat op dit moment niet de ruimte bestaat meer te doen dan waartoe de Richtlijn verplicht en maatregelen te treffen die door het kabinet, uit emancipatie-oogpunt, als de meest wenselijke worden beschouwd. In dit verband willen wij ook voorop stellen, dat wij er steeds naar hebben gestreefd, zoveel mogelijk te voorkomen, dat op de definitieve besluitvorming in het kader van de herziening van het stelsel van sociale zekerheid zou worden vooruitgelopen. Dat streven is onder meer tot uitdrukking gekomen in de vormgeving ter zake van de dagloonkortingen per 1 januari en 1 juli van dit jaar. Ook de voorstellen voor 1 januari 1985 ter zake van de uitkeringspercentages (18 664) lopen niet op de stelselherziening vooruit, doch vormen een op zichzelf staande, uit ombuigingsoogpunt noodzakelijke maatregel. Rekening houdend met de ontvangen adviezen heeft het kabinet geen andere, binnen de stelselherziening aanvaardbare alternatieven voor deze niveauverlaging kunnen vinden. De besluitvorming daarover binnen het kabinet is afgerond, de resultaten daarvan zijn aan het parlement voorgelegd, waarbij -hetzij hier nog eens herhaald -uitdrukkelijk is uitgesproken, dat ook het kabinet de voorkeur zou hebben gegeven aan een integrale behandeling van voorstellen betreffende de structuur van de uitkeringsregelingen en voorstellen betreffende het niveau van de uitkeringen. Anders dan ten aanzien van het niveau van de uitkeringen het geval is, is de besluitvorming betreffende de structuur van de nieuwe werkloosheidswet op dit moment nog niet afgerond. Nadere besluitvorming ten aanzien van onder meer de duur van het recht op aan het loon gerelateerde uitkeringen bij werkloosheid moet nog plaatsvinden, terwijl wij niettemin staan voor de door alle fracties erkende noodzaak om te komen tot een aanpassing van de bestaande wetgeving aan de Derde EG-richtlijn. De vraag op welke wijze aan die verplichting kan worden voldaan terwijl daarbij zo min mogelijk op de besluitvorming over de nieuwe wetgeving wordt vooruitgelopen, menen wij met het thans voorliggende wetsvoorstel het best te hebben beantwoord. Hierin spelen financiële overwegingen mede een belangrijke rol. Immers het thans volledig laten vervallen van het kostwinnerscriterium zal leiden tot een structurele uitgavenvergroting van 450 min. Ook mogelijke varianten ten aanzien van de wijze waarop de kostwinnerseis kan worden geschrapt -en waarop later in deze memorie zal worden ingegaan -zullen bij een beslissing tot invoering op 1 januari 1985 uiteindelijk leiden tot een structurele uitgavenvergroting van 450 min.

