Memorie van toelichting - Nadere wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet (houdende de wijziging van de financieringsstructuur AKW)

Inhoudsopgave

  1. Tekst
  2. Meer informatie

Tekst

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

  • I. 
    Algemeen
  • Inleiding

In het voorjaar van 1988 heeft het kabinet besloten tot een omvangrijk pakket van lastenverlichting en lastenverschuiving (Nota Financieel-Sociaal-Economisch Beleid 1988-1990, kamerstukken II 1987-1988 20492). De in dat pakket opgenomen maatregelen zijn naar de mening van het kabinet noodzakelijk om realisering van de doeleinden van het regeerakkoord dichter bij te brengen. Een aantal van deze maatregelen veroorzaakt een lastenverzwaring voor het bedrijfsleven, zoals het afschaffen van de subsidie op grond van de Wet op de lnvesteringsrekening (WIR Stb. 1978, 368), het op nihil stellen van de vermogensaftrek in de vennootschapsbelasting en een beperking van de gemengde kosten in de winstsfeer. Tegenover deze lastenverzwaringen staat een aantal lastenverlichtende maatregelen. De maatregel die in dit wetsvoorstel aan de orde is vormt een belangrijk onderdeel van de compenserende maatregelen voor het bedrijfsleven. Het gaat hierbij om het voorstel de uitgaven op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) vanaf 1 januari 1989 volledig uit de algemene middelen te financieren en niet langer uit een door werkgevers en zelfstandige niet-werkgevers te betalen premie. De daling van de loonkosten die daarmee gepaard gaat zal naar de mening van het kabinet een gunstig effect hebben op de werkgelegenheid. Over het aan de orde zijnde voorstel is de Sociaal-Economische Raad (SER) op 17 juni 1988 om advies gevraagd. De commissie sociale verzekeringen van de SER heeft namens de SER op 12 juli 1988 een unaniem positief advies over de nieuwe financieringsstructuur uitgebracht 1 Het kabinet heeft kennis genomen van het advies van de Sociale Verzekeringsraad (SVr) van 21 juni 1988 betreffende de premie vaststelling AKW tweede halfjaar 1988. Daarin werd de verwachting uitgesproken dat advies zou worden gevraagd over de positie van het Algemeen Kinderbijslagfonds (AKF), waarbij de toekomstige financieringssystematiek onderdeel van de adviesaanvrage zou moeten uitmaken. Het ligt in het voornemen de SVr te betrekken bij de nadere regelgeving 1 Een exemplaar van het advies is ter inzage waarin de financieringssystematiek zal worden uitgewerkt, gelegd op de bibliotheek.

Deze memorie van toelichting is verder als volgt opgezet. In paragraaf 2 wordt de nieuwe financieringsstructuur uiteengezet, waarbij tevens aandacht zal worden geschonken aan de positie van de bij de financiering betrokken organen. In paragraaf 3 wordt ingegaan op het karakter van de AKW na realisering van het wetsvoorstel. Paragraaf 4 handelt over de relatie van het wetsontwerp met de voorgenomen herziening van het belastingstelsel. In paragraaf 5 worden de financiële gevolgen nader belicht. Paragraaf 6 handelt over de gevolgen voor vrouwen. In paragraaf 7 tenslotte worden de dereguleringsaspecten belicht.

