Inhoudsopgave

Tekst

Sprekers


Aan de orde is de behandeling van het wetsvoorstel Opneming van strafbepalingen in de Algemene Bijstandswet (19237).

De beraadslaging wordt geopend.

©

W. (Willem) van de ZandschulpDe heer Van de Zandschulp (PvdA): Voorzitter! Onze fractie treedt het wetsvoorstel tot opneming van strafrechtbepalingen in de bijstandswet met veel aarzelingen tegemoet. Ik wil in deze ronde van het debat onze ambivalenties duidelijk maken. Ik stel voorop dat wij op zichzelf zeker geen tegenstanders zijn van strafrechtelijke vervolging van grove bijstandsfraude. Integendeel, wij beschouwen de mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging als een noodzakelijk sluitstuk van een beleid gericht op bescherming en verdediging van de sociale zekerheid. Het argument dat de meerderheid in de Tweede Kamer in 1972 aanvoerde tegen opneming van strafrechtbepalingen in de bijstandswet -de veronderstelde drempelvrees van potentiŽle bijstandsaanvragers -was wellicht doorslaggevend in een stadium waarin de bijstandswet nog maar juist van gunst naar recht was geŽvolueerd. Thans kan dit echter moeilijk nog gelden als doorslaggevend argument, ook al komt drempelvrees nog terdege voor. Wij hebben dan ook geen problemen met de mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging van bijstandsfraude. Het zal duidelijk zijn dat wij hierbij niet denken aan situaties waarin een bijstandsgerechtigde zeer incidenteel een klein 'zwart' klusje opknapt. Dat vuiltje komt bij betaald werkenden tenminste even vaak voor. Wel denken wij aan notoire dagelijkse zwartwerkers en aan het type Jacobse en Van Es van wijlen de Tegenpartij met hun motto 'geen gezeik, iedereen rijk'. Met de staatssecretaris constateren wij dat de bestaande administratiefrechtelijke sancties niet in alle situaties kunnen worden toegepast, bij voorbeeld niet in een situatie waarin iemands uitkering waarop hij geen recht had wordt stopgezet. Wij zijn eveneens met de staatssecretaris van mening dat de huidige delictsomschrijvingen in het Wetboek van Strafrecht, die nu ook wel eens gehanteerd worden voor vervolging van bijstandsfraude, niet steeds adequaat zijn. Wijziging van de bestaande delictsomschrijvingen in het Wetboek van Strafrecht dan wel aanvullende strafbepalingen in de Eerste Kamer 16 december 1986

Europese Akte Algemene Bijstandswet

Algemene Bijstandswet zijn op zichzelf wenselijk. Vanwaar dan onze aarzelingen na een opsomming van zoveel punten van overeenstemming? Wij hebben daarvoor drie redenen. De eerste is dat onze benadering toch een andere is dan die van het kabinet. In onze benadering is strafrechtelijke vervolging het sluitstuk van een beleid gericht op bescherming van de sociale zekerheid. Andere elementen van zo'n beleid zijn een actief werkgelegenheidsbeleid, waaronder herverdeling van arbeid; begeleiding bij inschakeling in het arbeidsproces, waaronder ruim toegankelijke scholingsmogelijkheden; een gelijkmatige inkomensontwikkeling van betaald werkenden en uitkeringsgerechtigden; een goede rechtsbescherming en een actief beleid van schuldsanering, zoals op dit moment bij voorbeeld de gemeente Rotterdam probeert. Tot zo'n beleid behoort ook dat de overheid probeert de verschillende regelingen zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen en die regelingen inzichtelijk maakt, zodat ze door de burgers als redelijk ervaren worden. Wie nogal eens spreekbeurten in het land houdt, merkt dat het daaraan nogal eens schort en dat daarin soms een autonome bron van overtreding van de regels in verborgen zit. Ik heb een aantal elementen opgesomd die onderdeel behoren te zijn van een goed sociaal-zekerheidsbeleid. Ik wil daar een actief vervolgingsbeleid en een adequaat systeem van sancties zeker wel aan toevoegen, want fraude brengt de sociale zekerheid in diskrediet. Fraudebestrijding betekent ook een zekere bescherming voor de overgrote meerderheid van bonafide uitkeringsgerechtigden tegenover allerlei gevoelens in de publieke opinie over verondersteld parasitair gebruik. Ook en juist in linkse kringen dient fraudebestrijding geen taboe onderwerp te zijn. Ik ben dan ook voor een openbaar debat, voor explicitering van het fraudebeleid en voor een duidelijke taakomschrijving en gedragcodes voor sociaal rechercheurs. In het kabinetsbeleid mis ik nogal wat elementen van een door mij summier geschetste evenwichtige aanpak. Ik ga daarop nu niet verder in. Ik bespeur in het kabinetsbeleid ten aanzien van de sociale zekerheid soms een eenzijdige aandacht voor fraudebestrijding. Ik denk hierbij bij voorbeeld aan de poging tot introductie van de omgekeerde bewijslast in de nieuwe werkloosheidswet bij de behandeling van de stelselherziening. Deze poging mislukte toen. Daarna sprak de staatssecretaris over een verzwaarde bewijslast en thans spreekt hij over een andere verdeling van de bewijslast. Volgens een persbericht van Sociale Zaken van gisteren heeft de staatssecretaris inmiddels een notitie gepubliceerd over de verdeling van de bewijslast, waarin hij stelt dat de periode waarover aannemelijk moet worden gemaakt dat de uitkeringsgerechtigde de juiste informatie heeft verstrekt niet langer mag zijn dan drie jaar. Ik vind dat nogal wat. Ik denk ook aan de nota van de staatssecretaris dit voorjaar over sancties in de WWV en de RWW, waarin wel blijkt dat er veel aandacht is voor aangescherpte minimumsancties, maarde vraag naareen maximum in sancties volstrekt bagatelliserend behandeld wordt. Ter voorkoming van misverstand, deze nota handelt over administratieve sancties en niet over strafrechtelijke sancties. Ik denk ook aan opmerkingen van de minister van FinanciŽn. Deze minister permitteert zich af en toe onheuse en gevaarlijke opmerkingen over werklozen en gescheiden vrouwen in de bijstand. Kortom, het politieke klimaat waarin dit wetsontwerp gelanceerd wordt, bevalt mij niet. Hoezeer ik ook mijn best doe om dit wetsontwerp geheel op eigen merites te beoordelen, ik kan het niet helemaal los zien van de algemene maatschappelijke en politieke context. Onze tweede aarzeling betreft de benadering van de spontane informatieplicht over al hetgeen dat voor de bijstandsverlening of de hoogte van de verleende bijstand van belang kan zijn. Het niet behoorlijk nakomen ervan wordt in artikel 84f als overtreding aangemerkt en gestraft met een hechtenis van ten hoogste zes maanden of een geldboete van ten hoogste 10.000 gulden. Wederom, op zichzelf hebben wij geen enkel bezwaar tegen deze informatieplicht en ook niet tegen de plicht om eigener beweging relevante informatie te verschaffen. Onze aarzeling met dit artikel betreft slechts de zaken waarin de wet-en regelgever zelf niet weten aan te geven welke informatie wel en welke niet relevant is.

Wij hebben er in het voorlopig verslag voor gepleit om in de specifieke situaties waarin wet-en regelgeving zelf falen in het verschaffen van duidelijkheid over de toetsingspunten, uiterste terughoudendheid te betrachten bij de toepassing van artikel 84f, dan wel toepassing ervan uit te stellen tot meer duidelijkheid verkregen is. Wij doelden met deze suggesties met name op de schemerzones tussen het vorig jaar geÔntroduceerde begrip 'voordeurdelers', het nu verdwijnende concubinaatsartikel en het aanstaande begrip 'duurzame gezamenlijke huishouding'. Waar de staatssecretaris hier onlangs bij het debat over de stelselherziening een week bedenktijd nodig had om iets te zeggen over de niet al te extreem ingewikkelde casuspositie van de samenwonende oudtante Jans en achternicht Emmy, mag van betrokkenen niet gevergd worden dat zij spontaan hun hele hebben en houwen op tafel leggen, omdat ook zij volstrekt niet kunnen weten welke informatie wel en welke niet relevant is voor de hoogte van de bijstandsverlening. Met de introductie van de woningdelersnorm is het kabinet het heilloze pad van te grote regelverdichting opgegaan. Naast de alom bekende en betrekkelijk breed gedragen differentiatie naar drie huishoudtypes in de sociaal-minimumniveaus, is een verwarring wekkend vierde type geÔntroduceerd en als ik het goed begrepen heb, hebben wij inmiddels in de voormalige eenoudergezinnen nog een vijfde huishoudt/pe te onderscheiden. Daar komt nu een verandering van het samenwoningsbegrip bij: het partnerbegrip verdwijnt geheel. De slaapkamer wordt onttrokken aan de meetpunten, de keuken en het boodschappenlijstje worden dominant. Zoals de staatssecretaris zelf al eerder constateerde, dreigt thans een vervaging tussen de begrippen 'woningdelers' en 'gezamenlijke huishoudingen'. Behalve die grote onduidelijkheid komt er nog het feit bij dat de overheid zelf geen consequent beleid in dezen voert. Ik heb er eerder al op gewezen dat bij voorbeeld de Ziekenfondswet voorlopig nog achterblijft. Heeft de staatssecretaris al een antwoord op de situatie van twee ťťn-oudergezinnen met elk twee kinderen in de bijstand die tot samenwoning concluderen en als Eerste Kamer 16 december 1986

