Bijlage bij de nota - Matiging van de groei van de sociale voorzieningen 1977-1980

Inhoudsopgave

  1. Tekst
  2. Meer informatie

Tekst

Nr. 3

BIJLAGE BIJ DE NOTA

INHOUDSOPGAVE

Blz.

Hoofdstuk I. Algemene inleiding

1.1.

Inleiding

22 1.2.

Ontwikkeling van de uitkeringen van de sociale voorzieningen 24 1.2.1. Sociale verzekeringen

24 1.2.2. Achtergronden van de snelle expansie in de sociale verzekeringen 25 1.2.3. Regelingen voor het overheidspersoneel

26 1.2.4. Overige sociale voorzieningen 27 1.2.5. Totale sociale voorzieningen

28 1.3.

Nadere analyse van kosten verhogende factoren

28 1.4.

Buitenland

29 2.

Aard van de ombuigingen

31 2.1.

Besparingen in de volumesfeer

31 2.2.

Besparingen in de nominale sfeer

32 3.

Verschuivingen in de financieringsstructuur van de collectieve uitgaven

32 3.1.

Het effect op het ruimtebeslag

33 3.2.

Het effect op de arbeidskosten

33 4.

Verdeling van de lasten

33 5.

Samenvatting

Hoofdstuk II. Kosten van de gezondheidszorgverzekering

1.

Inleiding

35 2.

Wettelijke maatregelen

35 3.

Maatregelen op korte termijn

36 3.1.

Voorgenomen groeimatiging op het uitgavenpakket ziekenfondsverzekering en AWBZ

36 3.2.

Beperking beddencapaciteit in algemene ziekenhuizen

36 3.3.

Afremming functie-uitbreiding in algemene ziekenhuizen 36 3.3.1. Middels het bouwvergunningenbeleid

36 3.3.2. Middels het erkenningenbeleid 36 3.3.3. Middels het tarievenbeleid

36 3.4.

Beperking geneesmiddelengebruik

37 3.4.1. Prijzen

37 3.4.2. Het voorschrijfpatroon

Hoofdstuk III. Algemene Bijstandswet

1.

Doel en karakter van de ABW

39 2.

Ontwikkeling van de bijstandsuitgaven 1971-1980

39 3.

Volumeontwikkeling

40 4.

Nominale ontwikkeling

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

5.

Maatregelen tot kostenbeheersing 5.1.

Bijzondere bijstand aan thuiswonenden 5.2.

Bijstand voor dienstverlening, waaronder verzorgin ging 5.3.

Bijstand aan bejaarden in bejaardenoorden 5.4.

Andere verfijningen in de wetgeving 5.5.

Het toezicht op de uitvoering 6.

Oneigenlijk gebruik

Hoofdstuk IV. Werknemersvoorzieningen

1.

Inleiding 1.1.

Algemeen 1.2.

Feitelijke situatie 1.3.

Structurele ontwikkelingen 1.4.

Stelselwijziging 2.

Ombuigingsvoorstellen 2.1.

Oorzaken van volumeontwikkeling 2.2.

Maatregelen ter beperking van de volumegroei 2.2.1. Arbeidsomstandigheden en arbeidsklimaat 2.2.2. Werkgelegenheid 2.2.3. Oneigenlijk gebruik en misbruik 2.3.

Maatregelen tot beheersing van de nominale ontwi 2.3.1. Daglonen 2.3.2. Uitkeringen 2.3.3. Kostwinner 2.3.4. Voorzieningen 3.

Diversen 3.1.

Bovenwettelijke uitkeringen 3.2.

Artikel 21 2e lid onder a WAO 4.

Uitvoeringsorganisaties 5.

Overheidspersoneel 5.1.

Invaliditeitspensioen 5.2.

Wachtgelduitkeringen 5.3.

Functioneel leeftijdsontslag

Hoofdstuk V. Voorzieningen overheidspersoneel

1.

Inleiding 2.

Pensioenvoorziening 3.

Ziektekostenvoorzieningen overheidspersoneel 3.1.

Interimregeling ziektekosten ambtenaren 3.2.

Ziektekostenvoorzieningen militair personeel 3.3.

De5%-regeling 3.4.

