Voorlopig verslag - Nadere wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet (houdende de wijziging van de financieringsstructuur AKW)

Inhoudsopgave

  1. Tekst
  2. Meer informatie

Tekst

Nr. 4

' Samenstelling: Leden: Nypels (D66), Weijers (CDA), Kraaijeveld-Wouters (CDA), voorzitter, Beckers-de Bruijn (PPR), Spieker (PvdA), Moor (PvdA), Gerritse (CDA), Buurmeijer (PvdA), ondervoorzitter, Rempt-Halmmans de Jongh (VVD), Groenman (D66), Oomen-Ruijten (CDA), Ter Veld (PvdA), Van Nieuwenhoven (PvdA), Linschoten (VVD), Alders (PvdA), Kamp (VVD), Nijhuis (VVD), Leijnse (PvdA), Doelman-Pel (CDA), G. Terpstra (CDA), Van Gelder (PvdA), De Leeuw (CDA) en Biesheuvel (CDA). Plv.leden: Tommei (D66), Wolters (CDA), B. de Vries (CDA), Van Es (PSP), Worrell (PvdA), Kok (PvdA), Van lersel (CDA), Hageman (PvdA), Korthals (VVD), Engwirda (D66), De Kok (CDA), Van der Vlies (SGP), Melkert (PvdA), De Grave (VVD), Wöltgens (PvdA), Franssen (VVD), Schutte (GPV), Knol (PvdA), Paulis (CDA), Soutendijk-van Appeldoorn (CDA), Vliegenthart (PvdA), Tuinstra (CDA) en Leerling (RPF).

VOORLOPIG VERSLAG Vastgesteld 16 november 1988

De vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid, belast met het voorbereidend onderzoek, brengt van haar voorlopige bevindingen als volgt verslag uit.

  • Algemeen

De leden van de C.D.A.-fractie wezen op hun opstelling met betrekking tot de gehele WIR-operatie, waarbij in principe ook de voorliggende AKW-operatie werd aanvaard. Deze leden stemden in met de constructie het Algemene Kinderbijslag Fonds (AKF) te handhaven, inclusief de daaraan verbonden rol van de SVB en de SVr. Alhoewel deze leden met de regering van mening waren dat de AKW een mengvorm kan worden genoemd van een volksverzekering en een voorziening, konden zij zich geheel vinden in het standpunt van de SER dat de gewijzigde financieringsstructuur als zodanig het karakter van de AKW als volksverzekering niet verandert. Zij stelden voor eerst het SER-advies over de structuur van de AKW af te wachten. Deze leden hadden kennisgenomen van de mededeling dat bij nota van wijziging de Oortvoorstellen zullen worden aangepast, omdat de volksverzekeringscomponent wordt verlaagd door deze operatie. Tevens hadden zij kennis genomen van het feit dat de AKW-premievrijstelling voor ongehuwde vrouwen, die ouder zijn dan 45 jaar en de AKW bij wijze van aanslag betalen en geen recht hebben op kinderbijslag, nu automatisch komt te vervallen. In twee jaar tijd wil de regering de reserves in het AKF tot nihil reduceren. Graag ontvingen deze leden daarover enige nadere toelichting.

De leden van de P.v.d.A.-fractie hadden met instemming kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. De hoofdlijnen van de voorgestelde financieringsstructuur sprak hen zeker aan. De daling van de loonkosten en het daaruit voortvloeiende gunstige effect op de werkgelegenheid, wat door de regering als neveneffect wordt gewaardeerd, was voor deze leden de achtergrond van die positieve benadering. Zij hadden het op prijs gesteld, indien deze benadering -dat wil zeggen

de effecten op de werkgelegenheid van de wijze van financiering van de sociale zekerheid -voor het kabinet het leidend beginsel was geweest bij de discussie en beleidsvoorstellen inzake de financiering van de volksverzekeringen. Dat beginsel, deze opvattingen, hadden deze leden bij het betreffende wetsvoorstel (20625) gemist. Zij vernamen graag of ook voor het kabinet dit wetsvoorstel als eerste aanzet wordt gezien voor de oplossing van de typisch Nederlandse problematiek dat de uitgaven voor sociale zekerheid en volksgezondheid met name drukken op de loonkosten, zoals bij voorbeeld zo helder blijkt uit tabel 2, bijlage VII van de Financiële Nota sociale zekerheid. Wanneer kan het SVr-advies over de nadere regelgeving voor de financieringssystematiek worden verwacht? Is een dergelijke adviesaanvrage al uitgegaan? Is het advies beschikbaar op het moment dat de Kamer de memorie van antwoord zal hebben ontvangen? Kan aan de hand van een aantal voorbeelden worden uiteengezet of deze lastenverschuiving voor het bedrijfsleven ook op «microniveau» budgettair neutraal uitwerkt? In welke sectoren zitten de positieve en in welke de negatieve effecten, gezien van uit de onderneming?