volgt redeneren: wij hebben geen bezwaar tegen behandeling als gezamenlijk huishouden, maar dan wensen wij ook volgens de progressiefactor kinderbijslag te ontvangen voor vier kinderen en niet voor twee keer twee kinderen? De grens tussen woningdelen en gezamenlijke huishouding is vaag en vloeiend. Ik geef een voorbeeld. Een bijstandsgerechtigde besluit, nu de kinderen de deur uit zijn, ťťn of twee kamers te verhuren om financiŽle redenen. Hij houdt er niet veel van over. De beginsituatie is helder: de onderhuur wordt aan de GSD gemeld en er vindt de voorgeschreven korting plaats. Zeer langzamerhand besluiten deze bijstandsgerechtigde en de huurder om soms gezamenlijk te koken. In de loop van de tijd wordt er steeds vaker samen gegeten en nog weer later worden ook de boodschappen gezamenlijk gekocht. In welke fase is nu welke informatie relevant voor de GSD? Op welk moment slaat de relatie huurderverhuurder eventueel om in een gezamenlijk huishouden? Ik vind dat, voor zolang en voor zover de overheid begrippen niet afbakent en geen criteria aangeeft, van betrokkenen niet kan worden gevergd om eigener beweging steeds die informatie te verschaffen waarvan nog geheel onduidelijk is, of en in hoeverre die relevant is voor de bijstandsverlening. Het is mij niet duidelijk waarom de staatssecretaris mijn pleidooi voor een terughoudende toepassing van art. 84f op die punten in de memorie van antwoord afwijst. Mijn derde en laatste reden tot aarzeling bij de afweging van dit wetsvoorstel betreft de mogelijke samenloop van administratiefrechtelijke sancties en strafrechtelijke sancties. Wij achten een dergelijke samenloop zeer ongewenst. De memorie van antwoord stelt dat de ne bis in idemregel slechts het formele strafrecht betreft. Ik citeer: 'Er is geen algemeen geldend beginsel ingevolge welke cumulatie van een strafrechtelijke sanctie en een andere, bij voorbeeld administratieve sanctie ter zake van hetzelfde feit niet geoorloofd zou zijn. Het staat ter beoordeling van de wetgever of hij een dergelijke cumulatie mogelijk wil maken. Diens keuze wordt bepaald door overwegingen die verband houden met de aard van de verboden handeling, de trefzekerheid van de betreffende andere sanctie en de zwaarte van het maximum van die sanctie'. In de notitie van de staatssecretaris dit voorjaar over aanscherping van de administratieve sancties wordt gesteld: 'Een strafrechtelijke sanctie behoeft een administratiefrechtelijke sanctie niet uit te sluiten. Zij kunnen onafhankelijk naast elkaar bestaan' (19444, nr. 2 blz. 5). Ik vind de benadering van de staatssecretaris wel zeer eng en formalistisch. Waar het mij om gaat, is of je deze beide sancties naast elkaar kunt toepassen, mede gezien tegen de achtergrond van recente arresten van het Europees Hof voor de rechten van de mens en van de Hoge Raad. Die arresten benadrukken vooral dat er volstrekt geen waterdicht schot valt aan te brengen tussen administratiefrechtelijke sancties en het strafrecht. In de zaak-OstŁrk sprak het Europees Hof uit, in 1984, dat voor de vraag, of van een strafsanctie sprake is de aard van het vergrijp en de zwaarte van de strafbedreiging doorslaggevend zijn en niet de vraag, of de nationale wetgever een sanctie heeft ondergebracht bij het administratieve recht of bij het strafrecht. De Hoge Raad verwijst in zijn arrest van 19 juni 1985 onder andere naar het OstŁrk-arrest van het Europees Hof. Het arrest van de Hoge Raad betreft administratiefrechtelijke boetes. Ik citeer uit dit arrest van de Hoge Raad het volgende: 'Verhogingen die worden opgelegd op de voet van artikel 18 lid 1 en art., 21 lid 1, eerste volzin Algemene Wet inzake rijksbelastingen of, zoals de onderwerpelijke verhoging op de voet van art. 16 lid 1 onder a Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966, zijn sancties gesteld op het overtreden van een norm met een algemeen verbindend karakter -nl. een verwijtbaar handelen of nalaten waardoor de overheid wordt belemmerd in de heffing van een wettelijk verschuldigde belasting -en de bedoeling van deze verhogingen is dat zij zowel preventief als bestraffend werken. Dat het opleggen van deze verhogingen is onttrokken aan het Nederlandse strafrechtstelsel valt voorts niet terug te voeren op enig oordeel omtrent de strafwaardigheid van het vergrijp, maar berust op overwegingen van doelmatigheid -waarbij in het bijzonder betekenis toekomt aan de overweging dat de capaciteit van het strafrechtelijke apparaat niet toereikend is om het grote aantal verhogingen als strafzaken te behandelen -en doet ook niet af aan het preventieve en bestraffende karakter van de onderwerpelijke sanctie, welk karakter mede wordt bevestigd door het bepaalde in art. 18 lid 3 en 21 lid 2 Algemene Wet inzake rijksbelastingen. Onder deze omstandigheden moet het opleggen van een zodanige verhoging worden aangemerkt als het instellen van een strafvervolging in de zin van art. 6 lid 1 Verdrag.' Met dit verdrag wordt bedoeld het Europees verdrag van de Rechten van de Mens. Mijnheer de Voorzitter. Ook bij administratiefrechtelijke sancties in de ABW gaat het om het overtreden van een norm met een algemeen verbindend karakter, namelijk een verwijtbaar handelen of nalaten waardoor de overheid wordt belemmerd; in dit geval bij een juiste toekenning van de bijstand. Ook de bedoeling van deze administratieve sancties in de bijstandswet is dat ze zowel preventief als bestraffend werken. Ik zie dan ook geen principieel verschil tussen een administratiefrechtelijke boete en een administratiefrechtelijke korting op de uitkering bij wijze van sanctie. Concluderend: een strafkorting is een administratieve sanctie. Daarover zijn de staatssecretaris en ik het eens. Een administratieve sanctie kan onder omstandigheden worden aangemerkt als een strafvervolging. Dan kan een samenloop van administratieve sanctie en strafrechtelijke sanctie worden aangemerkt als een cumulatie van strafrechtvervolgingen. Op mijn vraag naar het principiŽle verschil tussen een administratieve boete en een korting op de uitkering bij wijze van sanctie, zegt de staatssecretaris in de memorie van antwoord, dat een korting op de uitkering soms beperkt kan zijn tot een reparatie als het een terugvordering betreft van het onverschuldigd uitgekeerde. Natuurlijk dat kan. Maar dat is iets heel anders dan waar mijn vraag op sloeg. Dat weet de staatssecretaris ook wel. Ik citeer hem uit de al eerder genoemde sanctienota van 10 maart 1986: 'Overigens zij opgemerkt dat terugvordering geen sanctie is. Teruggevorderd wordt al hetgeen werd verstrekt zonder dat hierop recht bestond.' Zo is het maar net. Mijn vra3g naar het principiŽle onderscheid tussen een administratie-Eerste Kamer 16 december 1986