Ziektekostenvoorzieningen overige ambtenaren Hoofdstuk VI. Kinderbijslag en kinderaftrek

1.

Inleiding 2.

Het huidige stelsel van kindervoorzieningen 2.1.

Kinderbijslagregelingen 2.2.

Kinderaftreksysteem 2.3.

Kwantitatieve aspecten 3.

Herstructurering 3.1.

Algemeen 3.2.

Methoden van herstructurering 3.3.

Belastingvrije kinderbijslagen 4.

Oneigenlijk gebruik kinderbijslag

Hoofdstuk VII. Indexering

1.

Inleiding

Hoofdstuk VIII. Inkomenseffecten Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN

AAW

Algemene Arbeidsongeschiktheidswet ABP Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds ABW

Algemene Bijstandswet AKW

Algemene Kinderbijslagwet Amvb Algemene maatregel van bestuur AOW

Algemene Ouderdomswet ARAR

Algemene Rijksambtenaren reglement AWBZ Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten AWF Algemeen Werkloosheidsfonds AWG

Algemene Wet Gezondheidszorgverzekering AWW Algemene Weduwen-en Wezenwet BKZ

Basis onderzoek Kostenstructuur Ziekenhuiswezen BV

Besloten vennootschap ca.o.

collectieve arbeidsovereenkomst COZ Centraal Orgaan Ziekenhuistarieven CPB

Centraal Planbureau CRM

Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk EG

Europese Gemeenschappen GAB

Gewestelijk arbeidsbureau GMD

Gemeenschappelijke Medische dienst GVP Geneeskundige verzorging politie IW

Invaliditeitswet IWOG

Interdepartementale werkgroep onvolledige gezinnen IZA Instituten Ziektekostenregeling Ambtenaren IZR

Interprovinciale Ziektekostenregeling KKZ Kinderbijslagwet kleine zelfstandigen KTO

Kindertoelageregeling overheidspersoneel KWL Kinderbijslagwet loontrekkenden MvT

Memorie van toelichting NNI

Netto nationaal inkomen tegen marktprijzen NV

Naamloze vennootschap NZI

Nationaal Ziekenhuisinstituut OW Ongevallenwet PGGM Pensioenfonds voor de Gezondheid, Geestelijke en Maatsch lijke Belangen RWW Rijksgroepsregeling werkloze werknemers RZ

Rijksgroepsregeling werkloze werknemers RZ Rijksgroepsregeling zelfstandigen SAIP

jStichting Administratie Indonesische pensioenen SER

Sociaal-Economische Raad SVR

Sociale Verzekeringsraad TRM

Tijdelijke Rijksgroepsregeling Mindervaliden UA

Uitsluitend Apotheek VNG

Vereniging van Nederlandse Gemeenten VRO Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening WAO Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering WSW