  • De nieuwe financieringsstructuur van de AKW

Het realiseren van een financiering van de AKW-uitgaven per 1 januari 1989 uit de algemene middelen heeft tot gevolg dat de artikelen met betrekking tot de premieheffing dienen te vervallen. Daarnaast dienen financieringsstromen tot stand te worden gebracht tussen de uitvoeringsorganisatie en 's Rijks schatkist. Bij financiering uit de algemene middelen zou de vraag kunnen worden gesteld of de bestaande fondsconstructie moet worden gehandhaafd of dat een andere constructie moet worden gekozen, inhoudende dat de uitvoeringsorganen de uitgaven via een declaratiesysteem van het Rijk krijgen vergoed. Het kabinet is van mening dat het uit praktische overwegingen de voorkeur verdient de bestaande fondsconstructie te handhaven. Dit betekent dat dezelfde situatie ontstaat als bij de Toeslagenwet (Stb. 1987, 91). Ook de uitgaven voor deze wet komen, via het Toeslagenfonds, ten laste van het Rijk. De financieringsstroom zoals die in het kader van de Toeslagenwet tot stand is gekomen, heeft dan ook bij de uitwerking van de voorliggende regeling als leidraad gediend. Het AKF zal in die constructie zijn huidige functie behouden. Het bestuur van het AKF zal, evenals dat in de huidige situatie het geval is, worden gevormd door het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Eveneens zal het bestuur van de SVB verantwoordelijk blijven voor de uitvoering van de AKW. De rekenplicht en de verantwoordelijkheid van de SVB aan de Minister, die op grond van de wet op de Sociale Verzekeringsbank thans reeds bestaat met betrekking tot rijksuitgaven, zal worden gehandhaafd. De SVr blijft verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering. De uitwerking van de financiële procedures en maatregelen ter controle met betrekking tot het AKF zullen mutatis mutandis op een zelfde wijze worden geregeld als thans in en op grond van de toeslagenwet ten aanzien van het Toeslagenfonds is vastgelegd. De SER kan blijkens zijn advies van 12 juli jl. instemmen met de voorgenomen wijziging van de financieringsstructuur van de AKW, zij het dat, in afwachting van de advisering over de structuur van de AKW, de voorkeur wordt gegeven aan een in de wet neergelegde formulering dat het Rijk de uitgaven ingevolge de AKW bekostigt als ware het een premiebetaling. Het kabinet is van oordeel dat in materiële zin de benadering van de SER niet afwijkt van het voorliggende voorstel. Het kabinet is echter van mening dat het gebruik van het begrip premiebetaling in een situatie, waarin géén sprake is van een bestemmingsheffing voor een nader aangegeven heffingsgrondslag, verwarring zou kunnen veroorzaken. Het kabinet meent dat op de nu voorgestelde wijze niet op de advisering door de SER over de structuur (in casu het karakter) wordt vooruitgelopen. Na deze advisering kan worden beoordeeld of en op welke wijze de financiering van de AKW nog aanpassing behoeft.

  • Karakter van de AKW na de voorgenomen wijzigingen

De wijziging van de financiering van de AKW doet de vraag rijzen of de AKW vanaf 1 januari 1989 als een sociale verzekering of als een

voorziening moet worden aangemerkt. De achterliggende gedachte daarbij is dat een verzekering in beginsel uit premies wordt gefinancierd, terwijl een voorziening doorgaans uit de algemene middelen wordt bekostigd. Wordt de vraag naar het karakter van de AKW beantwoord met de financiering van de lasten als invalshoek, dan is uiteraard van belang dat de AKW voortaan uit de algemene middelen wordt gefinancierd. Dientengevolge heeft een duidelijke verschuiving naar een voorziening plaatsgevonden. De vraag met betrekking tot het karakter van de AKW kan ook met de prestatiekant als invalshoek worden benaderd. Van betekenis is dan dat binnen het kinderbijslagregime in de hoogte van de bedragen rekening wordt gehouden met aspecten van horizontale draagkracht. De bijslagen nemen nominaal toe naarmate het kind ouder wordt en voorts relatief toe indien in een gezin voor meer kinderen recht op kinderbijslag bestaat. Op dit moment heeft de AKW aan de prestatiekant evenmin een strikt zuiver verzekeringskarakter. Daarnaast moet het rekening houden met horizontale draagkrachtverschillen echter worden onderscheiden van de invulling van het begrip minimumbehoefte dat in een aantal sociale voorzieningen centraal staat. Voorts is van belang dat de bestaande systematiek met betrekking tot de bepaling van de kring van rechthebbenden wordt gehandhaafd. De koppeling aan de kring van verzekerden ingevolge de volksverzekeringen blijft bestaan inclusief het daarmee verbonden beleid inzake uitbreiding en beperking. Het kabinet meent dat waar het gaat om het karakter van de AKW thans kan worden gesproken van een mengvorm van enerzijds verzekeringskenmerken en anderzijds voorzieningselementen. De wijziging van de financieringsstructuur van de AKW brengt mee dat de bijzondere regeling voor gemoedsbezwaarden met betrekking tot de premie niet meer nodig is. Gemoedsbezwaarden ingevolge een van de sociale verzekeringswetten die in verband met het nog aanwezig zijn van verzekeringskenmerken het recht op kinderbijslag niet geldend maken, blijven in aanmerking komen voor de bestaande fiscale tegemoetkoming op het terrein van de buitengewone lasten. Ook de SER heeft in zijn advies van 12 juli aandacht geschonken aan het karakter van de AKW. Vooralsnog karakteriseert de SER de AKW als een volksverzekering waarvan het karakter geen verandering ondergaat door de gewijzigde financieringsstructuur. De SER komt op het karakter van de AKW echter nog terug in zijn advies over de structuur van de AKW.