ve boete en een administratiefrechtelijke repressieve sanctie in de vorm van een korting op de uitkering is dus onbeantwoord gebleven. De Algemene wet rijksbelastingen kent wel een anti-cumulatiebepaling inzake administratiefrechtelijke sancties (in de vorm van een verhoging) en strafrechtelijke sancties. Als wetsvoorstel 18983 tot wet verheven zal zijn, zal ook de coŲrdinatiewet sociale verzekering op het punt van premie-afdracht binnenkort een dergelijke anti-cumulatiebepaling kennen. Ik citeer uit de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel inzake de coŲrdinatiewet sociale verzekering het volgende: 'Het voorkomen van samenloop van de strafsanctie van artikel 18 met de administratieve boete is in het vijfde lid geregeld en is een uitwerking van het beginsel dat niemand in dezelfde zaak tweemaal bestraft mag worden ('ne bis in idem')'. (18983, nr. 3 blz. 14). Waarom verwijst het kabinet bij de coŲrdinatiewet wel nadrukkelijk naar het 'ne bis in idem'-principe en valt men hier bij dit wetsvoorstel opneming strafbepalingen in de ABW terug op de formele redenering dat het ' ne bis in idem'-principe alleen het formele strafrecht regardeert? Ik weet wel dat de staatssecretaris ervan uitgaat -dat zal dan ook zijn eerste antwoord zijn -dat de strafrechter bij bijstandsdelicten een al opgelegde administratiefrechtelijke sanctie zal laten meewegen. Ik neem ook wel aan dat de strafrechter dat zal doen. Wellicht praktiseert de strafrechter het 'ne bis in idem'-principe waar de wetgever een lacune laat vallen. Wij moeten vandaag echter wetgeving en geen rechtspraak beoordelen. De staatssecretaris stelt dat de wetgever bepaalt of een samenloop van sancties mogelijk is. Als medewetgever vinden wij een dergelijke samenloop van sancties buitengewoon ongewenst. Als een administratiefrechtelijke boete en een administratiefrechtelijk sanctie in de bijstandswet, afhankelijk van de aard van het vergrijp en de mate van de strafbedreiging, gezien het preventieve en bestraffende karakter van de desbetreffende sanctie, aangemerkt kunnen worden als strafvervolging, dan pleit redelijkerwijs alles ervoor om in die gevallen van samenloop ook het principe van ne bis in idem toe te passen.

Het kabinet zelf is ons in die gedachtengang voorgegaan bij het wijzigingsvoorstel van de coŲrdinatiewet. Gezien de jurisprudentie en de voortschrijdende rechtsontwikkeling dient het principe van ne bis in idem naar onze mening ook toegepast te worden op dit wetsvoorstel tot opneming van strafbepalingen in de bijstandswet. Wij menen dat dit wetsvoorstel een ernstige omissie vertoont. Wij tillen daar zwaar aan, maar wij wachten de reactie van de staatssecretaris af voordat wij beslissen hoe onze stem uitvalt.

©

J.H. (Jo)  FranssenDe heer Franssen (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Het aan de orde zijnde wetsvoorstel 19237 tot opneming van strafbepalingen in de Algemene bijstandswet, komt tegemoet aan de wens van de interdepartementale stuurgroep misbruik en oneigenlijk gebruik, meer bekend als ISMO. Ook het college algemene bijstandsweg adviseerde positief over de voorgestelde maatregelen. Andere sociale verzekeringswetten kennen dergelijke strafbepalingen al lang en de Algemene bijstandswet behoeft hierop onzes inziens geen uitzondering te blijven. Dit geldt te meer nu gebleken is dat het Wetboek van strafrecht met betrekking tot oplichting en valsheid in geschrifte onvoldoende is toegesneden op de sociale zekerheden. Daarmee wensen wij overigens nadrukkelijk afstand te nemen van degenen die menen dat maatregelen als deze zouden steunen op vooroordelen over uitkeringsgerechtigden in het algemeen en bijstandsgerechtigden in het bijzonder. Integendeel, juist om de bonafide uitkeringsgerechtigde -in onze visie betreft dit de grote meerderheid van de gevallen -te beschermen tegen vooroordelen die gevoed worden door het gedrag van een minderheid, dient die minderheid op adequate wijze aangepakt te worden. Het zelfde geldt voor misbruik en oneigenlijk gebruik op andere terreinen, waaronder het fiscale. Overigens wordt ook daar wat te gemakkelijk gegeneraliseerd, alsof ieder bedrijf, en/of mens met een hoger inkomen zou frauderen. In een tijd dat nog zovelen noodgedwongen een beroep moeten doen op een uitkering, neemt het gevaar van een heksenjacht toe. Ook daarom is beperking of liever nog uitsluiting

-maar dat zal wel een vrome wens blijven -van misbruik en oneigenlijk gebruik onzes inziens een bescherming van de sociale zekerheden en van degenen die er recht op hebben. Nog beter is natuurlijk dat aan iedere burger kansen worden geboden om een eigen inkomen te verwerven. Ik denk hierbij onder meer aan meer kansen op werk op grond van economisch herstel, aan een billijke verdeling van het beschikbare werk, aan verbetering van de kansen van gehandicapten door de werking van de Wet arbeid gehandicapte werknemers en aan een betere aansluiting van onderwijs en opleiding op de behoeften van arbeidsmarkt en maatschappij. Dit alles steunend op een zich herstellende economie, als onmisbaar fundament voor structurele verbetering. Mijnheer de Voorzitter! Terugkerend tot het wetsvoorstel, hebben wij met genoegen vastgesteld dat de overgrote meerderheid van de Tweede Kamer heeft ingestemd met de opneming van de strafbepalingen. In de discussie aan de overzijde van het Binnenhof heeft de samenloop van de administratiefrechtelijke en de strafrechtelijke sanctie en het risico van eventuele cumulatie van straffen uitvoerig aandacht gekregen. Het betoog van de minister van Justitie is voor ons, evenals dat voor de Tweede Kamer gold, verhelderend en overtuigend geweest. Zijn uiteenzetting over de reparatoire en repressieve sanctie hebben wij met belangstelling gevolgd. Wij hebben uit zijn betoog verder begrepen dat, hoewel het ne bis in idembeginsel -misschien is het beter, te spreken over een regel -hier niet van toepassing moet worden verklaard -de rechter wŤl rekening zal houden met de effecten van een eventueel opgelegde administratieve sanctie. Kan de bewindsman deze visie nog eens toelichten? Verder is de wens geuit om wetsvoorstel nr. 19497 zo snel mogelijk te laten afhandelen. Sterker nog, sommigen hadden dit vůůr of gelijktijdig met dit wetsvoorstel willen zien omdat men prioriteit aan de onafhankelijkheid van het kroonberoep in de administratieve rechtsgang geeft. Daarmede willen wij overigens niet hebben gezegd, dat het kroonberoep nu de facto afhankelijk zou zijn. Misschien wil de bewindsman ook hierop nader ingaan.

Mijnheer de Voorzitter! Mijn fractie zal dit voorstel steunen omdat het aansluit bij wat in andere sociale zekerheidswetten al gebruikelijk is en omdat het een verdediging inhoudt voor de mensen, die op correcte wijze gebruik maken van hun sociale rechten.

©

T.E.M. (Titia) van LeeuwenMevrouw Van Leeuwen (PSP): Mijnheer de Voorzitter! Bij de behandeling van de stelselherziening sociale zekerheid heb ik enkele punten aan de orde gesteld; op vier daarvan wil ik nu terugkomen omdat zij van belang zijn voor het beoordelen van het voorliggende wetsvoorstel. Het eerste punt betreft de blik, waarmee het kabinet naar de uitkeringsgerechtigden kijkt, de wijze waarmee het deze groepen benadert. De staatssecretaris vormt in deze een uitstekende representant van het kabinet. Ik haalde de uitspraken van de staatssecretaris aan, die toevallig op de dag van behandeling in de krant werden geciteerd en die de stelselherzieningbehandeling betroffen. Dat ging van: ' Er zijn ook mensen met een permanent gat in hun hand; dat is toch niet de schuld van de overheid? Dat is een kwestie van mentaliteit en opvoeding.' en: 'Ach, ik ken die tandenborstelverhalen maar hoeveel echtparen gaan er niet uit elkaar om twee uitkeringen te krijgen? Mensen zijn geen engeltjes.'. Mijnheer de Voorzitter! Ik ben toen ingegaan op de vooringenomenheid tegenover en de verdachtmaking van uitkeringsgerechtigden. Het is een nogal sterk eenzijdige benadering, die het kabinet nodig blijkt te hebben om alle kortingen te rechtvaardigen en ook het nu voorliggende wetsvoorstel als logisch en noodzakelijk te presenteren. Ik denk dan ook dat het precies omgekeerd werkt als dat de heer Franssen zojuist veronderstelde. In feite komt de gehele onderbouwing van het wetsvoorstel neer op de veronderstelling dat er nu meer bijstandsgerechtigden zijn dan een paar jaar geleden en dat er daarom ook wel meer fraude zal optreden, waar iets aan gedaan moet worden. Daar schijnt iedereen het dan mee eens te zijn. In de Tweede Kamer stemden alleen PPR en PSP tegen en ook in deze Kamer krijgt de staatssecretaris straks van een meerderheid de handjes op elkaar. Ik vind dit onvoorstelbaar bij een wet die zo voornamelijk op vooronderstellingen berust en niet of nauwelijks op feiten.