Wet sociale werkvoorziening WW

Werkloosheidswet WWV

Wet Werkloosheidsvoorziening ZFW

Ziekenfondswet ZW

Ziektewet

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

HOOFDSTUK I. ALGEMENE INLEIDING

1.1. Inleiding

Ons stelsel van sociale zekerheid, is in hoofdzaak na de eerste Wereldoorlog geleidelijk tot ontwikkeling gekomen. Sedert de jaren vijftig is deze ontwikkeling zelfs spectaculair te noemen. In vogelvlucht zijn te noemen de totstandkoming van de AOW in 1957, van de AWW in 1959, de AKW in 1963, de AWBZ in 1968. De invoering van deze volksverzekeringen betekende een belangrijke accentverlegging van verzekeringen, waarin het equivalentiebeginsel domineerde naar verzekeringen waarin het solidariteitsbeginsel meer centraal stond. Ook zijn sinds de jaren vijftig belangrijke uitbreidingen van de werknemersvoorzieningen gerealiseerd: een afzonderlijke kinderbijslagwet voor het eerste en tweede kind, de Ziektewet, de Werkloosheidswet, een op moderne sociale beginselen geschoeide WAO, waarin het «risque social» grondslag voor de aanspraak vormt. De Wet Werkloosheidsvoorziening alsmede de Wet Sociale Werkvoorziening moeten eveneens hier worden genoemd. De invoering van de Algemene Bijstandswet in 1965 betekende een sluitstuk van de sociale zekerheid voor iedere Nederlander die niet of niet meer over voldoende middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Recentelijk is door het parlement nog onze vijfde volksverzekering aanvaard (de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet). Een wezenlijk element van ons sociale zekerheidsstelsel is het in de verschillende wetten vastgelegde systeem van automatische aanpassing van de uitkeringen. Opvallend is dat de wijziging van bestaande en de introduktie van nieuwe rechten niet gepaard is gegaan met het opzetten van een nieuwe, meer doelmatige organisatie. De bestaande, uitermate verbrokkelde, organisatie bleef in grote lijnen intact. In het algemeen kan worden gezegd, dat de inwerkingtreding van nieuwe verzekeringen en met name van de gehele bevolking omvattende voorzieningen, op zich zelf ingrijpende gebeurtenissen zijn. Het toepassingsgebied wordt per definitie aanzienlijk verruimd. De financiering vereist daardoor grotere offers. De ontwikkelingen van de sociale zekerheid zijn zich steeds meer gaan bewegen in het spanningsveld van sociale wenselijkheden en economische mogelijkheden. In het verleden is hierop herhaaldelijk gewezen. Bij het optreden van het kabinet-Biesheuvel in 1971 werd besloten, de stijging van de druk van de sociale verzekeringspremies in de kabinetsperiode te beperken tot een orde van grootte van 3% van het netto nationale inkomen tegen marktprijzen. In dat verband is sinds 1973 de kinderbijslag voor het eerste kind niet meer verhoogd. Het huidige kabinet heeft bij zijn optreden in 1973 de norm van 3% overgenomen, met dien verstande dat de premielast voortvloeiende uit de invoering van de AAW niet noodzakelijkerwijs binnen de gestelde norm behoefde te worden ingepast. In ons land is op het terrein van de sociale voorzieningen, zeer veel tot stand gebracht. Een en ander was mede mogelijk dankzij de voortgaande economische groei en de groei van de arbeidsinkomensquote (dus ten laste van de groei van het overige inkomen). Naast het tot stand brengen van de hiervoor genoemde wettelijke regelingen werd het daardoor mogelijk om in 1965 de uitkeringen van AOW en AWW, die tot dan als een bodempensioen werden beschouwd, op te trekken tot een sociaal minimum. De introductie van vloeren of sociale minima in de werknemersverzekeringen en vervolgens de feitelijke gelijkheid van de minima van volksverzeke-Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951,nrs. 1-3