De leden van de V.V.D.-fractie hadden kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel. Gezien de gehele voorgeschiedenis van de AKW stemden zij in met dit voorstel. Deze leden vroegen of geen bezinning moet plaatsvinden op de vraag of de kinderbijslag in de toekomst nog wel een verzekering moet blijven, of dat de kinderbijslag als een voorziening moet worden beschouwd. Hierbij zouden dan ook internationale bepalingen begrepen kunnen worden, zo oordeelden zij. De leden van de V.V.D.-fractie zagen het aanmerken van de kinderbijslag als sociale voorziening, als een logisch gevolg van het feit dat vanaf 1 januari 1989 de kinderbijslag uit de algemene middelen wordt bekostigd. Indien er al sprake zou zijn van een «mengvorm» van verzekerings-en voorzieningskenmerken, dan sloeg het gewicht volgens de leden van de V.V.D.-fractie toch duidelijk door naar de voorzieningskenmerken. Ten slotte waren zij benieuwd of het enige bezwaar dat de regering heeft tegen de kinderbijslag als voorziening, de bestaande fondsconstructie is.

De leden van de D66-fractie konden op hoofdlijnen instemmen met het wetsvoorstel. Zij hadden evenwel na het lezen van de memorie van toelichting nog enkele vragen die zij wilden voorleggen.

Het lid van de G.P.V. fractie had met veel reserves kennis genomen van dit wetsvoorstel. Naar zijn oordeel is de financiering van de kinderbijslag geen neutrale zaak die op pragmatische wijze aangepakt kan worden. Hij wees in dit verband op de ontstaansgeschiedenis van de kinderbijslag, die is begonnen als een werknemersverzekering. Het was en is een instrument voor horizontale inkomensverdeling. De kinderbijslag zorgt ervoor dat het voor een werkgever niet uitmaakt of hij een werknemer zonder, met weinig of met veel kinderen in dienst neemt. In alle gevallen zorgt de kinderbijslag ervoor dat de desbetreffende werknemer inkomen naar behoefte ontvangt zonder dat zijn positie op de arbeidsmarkt geschaad wordt door een groter behoefte-element in de beloning. Daarom ook is het zeer te rechtvaardigen dat de premieplicht in het geval van de kinderbijslag ligt bij de werkgevers. Indien er ergens een rechtvaardiging is voor een premieplicht voor de werkgevers dan wel hier. De reikwijdte van het kinderbijslagsysteem is in de loop der jaren wel drastisch vergroot; dat neemt, naar het oordeel van dit lid, niet weg dat