Natuurlijk zeg ik niet dat er geen fraude voorkomt en dat daar niets tegenover gesteld zou moeten worden. Echter, nergens in de stukken is een goede onderbouwing te vinden van het waarom van dit wetsvoorstel. Nergens is te vinden waarom het Wetboek van Strafrecht in deze niet voldoet en waarom er nu ook afzonderlijk in de Bijstandswet strafbepalingen moeten worden opgenomen. Het wetsvoorstel is te veel gebaseerd op vooronderstellingen en verwachtingen, op wantrouwen ten opzichte van de uitkeringsgerechtigden, te weinig op klinkklare feiten over de werkelijke omvang van de fraude. Toen ik bij de behandeling van de stelselwijziging in ging op de achterliggende benaderingswijze kwam er van de zijde van de staatssecretaris geen reactie. Dat is voor hem de gemakkelijkste weg maar het is ůůk tekenend. Dat geldt ook voor een tweede punt, dat ik aandroeg: een landelijke bijeenkomst van vrouwen in de bijstand. Van het nu voorliggende wetsvoorstel kwamen op die dag in september juist berichten naar buiten. Toen een vrouw de maatregelen voorlas -en vooral toen zij daarbij de maximum strafbepalingen voorlas -lag de zaal, in alle ellende, volledig plat, deels van verbijstering, deels van het lachen. Dit was te gek, hier kon men zich niets meer bij voorstellen; zowel bij de maatregelen op zich niet, als bij de hoogte van de maximum strafbepalingen. De ontzettend grote kloof tussen politici en ambtenaren die al deze maatregelen bedenken en de mensen waarover het gaat, gaapte hier overduidelijk in al haar onoverbrugbaarheid. De staatssecretaris en het kabinet negeren dergelijke signalen liever. Liever spreken zij met gelijkgezinden over 'die f raudulerende uitkeringstrekkers' en over 'al die vrouwen die maar scheiden op staatskosten' als een lastige kostenpost, dan dat zij proberen zich enigszins te verdiepen in de daadwerkelijke effecten van maatregelen op het leven van mensen. Het derde punt dat ik aanhaalde, betrof de voorlichting over de stelselherziening. Het ging toen over het radioprogramma 'Vast en zeker', waarin zo veel niet werd gezegd, dat mensen op grond van hetgeen er wŤl werd gezegd, alleen maar een verkeerde voorstelling van zaken kregen. De staatssecretaris kon hierop niet zo goed antwoorden. Ik ben benieuwd of hij nu wel een antwoord heeft op de kritiek die langzamerhand loskomt op de informatiegids over de stelselherziening. In Vrij Nederland van de afgelopen week wordt het gidsje zelfs al misleidend en onvolledig genoemd. Eťn en ander wordt geÔllustreerd met wat voorbeelden. Op zichzelf is het te begrijpen dat een dergelijk complexe wetgeving als de stelselherziening heel moeilijk in een dun foldertje op een -wat dan schijnt te moeten heten -laagdrenv pelige wijze is samen te vatten, maar de wijze waarop de overheid in dit geval met de uitkeringsgerechtigden omgaat, begint te lijken op de houding van ouders die het toch wat moeilijk vinden om hun kinderen uit te leggen waar de babytjes vandaan komen en die dan maar iets over ooievaars beginnen te mompelen. Daarmee worden de kinderen wel even zoet gehouden, maar ze worden er niet veel wijzer van. Het probleem met de voorlichtingsbrochure is evenwel niet zozeer dat er fouten in staan, maar dat er gebrekkige en gefragmenteerde informatie in wordt gegeven, waardoor mensen op een dwaalspoor worden gebracht. Zo kun je als gedeeltelijk arbeidsongeschikte op verschillende plaatsen in de folder begrijpen dat je na afloop van een gedeeltelijke werkloosheidsuitkering in aanmerking komt voor de IOAW. Achterin de folder staat echter dat deze uitspraak op zichzelf niet geldend is, omdat ook gekeken wordt naar de inkomsten van de partner. Dat laatste kan zelfs betekenen dat iemand helemaal geen recht op IOAW heeft. Wordt daar maar eens wijs uit als uitkeringsgerechtigde. De mensen mogen ook niet echt wijzer worden van de folder. Daarvoor is aan het eind zorgvuldig het volgende zinnetje opgenomen: Aan deze gids kunnen geen rechten worden ontleend. Met deze zin heeft het kabinet mede een voorschot genomen op alle onvoorziene complicaties, waarvan inmiddels al een deel is gebleken. Ik wijs in dit verband op de achteruitgang in inkomsten van WW'ers als gevolg van het feit dat ze in een andere belastingcategorie vallen. De belofte dat voor de huidige uitkeringsgerechtigde WW'ers per 1 januari niets verandert, blijkt alweer niet meer op te gaan. Kan de staatssecretaris Eerste Kamer 16 december 1986

wellicht vertellen of hem sinalen bereiken dat er wellicht nog meer van dergelijke verrassingen in het vat zitten? Een goede voorlichting over de stelselherziening is helemaal van belang als wij kijken naar het nu voorliggende wetsvoorstel. Mensen moeten heel goed weten welke gegevens over hun persoonlijke situatie van belang zijn om op te geven. Anders lopen zij het gevaar om, nota bene via het extra opnemen van strafbepalingen in de Bijstandswet zelf, nog eens behoorlijk gepakt te worden. Dit is des te schrijnender als blijkt dat de staatssecretaris zelf -en met hem hierbij de personeelsleden van de sociale diensten -niet weten welke gegevens in bepaalde gevallen eigenlijk relevant zijn. Als de staatssecretaris zich aanmatigt om wetten het land in te sturen, waarvan hij de uitwerking in bepaalde opzichten niet kan overzien, omdat de inhoud van gebezigde begrippen zo duister is, en hij gewoon maar afwacht welke verschillende interpretaties er in de praktijk aan die begrippen worden gegeven, hoe kan hij dan verwachten dat uitkeringsgerechtigden en personeelsleden van, in dit geval, de sociale diensten, precies weten wat er wordt gevraagd? Hoe kan hij hoge straffen willen invoeren op het niet voldoen aan vragen, als die vragen zelf zo onduidelijk kunnen zijn? Bij de behandeling van de stelselherziening bleek hoe slecht de staatssecretaris zelf uit de voeten kon met de begrippen 'woningdelers' en 'gezamenlijke huishouding'. In dat licht is zijn antwoord op daarna in de schriftelijke voorbereiding gestelde vragen hoogst onbevredigend. Hij legt heel reŽle, niet te weerleggen bezwaren zonder meer naast zich neer met een houding van: God zegene de greep, we zien wel. Zo mag je niet omgaan met de mensen, waar het hier om gaat. Uit het betoog tot nu toe zal duidelijk zijn geworden dat de fractie van de PSP tegen het wetsvoorstel zal stemmen. Wij vinden het overbodig, omdat al sanctiemogelijkheden voorhanden zijn. Ook vinden wij het verwerpelijk. Maar er komt nog meer bij. In de Tweede Kamer -in de schriftelijke voorbereidingen hier is het nog eens dunnetjes over gedaan -werd ingegaan op de mogelijke cumulatie van administratiefrechterlijke en strafrechterlijke sancties door het opnemen van de strafbepalingen in dit wetsvoorstel. In feite komt het antwoord van de bewindslieden erop neer dat het met de mogelijke cumulatieve werking wel zal meevallen, onder andere omdat de strafrechter altijd wel rekening kan houden met een eerdere administratieve sanctie naar aanleiding van hetzelfde feit. Ook hierbij mag de rechter de oplossing bieden, waar de wetgeving te kort schiet. Een zelfde redenering zien wij immers bij het begrip 'gezamenlijke huishouding'. De argumenten van de bewindslieden kunnen ons in dezen totaal niet overtuigen. Sterker nog, hun redeneringen volgend begrijpen we nog minder waarom men zich in dezen niet bepaalt tot regels inzake de sociale zekerheid in het Wetboek van Strafrecht, als er volgens hen al behoefte zou zijn aan extra strafbepalingen. Dan zijn al die omslachtige redenaties om deze gelegenheidswetgeving te rechtvaardigen, wat minder nodig.