Zoals in de Financiële Nota Sociale Zekerheid 1985 is aangegeven met betrekking tot de toekomstige uitgavenontwikkeling in de sociale zekerheid, is een van de belangrijkste voorwaarden tot het betaalbaar houden van ons stelsel van sociale zekerheidsregelingen, dat een uiterste terughoudendheid wordt betracht met een versoepeling van de uitkeringsvoorwaarden of een uitbreiding van de rechten. Dit betekent niet dat iedere versoepeling van voorwaarden of uitbreiding van rechten in de toekomst onmogelijk zal zijn, maar wel dat dergelijke maatregelen ingebed zullen moeten worden in een geheel van aanpassingen die niet leiden tot een verhoging van de sociale zekerheidsuitgaven. Dit is ook de achtergrond van het uitgangspunt van het kabinet dat -gegeven een aanpassing van de uitkeringspercentages WAO, WW en WWV naar 70 -de wijzigingen in de structuur van de uitkeringsregelingen in geval van werkloosheid en arbeidsongeschiktheid in 1985 per saldo neutraal dienen te worden gerealiseerd. Momenteel beraad het kabinet zich nog over een definief voorstel tot invulling van de voorgenomen gedifferentieerde structuur van de toekomstige werkloosheidsuitkeringen. Daarbij kan erop worden gewezen dat ook het parlement zich nog over de gekozen structuur van de uitkeringen zal dienen uitte spreken. Tegen de achtergrond van de voorgaande uiteenzetting komt het het kabinet niet wenselijk voor nu reeds te besluiten tot een maatregel die leidt tot een structurele uitgavenvergroting van 450 min. Binnen het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit legt een dergelijk besluit naar het oordeel van het kabinet een te zware druk op de invulling van de gedifferentieerde structuur van de toekomstige werkioosheidsverzekeringen. Het kabinet meent dan ook dat een betere inhoudelijke en budgettaire afweging kan worden bereikt door alle aanpassingen per 1 juli 1985 gezamenlijk te bezien en in het eerste half jaar van 1985 met de voorgestelde interimvoorziening te volstaan. De omvang van deze extra lasten, waarnaar de leden van de fractie van de V.V.D., C.D.A., P.v.d.A. en D'66 vroegen, is afhankelijk van de overgangs-regeling waarmee het schrappen van de kostwinnerseis gepaard zou gaan. Een overgangsregeling is bij schrapping van de kostwinnersbepaling noodzakelijk, omdat anders het systeem van de WWV met zich mee zou brengen, dat iedere gehuwde vrouw, die in het verleden -hoe lang geleden ook -door de kostwinnersbepaling werd tegengehouden, alsnog een aanvraag zou kunnen indienen en twee jaar recht op uitkering zou krijgen. De kosten zijn dan niet te overzien. Voor de overgangsregeling zijn 3 varianten denkbaar: a. aan gehuwde vrouwen, die tot 23 december 1984 van recht op uitkering ingevolge de WWV worden uitgesloten door de kostwinnersbepaling wordt vanaf die datum wel recht op WWV gegeven over de periode, waarover zij na 23 december 1984 nog recht zouden hebben gehad als artikel 13, eerste lid, onderdeel 1, WWV nooit had bestaan; b. voor gehuwde vrouwen, die na 23 december 1984 aangewezen waren op WWV-uitkering, hetzij omdat zij na die datum werkloos worden, hetzij omdat op die datum hun recht op WW-uitkering eindigt, vervalt de kostwinnersbepaling; c. voor gehuwde vrouwen, die na 23 december 1984 werkloos worden, vervalt de kostwinnersbepaling.

In situatie a. wordt direct het structurele niveau van de meerlasten bereikt. Op halfjaarsbasis bedragen deze lasten ca. 245 min. (490 min. op jaarbasis). Dit bedrag van 490 min. is de bijstelling van de eerdere raming van 450 min. Deze bijstelling is noodzakelijk omdat de 450 min. is becijferd onder de veronderstelling van een uitkeringspercentage van 70% en glijdende schaal voor de bovenminimale uitkeringen. Bij de raming van 490 min. wordt uitgegaan van een uitkeringspercentage van 70%, doch niet van een glijdende schaal. In situatie b. gaat het om de directe instromers in de WWV en de «doorstromers» vanuit de WW. In deze variant worden de meerlasten geraamd op ca. 55 min. gedurende het eerste half jaar van 1985.