de kinderbijslag van oorsprong toch een regeling is die aanvullend is op het loon. Dit uitgangspunt is ook in de Algemene kinderbijslagwet niet verlaten, omdat er nog steeds sprake was van een verzekering. Door het wijzigen van de financieringstructuur vervalt het verzekeringskarakter van de kinderbijslag. Financiering uit de algemene middelen maakt van de kinderbijslag een sociale voorziening. De verantwoordelijkheid van de werkgevers wordt vervangen door een verantwoordelijkheid van de overheid. Dit doet de vraag rijzen naar de relatie van dit voorstel met het kabinetsbeleid dat is gericht op een versterking van de verantwoordelijkheid van het zogenoemde maatschappelijke middenveld. Dit lid sprak voorts de vrees uit dat een financiering uit de algemene middelen de kinderbijslag meer vatbaar maakt voor incidentele bezuinigingsoperaties. Ook de kinderbijslag zal dan een zogenaamde open-einde-regeling zijn op de rijksbegroting, en dergelijke regelingen vermogen op weinig sympathie te rekenen van de Minister van Financiën. Dit lid achtte in dit verband de gang van zaken rond de studiefinanciering illustratief. Dit nieuwe stelsel wordt voor een belangrijk deel gefinancierd door voormalige kinderbijslaggelden. Demografische ontwikkelingen of een toenemende vraag naar onderwijs of een toenemend aantal uitwonende kinderen zijn nooit een argument qeweest om de kinderbijslag aan te passen, maar werden dat wel toen de studiefinanciering geheel ten laste kwam van de rijksbegroting. Welke garanties kunnen worden gegeven dat exogene ontwikkelingen geen argument kunnen opleveren voor bezuinigingen in de kinderbijslag? De premiebetaling achtte dit lid ook een garantie tegen willekeurige aanslagen op het kinderbijslagsysteem. Hij herinnerde er aan dat het feit van premiebetaling voor hem een doorslaggevend argument was tegen de invoering van het woonlandbeginsel in de kinderbijslag. Wanneer de kinderbijslag geheel uit de algemene middelen wordt gefinancierd zijn er weinig argumenten meer om naar believen bepaalde groepen werknemers of bepaalde groepen kinderen in hun rechten op kinderbijslag te beknotten. Acht de bewindsman een dergelijke ontwikkeling wenselijk? Het lid van de fractie van de R.P.F, had kennis genomen van het wetsvoorstel inzake de wijziging van de financieringsstructuur van de AKW. In zoverre het voorstel leidt tot vermindering van de lasten van het bedrijfsleven, en daarmee een uitvloeisel is van het streven de WIR-operatie in grote lijnen neutraal te laten verlopen, stelde dit lid vast dat het voorstel in brede kring niet-omstreden was. Het verbaasde hem overigens dat de SVr niet al eerder bij de advisering over de vormgeving van de nieuwe financieringsstructuur betrokken is. Wordt het nu niet een beetje kort dag daarvoor, zo vroeg het hier aan het woord zijnde lid. Het R.P.F."fractielid achtte het minder gelukkig dat het onderhavige wetsvoorstel, dat op zijn minst niet zonder gevolgen is voor het karakter van de kinderbijslagwet, vooruitloopt op het komende regeringsstandpunt over het SER-advies inzake de structuur van de AKW, een advies, dat overigens nog evenmin is uitgebracht. Het onderhavige wetsvoorstel blijft nu te zeer steken in adhocwetgeving. De wijziging van de financieringsstructuur is niet op grond van een zelfstandige overweging voorgesteld, maar is alleen het gevolg van ontwikkelingen op geheel andere beleidsterreinen. Hij vroeg de staatssecretaris of deze het er mee eens is dat de nodige voorzichtigheid moet worden betracht als het gaat om dit soort adhoc regelgeving. Het lid van de fractie van de R.P.F, hechtte er aan dat met dit wetsvoorstel niet wordt vooruitgelopen op komende gedachtenvorming rond de AKW. In die zin onderschreef hij de intentie van de regering, zoals neergelegd in de memorie van toelichting. Dit zo zijnde, vroeg hij de staatssecretaris of en in hoeverre de nu voorgestelde financierings-

structuur blijvend zal (dienen te) zijn, in de optiek van het kabinet. Hij stelde vast dat in paragraaf 3 van de memorie van toelichting slechts summier wordt ingegaan op het karakter van de AKW. Ter discussie staat de AKW als verzekering dan wel als voorziening. Hij vernam graag van de bewindsman op welke termijn deze de discussie rondom de AKW wenst af te ronden. Het R.P.F.'fractielid vroeg ten slotte op welke wijze wordt zekergesteld dat voldoende middelen naar het kinderbijslagfonds zullen vloeien.

  • De nieuwe financieringsstructuur van de AKW

De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen of de keuze tussen de bestaande fondsconstructie, dan wel een eventuele declaratieconstructie de enig denkbare financieringsstructuur zou hebben kunnen zijn. Hoewel zij de keuze uit praktische overwegingen voor handhaving van de bestaande fondsstructuur konden volgen, hadden zij toch een aantal vragen. Zijn er andere financieringssystemen mogelijk? Welke voor-en nadelen ziet het kabinet aan de twee genoemde mogelijkheden en eventueel aan de mogelijke derde? Leidt in feite een fondsstructuur, zonder dat er sprake is van een liquiditeitsreserve, niet tot een vorm van declaratiesysteem? Zij vroegen dit te meer waar in de begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid -blz. 140 -ter verlichting van de algemene tekortproblematiek van 1990 het overschot AKF over het eerste kwartaal 1990 deels in 1989 wordt betaald. Waarom is -zoals ook door de SER is voorgesteld -afgezien van een formulering, passend bij de fondsstructuur, waarbij de premie dan in feite tot 0 zou worden gereduceerd als gevolg van een 100%-rijksbijdrage? De leden van de P.v.d.A.-fractie konden op dit moment ook instemmen met de bestuursconstructie voor zowel de verantwoordelijkheid van het fonds als voor de uitvoeringsorganisatie. Voor deze leden was de vraag of werkgevers en werknemers aan de financiering door middel van premiebetaling bijdragen niet doorslaggevend voor de vastlegging van de verantwoordelijkheid van de uitvoeringsorganisatie en het fondsbeheer. Zij waren immers evenmin van opvatting dat -indien de financiering van een regeling volledig plaatsvindt door middel van premieheffing bij één van beide of beide sociale partners -de overheid geen verantwoordelijkheid zou dragen voor die regeling. De woorden «op dit moment» hielden in dat zij zich konden voorstellen dat, juist ook met betrekking tot de kinderbijslag, de discussie over de uitvoeringsorganisatie nog eens meer fundamenteel gevoerd zou moeten worden. Zij wezen op bij voorbeeld de discussienota vanuit de harmonisatieraad Maatschappelijk Welzijn en op het proefschrift van dr. A. den Broeder over de mogelijkheid de uitvoering van de kinderbijslag bij de gemeenten te leggen. Zij meenden echter dat die discussie niet bij dit wetsvoorstel gevoerd behoefde te worden, ook omwille van de tijd. Nadat de SER over de structuur en het karakter van de kinderbijslag zal hebben geadviseerd behoort evenwel deze discussie ook aan de orde te komen. Zij vroegen het kabinet of het deze mening deelt.