©

L. (Louw) de GraafStaatssecretaris De Graaf: Mijnheer de Voorzitter! Ik zeg de drie woordvoerders dank voor hun inbreng bij dit wetsontwerp. Het wetsontwerp heeft slechts een bescheiden omvang. Het telt maar twee korte artikelen. Ik ontken echter niet dat de betekenis van het voorgestelde niet gering is. Overigens moet deze maatregel vooral worden gezien in het veel bredere kader van het kabinetsbeleid tot bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik, zoals de heer Franssen al aangaf. Er zijn in het kader van dit beleid al veel maatregelen getroffen. Ook dit voorstel maakt er onderdeel van uit. Uiteindelijk gaat het erom, met deze maatregelen het grote goed van onze sociale verzekering te beschermen. De heren Franssen en Van de Zandschulp hebben daarop gewezen. In alle socialeverzekeringswetten kennen wij inmiddels strafbepalingen, met ťťn uitzondering, namelijk de Algemene Bijstandswet. Het nu aan de orde zijnde voorstel heeft tot doel, deze omissie weg te nemen en alles gelijk te trekken in de zojuiste verwoorde zin. Dat is ook van belang, omdat de huidige strafbepalingen van het strafrecht niet toereikend zijn -dit geldt in het bijzonder voor de delictsomschrijvingen -voor de toepassing van de Algemene Bijstandswet.

Uit de schriftelijke inbreng en uit het debat dat wij tot dusverre hebben gevoerd, leid ik af dat over het voorgaande algemene overeensterrv ming bestaat, zij het met uitzondering van mevrouw Van Leeuwen. Zij heeft een principieel vrij ander verhaal gehouden. Zij heeft er ook blijk van gegeven, tegen het wetsvoorstel te zullen stemmen. Overigens heb ik met plezier vastgesteld dat het de heer Franssen genoegen deed dat er aan de overzijde van het Binnenhof een grote meerderheid was voor het wetsontwerp dat nu aan de orde is. Ik hoop dat hetzelfde in deze Kamer het geval zal blijken te zijn. Ik heb begrepen dat de heer Van de Zandschulp op zich zelf sympathiek staat tegenover het wetsvoorstel. Hij vindt het eigenlijk noodzakelijk, hetgeen in het wetsvoorstel staat, op te nemen. Desondanks heeft hij een aantal aarzelingen. Ik hoop dat zijn aarzelingen niet van dien aard zullen blijken te zijn dat hij tegen het wetsontwerp meent te moeten stemmen. Ik hoop dat ik in mijn reactie nog een bijdrage ten goede kan leveren. De heer Van de Zandschulp vindt wat het kabinet doet, niet evenwichtig, omdat het moet gaan om bescherming van de sociale zekerheid in veel breder verband. Hij gaf hiervoor een opsomming van actief werkgelegenheidsbeleid, scholingsprogramma's, gelijke ontwikkeling van verschillende inkomens, rechtsbescherming, schuldsanering en alles wat hiermee samenhangt. Ik ben het met hem erover eens dat het niet alleen om de onderhavige maatregel mag gaan, maar dat deze ingebed moet zijn in een totaalbeleid. Dit is het ook. Er is enig verschil in beoordeling van het totale beleid tussen de oppositie, met name de heer Van de Zandschulp, en het kabinet, maar hij kan niet zeggen dat wij deze maatregel niet in een breder kader plaatsen. De heer Franssen heeft terecht erop gewezen dat het, als het erop aankomt, veel beter is dat iedereen een eigen inkomen heeft. Hij verwees ook naar het belang van de Wet arbeid gehandicapte werknemers. Ik durf de stelling aan dat wij proberen, in dit opzicht een evenwichtig beleid te voeren en dat het onderhavige wetsvoorstel erin past. Ik ben er overigens blij om dat de heer Van de Zandschulp heeft gezegd dat sancties ook voor hem geen taboe vormen, omdat een goed Eerste Kamer 16 december 1986

sanctiebeleid dient voor het beschermen van de goeden. De heer Franssen wees erop dat de meerderheid van de mensen die een beroep op een uitkering doen, bonafide uitkeringsgerechtigden zijn. Dit moeten wij niet uit het oog verliezen. Ook in deze context plaatsen wij het beleid, waaraan wij echt geen eenzijdige invulling geven. De heer Van de Zandschulp heeft in dit verband de aandacht gevestigd op twee elementen, die overigens nog volop in de politieke discussie zijn, namelijk de verzwaring van de bewijslast en de sanctienota over de RWW. De nota ligt aan de overzijde van het Binnenhof, waar nog een discussie erover moet worden gevoerd. Over de verzwaring of verscherping van de bewijslast heb ik net gisteren opnieuw een nota aan de Tweede Kamer gestuurd -de heer Van de Zandschulp herinnerde hieraan -om de discussie over deze zaak voort te zetten. Nogmaals, dit is geen kwestie van een verkeerd politiek klimaat, waarover de heer Van de Zandschulp sprak, maar een onderdeel van het totale beleid van het kabinet, inzonderheid van het beleid dat samenhangt met wat ik samenvattend de ISMO-problematiek noem. Mevrouw Van Leeuwen is ook in dit debat ingegaan op een viertal punten die zij centraal heeft gesteld in de discussie over de stelselherziening van de sociale verzekering. Zij zei dat wij in ons beleid, vooral over het onderhavige onderwerp, spreken en handelen vanuit een vooringenomen standpunt en dat wij ons niet op de feiten baseren. In de schriftelijke gedachtenwisseling aan de overzijde van het Binnenhof en ook mondeling hebben wij duidelijk aangegeven wat in het kader van de Algemene Bijstandswet de leemte in wettelijke voorzieningen is. Deze leemte bestaat alleen in deze wet en niet in andere socialeverzekeringswetten. Dit is meer dan voldoende feitelijke onderbouwing van het nut en het goed overwogen zijn van de maatregelen die wij nu voorstaan. Van vooringenomenheid is dan ook geen sprake. Ik ben het in deze zin dus, anders dan zij, eens met het betoog van de heer Franssen. Mevrouw Van Leeuwen heeft ook nu nog eens gewezen op de signalen die naar haar gevoelen zijn gegeven in discussies op een landelijke bijeenkomst van Vrouwen in de Bijstand. Alle signalen die relevant zijn voor het beleid, worden door ons waarachtig wel opgevangen. Als wij vinden dat er dientengevolge aanpassingen in het beleid dienen te geschieden, zullen wij daartoe ook overgaan. Ik heb zelf heel wat gesprekken gevoerd met groepen vrouwen in de bijstand, die vanuit hun benaderingswijze bezwaren hadden tegen een aantal van onze voorstellen. Wij hebben die discussies altijd serieus genomen. Dat betekent echter niet dat wij de suggesties die vanuit deze kring worden gedaan ook tot de onze zouden maken. Als wij dat zouden doen, zou van een beheersing van de uitgaven in de collectieve sector helemaal niets terecht zijn gekomen. Ook nu heeft mevrouw Van Leeuwen de aandacht gevestigd op de voorlichting die wij hebben gegeven over de sociale verzekering. Zij heeft kritiek geuit op de gids die hierover is verschenen. De gids zelf laat zien dat geen volledige informatie is gegeven. Dat is ook uitgesloten. Wel is zo goed mogelijke informatie gegeven. De ervaringen die wij tot nu toe hebben opgedaan met deze informatie zijn goed. Overigens gaat het niet alleen om informatie via de algemene publicatie, die op elk adres in Nederland is bezorgd. Daarnaast wordt ook individuele informatie gegeven, via modelbrieven aan de cliŽnten zelf. Zo heeft het GAK niet minder dan 109 verschillende brieven, die aan de cliŽnten worden verzonden. Mevrouw Van Leeuwen heeft gezegd dat men in de IOAW tot de ontdekking komt dat het partnerinkomen verrekend wordt. Dat kan en mag geen verrassing zijn, omdat de IOAW een voorziening is die sterke overeenkomsten vertoont met de Algemene bijstandswet en omdat daarin wel degelijk rekening wordt gehouden met het inkomen van de partner. Alleen ten aanzien van het onderdeel vermogenstoets is er sprake van een afwijking van de Algemene bijstandswet. Ik ben daarom van oordeel, anders dan mevrouw Van Leeuwen, dat onze voorlichting wel aan de nodige eisen van zorgvuldigheid en volledigheid voldoet. Ik kom nu te spreken over de informatieplicht van mensen die een bijstandsuitkering hebben. De heer Van de Zandschulp en mevrouw Van Leeuwen hebben daar de aandacht voor gevraagd. De heer Van de Zandschulp sprak in dit verband van de 'spontane informatie' van de zijde van de bijstandscliŽnt. Hij bracht met name naar voren dat het voor de bijstandscliŽnt ondoenlijk is, precies te weten welke gegevens voor de bijstand relevant zijn. In dit verband heeft hij met name gesproken over de schemerzone en over de positie van woningdelers en samenwonenden. Strafbaarstelling wordt in verband hiermee naar zijn opvatting discutabel. Ik ben het niet eens met zijn betoog. In het algemeen weet ieder dat de bijstand geen vaste uitkering is, maar dat deze wordt afgestemd op de financiŽle en andere omstandigheden van persoon en gezin. Welke gegevens van belang zijn, komt steeds bij de aanvraag van bijstand heel nadrukkelijk aan de orde. Daarnaast wordt bij de toekenning van bijstand altijd op de informatieplicht gewezen. Verandering in de gezinssamenstelling, het gaan samenwonen of woningdelen, het verkrijgen van inkomsten etcetera zijn voor de bijstand steeds van betekenis, ledere bijstandscliŽnt kan weten, dat, als er een wijziging in deze omstandigheden optreedt, dit aan de gemeente gemeld moet worden. Hij weet ook, dat dit consequenties voor de uitkering kan hebben. Uiteraard heeft de betrokkene niet zelf uit te maken of hij al dan niet als woningdeler of als een economische eenheid behoort te worden aangemerkt. Daarvoor is ook geen uitgewerkte informatielijst te maken. Deze zaak staat ter beoordeling van de gemeente. De heer Van deZandschulp zegt, dat zo'n verandering heel geleidelijk kan plaatsvinden, fasegewijs. Voorzitter! Ook als er bij de cliŽnt op een gegeven moment enige twijfel bestaat, dan is het heel eenvoudig daarover contact op te nemen met de uitkerende instantie en helderheid te verkrijgen. Ik kan de heer Van de Zandschulp verzekeren, dat de uitvoerders van de Algemene Bijstandswet zorgvuldig zullen handelen; dat zij echt op een naar mijn gevoel wijze manier de Bijstandswet, ook ten aanzien van deze zaak, zullen uitvoeren. Daarover behoeft geen twijfel te bestaan. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom dan bij een onderwerp dat aangesneden is door de heer Van de Zandschulp, de heer Franssen en mevrouw Van Leeuwen, namelijk de samenloop van Eerste Kamer 16 december 1986