In situatie c. betreft het slechts de directe instromers in de WWV gedurende de 1e helft van 1985. De doorstromers zouden immers pas de tweede helft van 1985 in de WWV stromen. Met deze variant is een bedrag gemoeid van ca. 20 min. Dit neemt niet weg dat de structurele kosten ca. 450 min. blijven. Daarnaast speelt ook een rol dat met dit voorstel niet wordt vooruitgelopen op de voorstellen met betrekking tot de structuur van de uitkeringsregelingen. Voorkomen wordt aldus immers dat per 1 januari 1985 aan bepaalde groepen een voor die groepen nieuw recht op werkloosheidsuitkeringen gedurende 2 jaar wordt gecreëerd, een duur die per 1 juli 1985 mogelijk weer zou moeten worden bekort. Dit ligt anders als het gaat om langdurig werklozen ouder dan 50 jaar -de leden van de fractie van de P.v.d.A. wezen op de maatregelen die voor deze groep zijn voorgesteld (nr. 18672) -omdat juist voor oudere werklozen een uitbreiding van de duur van de uitkeringsrechten bij werkloosheid geheel in het verlengde ligt van de voornemens, verwoord in de adviesaanvraag over de stelselherziening en in de adviezen die daarover zijn uitgebracht. Wij zijn ons er wel van bewust dat de voorgestelde uitbreiding van de kostwinnerseis kan worden opgevat als contrair aan de lijn die wij, vooral op grond van het door het kabinet voorgestane emancipatiebeleid -dit mede in antwoord op een vraag van de leden van de fracties van de RPF en het GPV -willen volgen in de voor te stellen nieuwe werkloosheidswet. Afweging van de voor en nadelen van de verschillende mogelijkheden heeft tot de thans voorliggende voorstellen geleid. De leden van de fracties van de P.P.R. wilden meer helderheid over de positie van de gehuwde niet kostwinners na invoering van de geïntegreerde werkloosheidswet. Wat gebeurt er -zo vroegen deze leden -met het tussenliggende halfjaar? Zij wilden de garantie hebben dat niemand door deze voorstellen straks elke uitkering krachtens de geïntegreerde werkloosheidsregeling aan zich voorbij ziet gaan, dan wel de uitkeringsperiode met een halfjaar ziet bekort. Deze leden vroegen voorts of het de bedoeling was te vooromen, dat er voor een aantal mensen feitelijk een gat van maximaal een halfjaar valt tusen twee uitkeringsperioden. Over de wijze waarop de groep van personen, op wie deze leden doelen, zal worden opgenomen in het bij de nieuwe werkloosheidswet behorende overgangsrecht, zijn door het kabinet nog geen definitieve beslissingen genomen. Wat betreft de vraag, over welke termijn dan ten hoogste alsnog recht op werkloosheidsuitkering bestaat, zou kunnen worden gekozen voor of de huidige duur van de WW en de WWV tezamen, of de duur van het recht ingevolge de nieuwe geïntegreerde werkloosheidswet, waarbij beslissend zou kunnen zijn de vraag, welke van beide termijnen in het concrete geval voor betrokkene het gunstigst uitvalt. Het ligt niet in de bedoeling om na 1 juli 1985 voor de periode van 23 december 1984 tot 1 juli 1985 met terugwerkende kracht uitkering te verstrekken. Naast de randvoorwaarde dat de voor te stellen maatregel zo min mogelijk zou moeten vooruitlopend op de nieuwe werkloosheidswetgeving en de financiële overwegingen, gold voor het kabinet nog een randvoorwaarde, nl. dat zo min mogelijk zou moeten worden ingegrepen in het huidige stelsel van sociale zekerheid. Door verschillende fracties zijn vragen over deze door het kabinet gestelde randvoorwaarden gesteld. Met de leden van de fractie van P.v.d.A. en het C.P.N, zijn wij van mening dat deze randvoorwaarden geen invloed hebben op de datum waarop de verplichtingen van de EG-richtlijn van toepassing worden. Evenmin zijn deze randvoorwaarden in casu door het kabinet gezien als een objectieve en redelijke grond voor dit voorstel, waar de leden van de fractie van D'66 kennelijk van uitgaan. Deze randvoorwaarden geven slechts de marges aan, waarbinnen naar het oordeel van het kabinet zijn keuze zou dienen te worden gemaakt.