  • Gevolgen voor wetsvoorstellen strekkende tot uitvoering van de voorstellen van de Commissie-Oort

De voorstellen van de Commissie-Oort voorzien in de structurele situatie in een gecombineerde heffing van premies volksverzekeringen en belasting in de eerste schijf. Het afschaffen van de AKW-premie heeft derhalve tot gevolg dat het tarief van de eerste schijf op een lager niveau kan worden vastgesteld dan thans is voorzien. Het brutonettotraject zal derhalve kleiner worden. De overhevelingstoeslag, welke bij invoering van het herziene fiscale stelsel zal worden vastgesteld, zal lager kunnen zijn dan in de bestaande plannen wordt voorzien, daar immers tot nu toe rekening werd gehouden met de over te hevelen AKW-premie. Ten slotte moet worden gewezen op het vervallen van de premievrijstelling voor ongehuwde vrouwen die voor aanvang van het kalenderjaar de leeftijd van 45 jaar hebben bereikt en de premie AKW bij wijze van aanslag betalen en die geen recht hebben op kinderbijslag. Wijziging van de financieringssystematiek van de AKW houdt automatisch afschaffing van deze uitzonderingspositie in. Overigens lag dit al in de kabinets-

plannen tot uitvoering van de voorstellen van de Commissie-Oort besloten. Geconcludeerd kan dan ook worden dat het onderliggende wetsvoorstel consequenties heeft voor de reeds ingediende wetsvoorstellen strekkende tot uitvoering van de voorstellen van de commissie-Oort. Te gelegener tijd zullen de noodzakelijke wijzigingen bij nota van wijziging worden aangebracht. Deze wijzigingen zullen betrekking hebben op het bij Koninklijke boodschap van 4 juli 1988 ingediende voorstel van wet onder de titel «Wet premieheffing volksverzekeringen» (kamerstukken II 1987-1988, 20625), het bij Koninklijke boodschap van 15 augustus 1988 ingediende voorstel van wet onder de titel «Wet overhevelingstoeslag opslagpremies» (kamerstukken II, 1987-1988, 20657) en het bij Koninklijke boodschap van 28 september 1988 ingediende voorstel van wet onder de titel «Wet aanpassing uitkeringsregelingen overheveling opslagpremies» (kamerstukken II 1987-1988, 20855). De wijzigingen hebben, uitgaande van de inhoud van dit wetsvoorstel, een technisch karakter.

  • Financiële effecten

5.1 Macrofinanciële

effecten

De lasten voor het AKF belopen per jaar circa 5,8 miljard. Deze extra lasten voor de schatkist worden in de eerste plaats gefinancierd uit de opbrengst die voortvloeit uit de afschaffing van de WIR-subsidie. Voorts behaalt het Rijk een voordeel doordat het als werkgever geen premie AKW meer behoeft af te dragen. Daarnaast is het kabinet van oordeel dat de liquiditeitsreserve van het AKF gefaseerd tot nul kan worden teruggebracht. De bevoorschotting van het AKF, conform de met betrekking tot het Toeslagenfonds gehanteerde systematiek, maakt een dergelijke reserve overbodig, aangezien de betalingen zullen worden afgestemd op het uitgavenpatroon. De reserve wordt in 1989 met 400 miljoen verlaagd en in 1990 volledig gereduceerd door die bedragen op de bevoorschotting en de afrekening in mindering te brengen. De hiervoor geschetste financiële effecten liggen in het verlengde van de in dit kader getroffen overgangsmaatregel per 1 juli 1988. Per die datum is de AKW-premie gehalveerd ter compensatie over 1988 van de per 29 februari jl. afgeschafte WIR-premies. In 1988 wordt een rijksbijdrage in het AKF gestort ter compensatie van de gehalveerde premie-inkomsten. Ten slotte wil het kabinet er nog op wijzen dat het Ouderdomsfonds, het Weduwen-en Wezenfonds, het lnvaliditeits-en Ouderdomsfonds en het Ouderdomsfonds B in de structurele situatie geen beroep meer kunnen doen op de reserves van het AKF. Bij de premievaststelling zal met het voorgaande dan ook rekening dienen te worden gehouden.