sancties. Met name de heer Van de Zandschulp is teruggekomen op de kwestie van samenloop van administratieve en strafrechtelijke sancties. Ook de nebis in idem regel is daarbij opnieuw ter sprake gekomen. Mijnheer de Voorzitter! Op deze zaak is met name de minister van Justitie aan de overzijde van het Binnenhof zeer uitvoerig ingegaan. Ik ben daarom ook bijzonder blij dat de heer Franssen, anders dan de heer Van de Zandschulp, constateert, dat de inbreng in deze discussie van de minister van Justitie verhelderend is geweest en ook voor hem overtuigend. Ik ben blij, dat die overtuiging bij hem bestaat. Ik begrijp uit het betoog van de heer Van de Zandschulp, dat hij nog niet zo ver is. Daarom wil ik graag nog nader op dit onderdeel van de discussie ingaan. Het principe ne bis in idem komt uit het Wetboek van Strafrecht. In artikel 68 van dat wetboek staat, dat niemand nogmaals kan worden vervolgd voor een feit waarover door de rechter onherroepelijk is beslist. Die bepaling geldt uitsluitend als er sprake is van een herhaalde strafvervolging in de zin van het Wetboek van Strafvordering. Hieruit kan niet worden afgeleid, dat er een algemeen verbod zou bestaan om in andere wetten bepaalde sancties op te nemen. Het feit, dat in verschillende sociale zekerheidswetten de mogelijkheid tot het opleggen van een administratieve sanctie is opgenomen, komt dus niet met genoemd strafrechtelijk principe in strijd. In verband hiermee staat het ne bis in idem beginsel niet in de weg aan het hanteren van administratiefrechtelijke sancties naast de mogelijkheid van strafsancties. In de Algemene Bijstandswet zijn administratieve sancties onder bepaalde omstandigheden mogelijk. Die zijn alleen mogelijk als opgelegde voorwaarden niet zijn nagekomen of als er blijken zijn van onvoldoende betoond besef van verantwoordelijkheid. Een samenloop met de voorgestelde strafsanctie is op zich zelf niet uitgesloten. Dit kan zich echter alleen voordoen zolang de betrokkene bijstand ontvangt. In de praktijk komt korting op de bijstandsuitkering wegens het niet nakomen van de informatieplicht overigens weinig voor. Een korting op de bijstand is slechts in beperkte mate mogelijk. In den regel wordt volstaan met het treffen van een terugbetalingsregeling als ten onrechte bijstand is ontvangen. Komt eventueel een samenloop met een strafsanctie aan de orde, dan geven de bestaande richtlijnen van het Openbaar Ministerie naar mijn mening een goede afbakening ten aanzien van de strafvervolging. Een administratieve sanctie wordt direct opgelegd. De strafrechter geeft later zijn oordeel en kan met blijken van een administratieve sanctie of de terugbetalingsregeling rekening houden. Aangezien dit in de huidige praktijk nauwelijks problemen oplevert, verwacht ik die evenmin bij het hanteren van de nieuwe strafbepalingen in de Algemene Bijstandswet. Mijnheer de Voorzitter! In dit verband heeft de heer Van de Zandschulp ook nog geciteerd uit de memorie van toelichting op een wijzigingsvoorstel van de CoŲrdinatiewet Sociale Verzekering. Daar wordt een anticumulatie voorgesteld met betrekking tot geldboeten. En aan de overzijde Ťn schriftelijk en mondeling is hierover het nodige gezegd. Ik heb daar niets aan toe te voegen. Het gaat daar om een andere zaak dan hier. Het gaat daar om een geldboete tot een vast bedrag en om de afstemming van de bepalingen in het kader van de CoŲrdinatiewet op die van de rijksbelastingen. Daaraan kunnen naar mijn overtuiging geen argumenten worden ontleend om tot de conclusie te moeten komen dat een samenloop van administratieve sancties en strafsancties in het kader van de Algemene Bijstandswet niet mogelijk zou zijn. Voorzitter! Ik wijs er nogmaals op, dat op dat punt naar mijn gevoel de minister van Justitie vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de juridische kant van de zaak, een overtuigend betoog heeft gehouden. Naast hetgeen ik hier over deze zaak heb gezegd, wil ik daar nog eens naar verwijzen. Mijnheer de Voorzitter! In dit verband heeft de heer Van de Zandschulp ook nog het punt van de ontwikkeling van de jurisprudentie aangeroerd. Het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 1985, waarin wordt verwezen naar de zaak-ŲztŁrk, had betrekking op de vereisten waaraan een procedure moet voldoen in de gevallen dat deze procedure moet worden beschouwd als een strafvervolging in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de'mens en de fundamentele vrijheden. Deze vereisten die dus betrekking hebben op de wijze waarop een dergelijke procedure moet worden gevoerd, zijn vervat in artikel 6 van het verdrag. Het ne bis in idem behoort tot de in dat artikel opgesomde beginselen. Het feit dat er vanuit verdragsrechtelijk oogpunt geen waterdicht schot bestaat tussen een procedure waarbij een strafsanctie wordt opgelegd en een procedure waarbij een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd, betekent dus niet dat het ne bis in idem zou moeten gelden met betrekking tot de cumulatie van die twee sancties. Dat in ons rechtsbestel cumulatie van straffen uit verschillende systemen wordt aanvaard, blijkt ook in een ander verband, namelijk uit de omstandigheid dat een mogelijkheid van een cumulatie van tuchtrechtelijke en strafrechtelijke sancties zeer veel voorkomt. Mijnheer de Voorzitter! Ik heb een poging gedaan om zo snel en volledig mogelijk te reageren op de eerste termijn van de Kamer. Ik hoop dat ik daarin in hoofdlijnen naar het gevoelen van de Kamer ben geslaagd.