De leden van de fractie van de P.v.d.A. zijn van mening dat met de thans voorgestelde maatregel niet zo min mogelijk wordt ingegrepen in het huidige stelsel van sociale zekerheid. Naar de mening van deze leden zou het schrappen van de kostwinnersbepaling het meeste aansluiten bij het bestaande stelsel. Dit zou bovendien het beste passen in het streven naar vereenvoudiging van regelgeving. Tevens zou het schrappen van de kostwinnerseis een aanzienlijke vereenvoudiging voor de uitvoeringsorganen betekenen, zo meenden de leden van de fractie van de P.S.P., omdat dan allerlei onderzoeken in verband met de kostwinnerseis kunnen worden vermeden. Ook de leden van de fractie van de C.P.N, vroegen naar de uitvoeringstechnische problemen. De leden van de fractie van het G.P.V. vroegen in dat verband nog welk extra beslag dit voorstel op de uitvoeringsorganen legt en wat de bewijslastpositie van de WWV-gerechtigde is. De leden van de fractie van D'66 vroegen voorts welke andere niet-discriminerende oplossingen het kabinet overwogen heeft. Naar aanleiding van deze vragen merken wij het volgende op. Met de leden van de fractie van de P.v.d.A. zijn wij van mening dat het schrappen van de kostwinnerseis geen ingrijpende wijziging voor de uitvoeringsorganen zou betekenen. Uiteraard zal het laten vervallen van een dergelijk cirterium met de uitwerking die daaraan in het ministerieel besluit is gegeven veel onderzoek voor de uitkeringsorganen kunnen voorkomen. Tevens betekent het dat de wetgeving wordt vereenvoudigd. Het laten vervallen van deze kostwinnerseis kan echter tot gevolg hebben, hetgeen reeds eerder is opgemerkt, dat over een langere duur dan voorzien in de adviesaanvrage stelselherziening uitkering zou moeten worden verleend. Zou men dit willen voorkomen dan zou men, eveneens in overeenstemming met die adviesaanvrage thans reeds de duur van de uitkering naar de leeftijd dienen te differentiëren. Dit zou niet alleen de regeling voor de uitvoeringsorganen compliceren. Het zou tevens een ingreep in de voorgenomen wijziging van de structuur van het stelsel betekenen, waarover het kabinet nog geen definitieve beslissingen heeft genomen. Dit achten wij ongewenst. In dit verband mogen wij de leden van de fractie van D'66 verder verwijzen naar de modaliteiten, die hiervoor geschetst zijn. Alles overwegende, ook de financiële consequenties van de verschillende voorstellen, restte naar het oordeel van het kabinet dan ook geen andere mogelijkheid dan de thans gepresenteerde. Dat daarmee een verzwaring voor de uitvoeringsorganen ontstaat, valt niet te ontkennen. Immers zij zullen in meer situaties dienen te beoordelen of aan de criteria van de wet wordt voldaan. Daartoe zal iedere gehuwde gegevens dienen te verschaffen over het inkomen van hemzelf en de huwelijkspartnerteneinde de uitvoeringsorganen in staat te stellen te beoordelen of aan de voorwaarden van de wet wordt voldaan, zoals het lid van de fractie van de R.P.F, vroeg. Wij zijn er van overtuigd, dat dit de uitvoeringsorganen niet voor al te grote problemen zal stellen, daar zij reeds veel ervaring hebben met deze criteria op grond van de huidige regelgeving. Wij hebben dan ook niet de verwachting dat door het uitbreiden van de kring van personen ten aanzien van wie deze bestaande criteria worden gesteld, de regeling fraudegevoeliger wordt zoals de leden van de fractie van de P.v.d.A. veronderstellen. De criteria zelf worden immers niet gewijzigd.

  • Overige financiële-en inkomensaspecten

De leden van de P.v.d.A.-fractie suggereerden dat de regering zelf bij benadering niet weet welke financiële consequenties het afschaffen van de kostwinnerseis in de WWV zou hebben, gezien het feit dat in een korte tijdspanne de geraamde kosten meer dan gehalveerd zijn. De raming van de financiële consequenties van de gelijkberechtiging in de WWV is afhankelijk van een aantal veronderstellingen, die slechts in beperkte mate kunnen worden ondersteund door statistisch materiaal. Dit neemt echter niet weg dat de raming van 450 min. een optimale indicatie