De leden van de D66-fractie waren van mening dat onvoldoende is toegelicht waarom de bestaande fondsconstructie wordt gehandhaafd en waarom niet is gekozen voor een declaratiesysteem. Wil de regering nader toelichten wat de «praktische overwegingen» zijn, die tot dit besluit hebben geleid?

  • Karakter van de AKW na de voorgenomen wijzigingen

Voor de leden van de P.v.d.A.-fractie was het voor de discussie over de verschillen tussen sociale zekerheid en sociale voorzieningen niet op

dezelfde wijze relevant als het voor de regering blijkt te zijn. Zij zagen weinig onderscheid tussen de sociale zekerheid in de zin van de zekerheid die de samenleving haar leden biedt bij bepaalde calamiteiten of ter compensatie van bepaalde uitgaven in de sociale voorzieningen. Al vaker hadden zij er op gewezen dat een dergelijk onderscheid ook kunstmatig is. De achterliggende gedachte dat het verschil bepaald wordt door de wijze van financiering deelden zij geenszins. Ook bij de grotere mate van financiering van alle sociale zekerheidsregelingen vanuit de algemene middelen behoeft dat het karakter op geen enkele wijze aan te tasten. De financieringswijze is evenmin van betekenis voor de vastlegging van de kring van verzekerden. Binnen Europees verband bij voorbeeld maakt het voor de rechten van de zich verplaatsende werknemer niet uit of bepaalde sociale voordelen uit premies, uit belasting of op andere wijze worden gefinancierd. Evenmin is het woordgebruik «verzekering» of «voorziening» van belang bij vragen als: -kan er sprake zijn van een eigen bijdrage, -kunnen de voordelen mede afhankelijk worden gesteld van het inkomen, -gaat het om de bescherming van het sociaal minimum?

Het onderscheid wat het kabinet zo nu en dan tracht aan te brengen door het hanteren van de woorden «voorziening» of «sociale verzekering» achtten deze leden dan ook oneigenlijk en vaak nodeloos verwarrend en soms zelfs bedreigend. Het nadrukkelijk vastleggen dat de andere wijze van financiering geen wijziging met zich mee zal brengen voor de verstrekking of uitkering -in dit geval de kinderbijslag -(het begrip prestatie wordt, meenden deze leden, met name gebruikt voor de premiebetaling) stelden hen enigszins gerust. Wel hadden zij de indruk dat juist de houding van het kabinet zelf -zij dachten hierbij zowel aan de voorstellen ten aanzien van de verstrekking van kinderbijslag ten behoeve van kinderen woonachtig in het buitenland, als aan het rapport heroverwegingen Positie van niet-Nederlanders in Nederlandse stelsels van sociale en culturele voorzieningen -onrust met betrekking tot deze vraag heeft losgemaakt. Zij hadden hierbij overigens een concrete vraag die ook betrekking heeft op de huidige werkwijze met betrekking tot de kinderbijslag en de kring van verzekerden. Hoe kan het zijn dat werknemers die in Nederland verzekerd zijn geen kinderbijslag ontvangen voor werkloze 16 en 17 jarige kinderen, terwijl deze kinderen wel voldoen aan de criteria, zoals het ingeschreven staan als werkzoekende bij een arbeidsbureau? Op grond van welke bepaling van verordening 1408/71 meent het kabinet, en in dit geval de werknemer de territorialiteitseis te kunnen tegenwerpen in die zin dat geëist wordt dat een kind ingeschreven staat bij een Nederlands arbeidsbureau en beschikbaar is voor de Nederlandse arbeidsmarkt? Kan worden uitgelegd hoe de bestaande fiscale tegemoetkoming voor gemoedsbezwarden die hun recht op kinderbijslag niet te gelde maken uitwerkt naar hoogte en hoe -indien de Oortvoorstellen zouden zijn ingevoerd -deze fiscale tegemoetkoming zal zijn geregeld?