©

W. (Willem) van de ZandschulpDe heer Van de Zandschulp (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Ik dank de staatssecretaris voor zijn reactie. De antwoorden zijn voor mij in het geheel niet bevredigend. Ik zal alle punten nog zeer kort aanstippen. Ik vind dat er geen sprake is van een evenwichtig beleid ten aanzien van de verdediging van de sociale zekerheid. De staatssecretaris zal niet verrast zijn door die uitspraak uit mijn mond. Ik verwijs in dit verband slechts naar het feit dat wij volgende week wederom een wetsontwerp tot bevriezing van uitkeringen voorgeschoteld krijgen. Ik vond ook zijn sanctienota over de sancties in de WWV en de RWW van dit voorjaar -ik heb deze nota aandachtig bestudeerd -volstrekt onevenwichtig, om dat er grote aandacht wordt geschonken aan een minimum aan sancties die op te leggen zijn. Daarbij constateerde de staatssecretaris dat de gemeentelijke sociale diensten daarin niet ver genoeg gaan. In die nota is echter nauwelijks aandacht besteed aan de vraag waar een maximum aan sancties moet liggen.

De nota over de verdeling van de bewijslast, die gisteren gepubliceerd is, heb ik nog niet ontvangen en heb ik ook nog niet gelezen. Ik heb daarover dus ook nog geen oordeel. In eerste aanleg schrik ik toch van een zinnetje in een persbericht van het ministerie van gisteren, namelijk het zinnetje: de periode waarover aannemelijk moet worden gemaakt dat de gegevens juist zijn, kan echter nooit langer zijn dan drie jaar. Ik vind dat een zin om van te schrikken! Mijn tweede punt betreft de informatieplicht. Ik wil onderscheid maken tussen het verschaffen van informatie op verzoek en spontane informatie. Met het verschaffen van informatie op verzoek heb ik geen enkel probleem. Natuurlijk weet bijna iedereen in dit land dat bijstand afgestemd wordt op persoon en gezin en dat veranderingen in gezins-en woonomstandigheden gevolgen kunnen hebben voor de verlening van de bijstand. Wanneer en op grond van welke criteria dan ook dat het geval is, is echter geheel onduidelijk. Nogmaals, ik vind dat iedereen desgevraagd alle relevant informatie moet verstrekken, maar om nu spontaan alles op tafel te leggen, zonder dat je zelf enige notie hebt, of die informatie echt relevant is, vind ik wat ver gaan. Althans ik vind het ver gaan als hier een strafrechtelijke sanctie op staat, wanneer iemand op dat punt in gebreke blijft. Kan de staatssecretaris ook antwoord geven op mijn voorbeeld van twee samenwonende eenoudergezinnen in verband met de kinderbijslag? Ik weet dat het ne bis in idem in principe slechts het formele strafrecht regardeert in de formele zin van het woord. Daarover bestaat geen misverstand. Mijn vraag is alleen: als uit recente jurisprudentie van de Hoge Raad en van het Europese Hof blijkt dat administratieve sancties onder bepaalde omstandigheden, afhankelijk van de aard van het geconstateerde en de hoogte van de strafdreiging, opgevat kunnen worden als een strafvervolging, volgt daar dan niet logischerwijs uit dat een samenloop van administratieve en strafrechtelijke sancties ook beschouwd moet worden als een samenloop van strafvervolgingen en dat dus het ne bis in idemprincipe in het licht van die zich ontwikkelende rechtsgevoelens en jurisprudentie toegepast dient te worden?

Dat is hier de kardinale vraag. Ik vind dat ik daar geen duidelijk antwoord op heb gehad. Ik vind het nog steeds vreemd dat in het wijzigingsvoorsel van de CoŲrdinatiewet sociale verzekeringen in de memorie van toelichting bij de daarin opgenomen anti-cumulatiebepaling nadrukkelijk wordt verwezen naar het ne bis in idemprincipe. Kennelijk staat het kabinet dus zelf op het standpunt dat dit principe thans, bij voorbeeld tegen de achtergrond van recente arresten, uitgebreid kan worden tot de cumulatie van administratieve en strafrechtelijke sancties, wederom rekening houdend met de aard van het vergrijp en de hoogte van de strafbedreiging. Mijn vraag, wat ten principale het verschil is tussen een administratief opgelegde boete -daarover gaat het in de Algemene wet rijksbelastingen en in de CoŲrdinatiewet sociale verzekeringen -en een strafkorting op de uitkering in de vorm van administratieve sanctie is nog steeds niet beantwoord. De staatssecretaris verwijst dan naar het betoog van de minister van Justitie in de Tweede Kamer. Dat heb ik ook gelezen. De minister spreekt over een verschil in de hoedanigheid van betaling. Ook na het drie keer overgelezen te hebben begreep ik daar niets van. Misschien kan de staatssecretaris toch een poging doen om het betoog van de minister van Justitie, dat naar zijn mening zo verhelderend was, ook aan deze leek uit te leggen. Ik weet ook dat het arrest van de Hoge Raad dat verwijst naar de zaak-OztŁrk niet direct op het ne bis in idemprincipe slaat. Het heeft betrekking op de vraag, of een administratieve sanctie onder omstandigheden aangemerkt kan worden als een strafvervolging. Daarop is het antwoord van zowel het Europees Hof als van de Hoge Raad ondubbelzinnig. Ik vraag slechts: trek dan die consequentie uit deze arresten door het ne bis in idemprincipe ook toe te passen in het geval van een administratieve sanctie die als strafvervolging aangemerkt kan worden en een strafrechtelijke sanctie. Ik meen dat in het licht van de jurisprudentie alles daarvoor pleit en dat er in ieder geval niets tegen pleit. Een argument tegen opname van zo'n anti-cumulatiebepaling heb ik nog niet gehoord, noch van de minister van Justitie in de Tweede Kamer, noch van deze staatssecretaris.

De verwijzing naar het feit dat de rechter wel rekening zal houden met de opgelegde administratieve sanctie vind ik nogmaals interessant. Op zichzelf vind ik die ook overtuigend in die zin, dat ik geen enkele reden heb om het tegendeel te veronderstellen. Ik vind het echter niet zo relevant voor dit debat. Wij beoordelen wetgeving; wij beoordelen geen rechtspraak. Wij moeten ook vooral geen rechtspraak beoordelen. Ik wil graag dat het in de wetgeving goed geregeld wordt. Ik blijf het een ernstige ommissie vinden; Het is mij nog steeds niet duidelijk waarom ik niet een adequate reactie van de kant van de staatssecretaris daarop kan krijgen. Als die vandaag uitblijft, zal toch de consequentie voor mijn fractie geen andere kunnen zijn dan dat wij tegen dit wetsvoorstel stemmen.

©

L. (Louw) de GraafStaatssecretaris De Graaf: Mijnheer de Voorzitter! Ik zal nog een poging ondernemen om de heer Van de Zandschulp over de streep te trekken. Dat zal waarschijnlijk niet zo eenvoudig zijn, te meer omdat hij een centraal punt aan de orde stelt dat in de Tweede Kamer is besproken met de minister van Justitie. Ik zal toch proberen om nog zo serieus en volledig mogelijk op de opmerkingen van de heer Van de Zandschulp in te gaan. Wij zullen elkaar niet kunnen overtuigen van het antwoord op de vraag, of ons beleid evenwichtig is. Het is een kwestie van ik zeg 'ja' en de heer Van de Zandschulp zegt 'neen'. Dat is vanuit de oppositie gezien ook best begrijpelijk. Hij verwijst in dit verband naar de komende discussie hier over het bevriezingsvoorstel van de sociale verzekeringen. Ik denk dat er volgende week wel gelegenheid zal zijn er verder van gedachten over te wisselen. De sanctienota die aan de Tweede Kamer is voorgelegd, had met name de bedoeling om het wat in het slop geraakte sanctiebeleid bij de uitvoering van de RWW weer een beetje goed op de rails te zetten, althans naar onze wijze van zien. Vandaar dat in die voorstellen minimumsancties zijn aangegeven voor verschillende vormen van overtredingen, licht, middelzwaar en zwaar. Ik ben van mening dat dit vrij evenwichtig is gebeurd. Ik hoop over deze zaken Eerste Kamer 16 december 1986