geeft van de meerlasten. Overigens zij opgemerkt dat bij deze raming van 450 min. structureel op jaarbasis is uitgegaan van een glijdende schaal, conform in de adviesaanvraag stelselherziening is beschreven. Bij het voorgenomen uitkeringspercentage van 70% per 1-1-1985 zonder glijdende schaal kan deze raming worden bijgesteld tot ca. 490 min. Uiteraard laat dit onverlet dat bij eventuele invoering van de glijdende schaal in de toekomst de structurele kosten ca. 450 min. zullen bedragen. In deze berekening moesten noodgedwongen veronderstellingen worden gemaakt. Niettemin is deze uitkomst een zo exact mogelijke benadering van het budgettaire effect. Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van de P.S.P. in dat verband of meer gegevens beschikbaar waren gekomen ten behoeve van meer exacte berekeningen van de kosten van de gelijke berechting, kan worden meegedeeld, dat aanvullende informatie, op grond waarvan de berekeningen van de kosten van de gelijkberechtiging zouden kunnen worden bijgesteld, niet voorhanden is. Het betreft hier nl. een vrijwel niet onderzoekbare uitkeringsgroep, nl. een groep uitkeringsgerechtigden die pas vanaf 23 december 1984 recht zouden hebben gekregen op een WWV-uitkering. Wie dat precies zullen zijn en om welke aantallen het daarbij gaat is niet bekend. Informatie omtrent inkomenspositie, gemiddelde werkweek en het al of niet kostwinner zijn ontbreekt dan ook. Weliswaar worden enkele van de genoemde gegevens wel verzameld door de bedrijfsverenigingen in het kader van de Werkloosheidswet, maar omdat het kostwinnerscriterium daar niet van toepassing is ontbreekt daar juist die informatie. Ook bij de GAB's zijn niet alle niet-kostwinners ingeschreven. Wat betreft de conclusie van de leden van de P.v.d.A.-fractie dat nog volstrekt geen duidelijkheid bestaat over de exacte financiële gevolgen van het voorliggende wetsontwerp het volgende. Ook in deze berekeningen moesten noodgedwongen veronderstellingen worden gemaakt. Niettemin is deze uitkomst een zo exact mogelijke benadering van het budgettaire effect. De leden van de C.D.A.-fractie vroegen zich af met hoeveel het uitkeringspercentage zou moeten dalen om de uitkeringsrechten van gehuwde vrouwen budgettair neutraal te kunnen financieren binnen de WWV. Hierop is het antwoord, dat, uitgaande van het structurele niveau van de meerkosten, het voorgenomen uitkeringspercentage per 1-1-1985 van 70% zou moeten dalen naar ca. 63%. Vervolgens informeerden de leden van de C.D.A.-fractie naar het aantal personen dat wordt getroffen door het voorliggende wetsontwerp. De C.D.A.-en de D'66-fractie merkte op dat het hierbij om ca. 6000 personen zou gaan. Voorts vroegen zij naar de financiële gevolgen indien dit wetsontwerp slechts van toepassing is op nieuwe gevallen. In de memorie van toelichting wordt, in tegenstelling tot wat de C.D.A.-fractie hierover opmerkt, gesteld dat ca. 2% van de nieuwe WWV-instroom zal worden getroffen door dit wetsontwerp. Het gaat hierbij om ca. 2500 a 3000 gevallen nieuwe instroom. De financiële gevolgen zijn geraamd op basis van bovengenoemde aantallen nieuwe instromers. De eerder in de memorie van toelichting genoemde 6000 personen betreft een raming van de gehuwde niet-kostwinners in de WWV op bestandsniveau. Wat betreft de inkomenseffecten waarnaar de fracties van C.D.A., V.V.D. en D'66 informeerden zij het volgende opgemerkt. Het wetsvoorstel heeft, zoals eerder opgemerkt slechts betrekking op de nieuwe gevallen vanaf 23 december 1984. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling in te grijpen in uitkeringsrechten die reeds voor 23 december 1984 zijn ontstaan. Voor de betrokken groep vervalt het recht op een WWV-uitkering. Nominaal is het effect, gezien het (mede) kostwinnersbegrip in de WWV, afhankelijk van de verhouding en de hoogte van het inkomen van de niet-kostwinner en de kostwinster. Deze effecten fluctueren voor de verschillende inkomensgroepen. Voor de lagere inkomens zal dit geringer zijn dan voor de hogere inkomens. Qua omvang zal het effect variëren van een WWV-uitkering op basis van minimaal 25% van het minimumloon tot de hoogte van een WWV-uitkering op basis van het maximumdagloon. Overigens gaat het hierbij niet om