De leden van de D66-fractie plaatsten een vraagteken bij de opportuniteit van de handhaving van de extra fiscale faciliteit voor gemoedsbezwaarden, die hun recht op kinderbijslag niet geldend maken. Deze leden hadden deze mogelijkheid altijd beschouwd als logische pendant van de mogelijkheid om de premieverlichting te kunnen vervangen door een extra belastingbetaling, die immers een aanwijsbare tegenprestatie vormde voor de fiscale faciliteit aan de uitgavenkant. Nu aan de inkom-

stenkant de ontheffing niet meer nodig is, zou ook aan de uitgavenkant de extra faciliteit kunnen vervallen, zo betoogden zij. Dit eens te meer omdat toch sterk betwijfeld kan worden of de AKW haar verzekeringskarakter behoudt. Dat aangesloten wordt bij de kring van rechthebbenden binnen de volksverzekeringen is een verstandige keuze, maar zegt niets over het karakter van de AKW. Er blijft toch geen enkele relatie bestaan tussen premiebetaling en uitkeringsrecht? Waarom dan toch vastgehouden aan het verzekeringselement? Ook de andere argumenten daarvoor hadden deze leden niet overtuigd.

  • Gevolgen voor wetsvoorstellen strekkende tot uitvoering van de voorstellen van de Commissie-Oort

Zal de 100% financiering van de kinderbijslag, zo vroegen de leden van de P.v.d.A.fractie, vanuit de algemene middelen nog een wijzigingsgevolg hebben voor het heffingstarief in de wetsvoorstellen-Oort voor zover thans bekend. Kan worden aangegeven welke inkomenseffecten uit dit wetsvoorstel voortvloeien voor ongehuwde vrouwelijke zelfstandigen op inkomensniveau zoals minimum, minimumplus, modaal en 1,5 x modaal? Komen deze negatieve inkomensmutaties bovenop de effecten die de Oortwetsvoorstellen toch al voor alleenstaanden genereren? Op welk moment valt de «gelegener tijd» waarbij de noodzakelijke wijzigingen in de Oortvoorstellen zullen worden aangebracht?

  • Financiële effecten

5.1. Macrofinanciële

effecten

Kan worden aangegeven hoe de ƒ 5,8 miljard, benodigd voor het AKF, precies is gecompenseerd, aldus vroegen de P.v.d.A.fractieleden. Welke bedragen zijn teruggevloeid naar de algemene middelen als gevolg van de afschaffing van de WIR-subsidie? Welke bedragen behoeft het rijk als werkgever nu niet zelf af te dragen? Welke effecten met betrekking tot de premievaststelling voor het Ouderdomsfonds, het Weduwe-en Wezenfonds, het IOF en het OFB zullen de komende jaren het gevolg zijn van het niet meer een beroep kunnen doen op het AKF? Zullen de premiepercentages als gevolg van deze operatie afwijken van de premiepercentages gepresenteerd bij wetsvoorstel 20625?

De leden van de D66-fractie vroegen wat materieel de premiegevolgen zullen zijn voor het Ouderdomsfonds, het Weduwen-en Wezenfonds, het lnvaliditeits-en Ouderdomsfonds en het Ouderdomsfonds B? Met hoeveel zullen de betreffende premies moeten stijgen, nu geen beroep kan worden gedaan op de reserves van het AKF?

5.2. Inkomensgevolgen

Kan een meer nauwkeurig inzicht worden geboden in de positieve inkomenseffecten voor zelfstandigen naar inkomenshoogte (minimum, minimumplus, modaal, 2x modaal), zo vroegen de P.v.d.A."fractieleden. Wat betekent de zinsnede dat deze operatie in eerste instantie geen koopkrachtgevolgen heeft voor werknemers en uitkeringsgerechtigden? Wanneer kunnen dan wel effecten optreden? Zijn deze effecten dan positief of negatief? Moet uit deze zinsnede worden begrepen dat de kosten voor de Rijksbegroting volledig zijn gecompenseerd door lastenverzwaring aan het bedrijfsleven?

Kan overigens worden aangegeven welk effect het wegvallen van de AKW-premie heeft voor de lasten van het AOF, het AAF en het WWF?

De voorzitter van de commissie, Wolters De griffier van de commissie, Van der Windt

 
 
 

Meer informatie

 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.