aan de overzijde politiek te discussiŽ-ren. Ik vind het dus zeker geen eenzijdige zaak. Inzake de kwestie van de bewijslast reageert de heer Van de Zandschulp alleen op de periode van drie jaar. Het is echt niet in alle gevallen drie jaar. Er moet allereerst sprake zijn van een overtreding, een fout. Er is geconstateerd dat iemand in de fout gegaan is. Daarover bestaat geen twijfel. Dan gaat het alleen om de vraag op welk moment dat geacht wordt te zijn ingegaan. Als er een vermoeden bestaat dat het op een eerder tijdstip is ingegaan, wordt de bevoegdheid gegeven om een en ander op een eerder tijdstip vast te stellen. Het is alleen gemaximeerd aan een periode van drie jaar. Dat betekent dus niet dat het in alle gevallen drie jaar zal zijn. Ik hoop dat de heer Van de Zandschulp toch nog eens de gehele notitie wil lezen en ook de opnieuw gegeven redactie van het desbetreffende artikel dat wij in de sociale verzekeringen willen opnemen, omdat naar mijn gevoel is geprobeerd een en ander zo zorgvuldig mogelijk te doen. Nogmaals, het gaat dan ook niet om de omkering van de bewijslast, maar om een goede verdeling tussen de voering van de bewijslast. In de notitie is heel duidelijk gesteld dat dit niets nieuws is, maar dat het gaat om een toepassingspraktijk die zich ook in andere wetgeving voordoet. Ik hoop dat ook ten aanzien van deze notitie een stuk taboe mag verdwijnen. De heer Van de Zandschulp wil dit taboe zelf overigens ook graag kwijt als het gaat om het sanctiebeleid. Bij de informatie maakt de heer Van de Zandschulp onderscheid tussen een informatieverzoek en het spontaan geven van informatie. Het gaat erom of er veranderingen in een situatie optreden. Men begint met een aanvraag in te dienen voor de Bijstandswet. Deze wordt beoordeeld aan de hand van alle relevante gegevens die dan verstrekt worden. Vervolgens weet men dat er veranderingen kunnen optreden in de verstrekte uitkering als er sprake is van inkomsten, van anders wonen, van veranderingen in de burgerlijke staat, als er een kind geboren wordt en ga zo maar door. Die gegevens is men verplicht te verstrekken op basis van het tweede lid van artikel 30 van de Bijstandswet. Ik kan de verzekering geven dat de gemeenten met wijsheid met deze informatie zullen omspringen en de zaak op een heel goede manier zullen uitvoeren. Er behoeft echter niet te worden gevreesd voor een onjuiste toepassing van het nu voorgestelde artikel 84f. Ik kom toe aan de concrete vraag over de twee samenwonende eenoudergezinnen met elk twee kinderen, die was toegespitst op de kinderbijslagwetgeving. Het is mijn spontane reactie dat het dan gaat om twee situaties waarin recht op kinderbijslag bestaat, namelijk voor de ene ouder en voor de andere ouder. Die kinderen tellen dan niet mee in de volgorde ťťn, twee, drie en vier. Ik kan mij niet indenken dat in het kader van de samenwoning of woningdelers iets is veranderd wat betreft de Algemene Kinderbijslagwet als zodanig.

©

W. (Willem) van de ZandschulpDe heer Van de Zandschulp (PvdA): Het gaat mij niet om woningdelers, maar om de situatie waarin men door de gemeente als -ik gebruik nu een ouderwetse term -economische eenheid wordt beschouwd. Het lijkt mij uit het rechtsgevoel van een ieder voortvloeiend, dat men dan zowel de voorals de nadelen gelijkelijk incasseert. De progressiefactor in de kinderbijslag zou een voordeel kunnen zijn. De behandeling voor de bijstand als samenwonende of als duurzaam gezamenlijke huishouding is in dat geval een nadeel. Het gaat dan niet aan om in welke situatie dan ook iemand inzake die gelijkschakeling wel het nadeel, maar niet het voordeel toe te kennen. Daarom is het wel terdege relevant voor het draagvlak van wet-en regelgeving van de kant van dit kabinet.

©

L. (Louw) de GraafStaatssecretaris De Graaf: Voorzitter! Ik kan deze gedachte wel volgen. Je moet ook nog de discussie hebben over de andere gebieden -de heer Van de Zandschulp weet dat -omdat de regel die is gemaakt voor samenwonenden nog slechts geldt voor een deel van de sociale verzekering en bij voorbeeld niet in het kader van de ziekenfondswetgeving. De heer Van de Zandschulp weet ook dat er wat dit betreft nog een positief advies ligt van de Ziekenfondsraad. Persoonlijk wil ik graag het element van het tellen van kinderen in die situaties, dus in het kader van de Algemene Bijstandswet, wel meenemen. Bij de stelselherziening hebben wij het toen niet meegenomen. Ik vind wel dat er op zichzelf reden is om, wanneer je spreekt van samenwonen in de zin van het gelijk behandelen als een economische eenheid, na te denken over de vraag ten aanzien van de telling van de kinderen in zo'n gezin. Ik wil het heel serieus bekijken. Dan kom ik te spreken over de jurisprudentie van de Hoge Raad. Misschien vormt dit voor de heer Van de Zandschulp nog een bevredigend antwoord. Dit betoog heb ik zojuist niet geheel uitgesproken. Het gaat om het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 1985. In dit arrest ging het om de vraag, of het opleggen van een fiscale boete op grond van de Wet op de motorrijtuigenbelasting als een strafvervolging in de zin van art. 6 van het Europese Verdrag mensenrechten moest worden gezien. De Hoge Raad was van oordeel dat de bedoeling van de opgelegde boete was om zowel preventief als bestraffend te werken. Hierbij doet het niet ter zake dat het opleggen van de boete is in het kader van het belastingrecht aan het Nederlandse strafrechtstelsel (Wetboek van Strafrecht), is onttrokken, aangezien dit is geschied op overwegingen van doelmatigheid. De verhoging werd daarom aangemerkt als het instellen van een strafvervolging in de zin van art. 6 van het Europees Verdrag. Hieronv trent moet steeds door een onafhankelijke rechter kunnen worden geoordeeld. De vraag is nu, of dezelfde redenering ook geldt ten aanzien van administratieve sancties op grond van de Algemene Bijstandswet. Ik ben van mening dat dit niet zonder meer het geval is. Een eventuele korting op de uitkering is niet op ťťn lijn te stellen met het opleggen van een vaste fiscale boete. Korting op de uitkering heeft vooral het karakter van een beleidsbeslissing gericht op een goede uitvoering. Daarnaast kan er een gedragscorrigerende werking van uitgaan. Bij fiscale boetes gaat het om het eenzijdig opleggen van financiŽle verplichtingen zonder dat daar een tegenprestatie, bij voorbeeld een uitkeringsverplichting, tegenover staat. Voor het geval de Hoge Raad tot een andersluidend oordeel zou komen ten aanzien van de administratieve sancties, wil dat overigens niet zeggen dat de rechtsgang van de Algemene Bijstandswet niet voldoet aan de normen van het Europees Eerste Kamer 16 december 1986

verdrag. Ik hoop dat dit in ieder geval enige duidelijkheid heeft verschaft. De heer Van de Zandschulp heeft opnieuw gesproken over de toelichting bij het wijzigingsvoorstel met betrekking tot de CoŲrdinatiewet sociale verzekering. Ik meende dat hij zei dat wij daar een beroep op het ne bis in idembeginsel hebben gedaan vanwege een verandering in de recente jurisprudentie. Dat is niet het geval. Het gaat wel om een beroep op dit beginsel. Dat is ook terecht gedaan, omdat er anders een cumulatie zou plaatsvinden. Nu is alleen de vraag waarom in die situatie ten aanzien van de anticumulatie wel is gekozen voor het ne bis in idembeginsel en niet bij de administratieve en strafsanctie. De heer Van de Zandschulp heeft zelf al aangegeven, dat in de verdediging met name is gewezen op een verschil in hoedanigheid van betalingsverplichtingen. Het gaat in de systematiek van strafsancties en administratieve sancties om uitkeringen van mensen waar twee regimes voor bestaan, die samen kunnen lopen. De rechter houdt dan rekening met bij voorbeeld een administratieve sanctie. Als men niet de verplichting is nagekomen opgave te doen van lonen in verband met de premieberekening, wordt een boete opgelegd. Tegenover die boete staat geen uitkeringsrecht. Hiervoor geldt dus een gans ander regime. Dat heeft de minister van Justitie in de discussie met de Tweede Kamer ook heel duidelijk uiteengezet.

De heer Van de Zandschulp (PvdA): De principiŽle overeenkomst tussen het claimen van een recht op een hogere uitkering dan waarop men recht heeft en het te weinig afdragen van belastingen is toch dat in beide situaties de gemeenschap 'getild' wordt?

Staatssecretaris De Graaf: Neen. Het gaat in die fiscale en premiesfeer niet om verschuldigde premies. Als een werkgever niet voldoet aan zijn verplichtingen tot loonopgave, wordt simpelweg een boete opgelegd boven de verschuldigde premie. Dat is een andere zaak dan die in het kader van de uitkeringsrechten Bijstandswet en sociale verzekeringen.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De Voorzitter: De aanwezige leden van de fracties van de PvdA, de CPN, de PPR en de PSP wordt aantekening verleend, dat zij geacht wensen te worden tegen het wetsvoorstel te hebben gestemd.

 
 

Meer informatie

 
 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.