gevallen die van de ene op de andere dag hun uitkering verliezen, maar om gevallen die geen WWV-uitkering meer zullen gaan ontvangen. De opbrengst van deze maatregel, waarnaar de D'66-fractie vroeg, dient tezamen met die van andere maatregelen ter invulling van de ombuigingstaakstelling ad 2,5 min. in 1985 in de sociale zekerheid. Het effect van 25 min. slaat neer op de Rijksbegroting en levert daarmee een bijdrage aan het terugdringen van het financieringstekort.

  • ARTIKEL II

Wat betreft de vraag van de P.v.d.A.-fractie over dit artikel II merken wij het volgende op. De beide gesignaleerde casusposities kunnen inderdaad optreden. Voor de berekening van het budgettaire effect is dit echter niet relevant omdat daarbij slechts uitgegaan is van nieuwe gevallen vanaf 23 december 1984. Bestaande rechten op een WWV-uitkering op 23 december 1984 worden, zoals eerder opgemerkt, niet aangetast.

ARIKEL III

De leden van de fractie van de P.v.d.A. -vroegen of het kabinet met hen van mening was dat dit artikel, zoals dat thans is geredigeerd, betekent dat, indien per 1 juli 1985 geen nieuwe werkloosheidswet in werking kan treden en als dan de oude situatie hersteld wordt, sprake is van directe discriminatie. Zij vroegen voorts of het kabinet bereid is dit artikel zodanig te wijzigen dat deze onduidelijkheid wordt voorkomen. Ook de leden van de fracties van het C.D.A. en het G.P.V. stelden een aantal vragen over dit artikel. Naar aanleiding hiervan merken wij in antwoord op de vraag van de P.v.d.A. allereerst op, dat deze kennelijk op een misverstand berust. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is immers de tekst van dit artikel aangepast, om zoveel mogelijk de suggestie weg te nemen dat het de bedoeling van het kabinet is te zijner tijd de thans geldende situatie te laten herleven, hetgeen geenszins de bedoeling is. Daartoe is tussen «1 juli 1985» en «op nieuw» ingevoegd: dan wel op een bij Koninklijk besluit vast te stellen later tijdstip. Verder is in verband met een redactionele kanttekening van de Raad van State, de tekst nog enigszins aangepast. Daarnaast is expliciet in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel meegedeeld, dat in het kader van de geïntegreerde werkloosheid conform de voorstellen uit adviesaanvrage over de herziening van het stelsel van sociale zekerheid, geen kostwinnerseis in die verzekering zal gelden. In antwoord op een desbetreffende vraag van de leden van de fractie van het C.D.A. zij vermeld, dat dit geheel overeenkomstig de mededelingen onder punt 2 en 10 van het nader rapport aan de Koningin is geschied. Aan de leden van de fractie van het C.D.A. kan worden toegegeven dat hiermee in de wettekst niet volledig de suggestie is weggenomen, dat voor de gehuwde vrouw te zijner tijd opnieuw een kostwinnerseis zal gelden. Met deze leden en het lid van de fractie van de G.P.V. zijn wij voorts van mening dat de thans gekomen constructie uit juridisch oogpunt niet de meerst fraaie is. Zij komt echter voort uit de uitdrukkelijke wens van het kabinet met inachtneming van de door het kabinet gestelde randvoorwaarden, het tijdelijk karakter van de maatregel zo solide mogelijk tot uitdrukking te brengen. Een expiratiedatum per 1 juli 1985, waarin voorzien was in het aanvankelijke wetsvoorstel, en waar de leden van het C.D.A. de voorkeur aan geven, dan wel het niet noemen van een expiratie datum zoals het lid van de G.P.V.-fractie voorstaat, wordt om bovengenoemde redenen dan ook minder gewenst geacht.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L. de Graaf De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, A. Kappeyne van de Coppello

 
 
 

Meer informatie

 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.