5.2 Inkomensgevolgen

Het afschaffen van de AKW-premie heeft financiële gevolgen voor degenen bij wie de premies volksverzekeringen bij wijze van aanslag, dit betreft met name zelfstandigen, worden geheven en voor degenen op wie de rosé tabel (artikel 27 van de uitvoeringsbeschikking loonbelasting 1972) van toepassing is. Het premievoordeel kan variëren van f 1,-tot ± f 1600,-per jaar (gebaseerd op het premiepercentage per 1 januari 1988). Voor werknemers en uitkeringsgerechtigden heeft het afschaffen van de AKW-premie in eerste instantie geen koopkrachtgevolgen. Hierbij zij echter bedacht dat door het wegvallen van de AKW-premie de lasten

van enkele sociale fondsen (Arbeidsongeschiktheidsfonds, Algemeen Werkloosheidsfonds, Algemeen Arbeidsongeschiktheidsfonds en Toeslagenfonds) zullen dalen. Hierdoor zullen enkele premiepercentages, voor zowel werknemers als werkgevers, neerwaarts kunnen worden bijgesteld. De koopkracht van werknemers en uitkeringsgerechtigden zal hierdoor licht verbeteren (ongeveer 0,2%).

  • Gevolgen voor vrouwen

Het onderhavige voorstel van wet heeft specifieke gevolgen voor slechts één groep vrouwen. In paragraaf 4 ben ik daarop reeds ingegaan.

  • Dereguleringsaspecten

Dit voorstel van wet is getoetst aan de aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en algemene maatregelen van bestuur. Het voorstel ontmoet vanuit dereguleringsoogpunt geen bezwaren.

II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I

Onderdelen A en C

In dit onderdeel wordt de uitvoering van de AKW uitsluitend neergelegd bij de SVB. Door de afschaffing van de premieheffing, die door de Rijksbelastingdienst plaatsvond, is die dienst niet langer betrokken bij de uitvoering van de AKW.

Onderdeel B

Dit onderdeel strekt tot het vervangen van de premieheffing invorderingsartikelen door de financiering uit de algemene middelen. Evenals dat bij de TW het geval is, worden bij ministeriële regeling bepalingen gesteld met betrekking tot betalingsruimte alsmede vormgeving en inhoud van begrotingen, ramingen en declaraties.

Onderdeel D

In artikel 32 werd onder verwijzing naar de AWBZ de beroepsprocedure tegen de heffing van premie en het opleggen van een aanslag geregeld. Bij de nieuwe financieringswijze dient dit artikel derhalve te vervallen.

Onderdeel E

De tweede volzin van artikel 41 kan vervallen omdat ingevolge de nieuwe financieringswijze geen sprake meer is van (heffing en invordering van) premies.

Onderdeel F

In de Wet op de Sociale Verzekeringsbank is geregeld dat met name genoemde sociale verzekeringsfondsen bij liquiditeitsproblemen geld kunnen lenen bij onder andere het AKF. Nu de reserve van het AKF tot nul wordt gereduceerd, kan ook artikel 41a vervallen.

Artikel III Overgangsbepaling

Door het vervallen van artikel 24 vervalt de wettelijke basis voor de op dit moment geldende beleggingsvoorschriften voor het AKF. In 1989 en 1990 beschikt het AKF echter nog over vermogen. Dit artikel strekt ertoe beleggingsvoorschriften voor deze overgangsperiode te kunnen vaststellen.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L. de Graaf

 
 
 

Meer informatie

 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.