ringen aan het minimumloon, zijn sociale maatregelen geweest, die ertoe hebben geleid dat vooral ook de sociaal-zwakken hebben geprofiteerd van de uitbreiding van de economische mogelijkheden. Intussen is hiervoor reeds geconstateerd dat er in de laatste iaren een toenemende spanning is opgetreden tussen de maatschappelijke wenselijkheden en economische mogelijkheden. Deze ontwikkeling noopt op zich zelf reeds tot een herijking van doelstellingen en een herwaardering van stelsels en middelen. Die noodzaak heeft extra accent gekregen door de vooruitzichten met betrekking tot de economische ontwikkeling op middellange termijn. De regering heeft in augustus vorig jaar besloten tot een afremming van de groei van de druk van de collectieve lasten (belastingen, sociale premies en enkele niet-belastingmiddelen) tot 1 % van het nationaal inkomen per jaar. In de Miljoenennota 1976 is daarvan gewag gemaakt. Deze ombuiging is noodzakelijk omdat het groeitempo van het nationale inkomen naar een structureel lager niveau tendeert, en daarmee belangrijk zou achterblijven bij dat waarvan is uitgegaan bij de opstelling van de meerjarenramingen voor de overheidsuitgaven en de te verwachten groei van de sociale voorzieningen bij ongewijzigd beleid. Deze ontwikkeling zou immers een zodanige stijging van belastingen en premies meebrengen, dat er geen ruimte meer zou overblijven voor de groei in de particuliere sector. Het beslag van de collectieve lasten zou zelfs zodanig zijn dat een reële achteruitgang van het vrij beschikbaar inkomen zou optreden. Tevens werd duidelijk dat het voorziene lagere groeitempo, gecombineerd met een sterk groeiende belasting-en premiedruk de arbeidskosten dusdanig op zou stuwen, dat de werkgelegenheid verder zou worden aangetast. Dit zou weer leiden tot hogere werkloosheidsuitkeringen, die het beslag van de collectieve sector nog sterker zou doen toenemen. Het draagvlak voor de collectieve voorzieningen zou worden aangetast, waardoor het niveau daarvan in de middellange termijn zelfs ernstig gevaar zou lopen. AI-dus zou de Nederlandse economie in een neerwaartse spiraalbeweging terechtkomen, waardoor zowel de werkgelegenheid als het niveau van de collectieve voorzieningen in toenemende mate zouden verslechteren. Deze trends zijn inmiddels door het Centraal Planbureau bevestigd. De prognose van het CPB tot 1980 bij ongewijzigd beleid laat zien dat de werkloosheid toeneemt tot 260 000 personen in 1980 en het reëel vrij beschikbaar inkomen van de modale werknemer per jaar met gemiddeld 0,5% afneemt (incl. incidentele loonsverhogingen). Uit de prognose bij gewijzigd beleid (dat wil zeggen een beperking van de lastenstijging tot 1% per jaar en een continuering van de in eerste instantie als tijdelijk bedoelde lastenverlictv ting) blijkt dat de verlaging van de drukstijging voorwaarden schept voor een evenwichtige groei. Dit betekent dat zoveel ruimte wordt gelaten voor het vrij beschikbaar inkomen van werknemers, dat de afwenteling van de hun opgelegde additionele lasten in arbeidskostenstijgingen kan worden doorbroken waardoor de bestaande werkgelegenheid kan worden gewaarborgd en de mogelijkheid om nieuwe arbeidsplaatsen te scheppen ontstaat. Van grote betekenis is ook dat het draagvlak voor de collectieve voorzieningen zelf wordt versterkt en verbreed. Toepassing van de 1 %-norm zal een basis bieden voor de ontwikkeling van de gemeenschapsvoorzieningen en de sociale zekerheid in de toekomst en een verbetering van de inkomensposities in de particuliere sector mogelijk maken. De Regering vestigt er nog eens de aandacht op dat het niet gaat om een verlaging maar om een beperking van de groei van de collectieve lasten. Zonder beleidsombuiging zouden de kosten van de sociale voorzieningen stijgen van f63 mld. in 1976 tot f114 mld. in 1980. Het is duidelijk dat ondanks de kostenbeperking de kosten van de sociale voorzieningen in de periode 1976-1980 nog sterk zullen groeien.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

1.2. Ontwikkeling van de uitkeringen van de sociale voorzieningen

1.2.1. Sociale verzekeringen

In deze paragraaf is nagegaan hoe de uitkeringen van de sociale verzekeringen zich sinds 1963 hebben ontwikkeld. De uitkeringen maken ruwweg 93% uit van de totale lasten. De overige 7% komen voor rekening van de uitvoeringskosten (3%) en de onderlinge betalingen (4%). De onderlinge betalingen zijn afhankelijk van de premiepercentages van de relevante verzekeringen. De uitvoeringskosten zullen moeten worden bezien in het kader van de herstructurering van de uitvoeringsstructuur. Sinds 1963 verdubbelen de uitkeringen van de sociale verzekeringen vrijwel iedere vier jaar, zoals blijkt uit tabel 1.1. In grafiek 1.1 is de ontwikkeling van de uitkeringen vanaf 1968 weergegeven. Grafiek 1.2 geeft de premiedrukvan de sociale verzekeringen.

Tabel 1.1. Uitkeringen sociale verzekeringen 1963-1980 (in mld. gld.

1963

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1980

AOW AWW KWL AKW WW Vorstverlet ZW AAW WAO' OW/ZW2 ZFW3 AWBZ"

Totaal

1669

3905

4595

5236

6194

7021

8339

9 856 21501-13645 2I770 274

556

649

734

862

975

1147

1339

1560

1795

2 700 520

955

1080

1216

1408

1590

1738

1907

2084

2280

3 140 427

896

977

1057

1183

1305

1443

1658

1852

2095

3 005 115

285

241

280

384

702

651

974

1505

1600

2 970 193

157

100

20055 9

1491

1827

2125

2445

2804

3236

3990

4540

5035

8 285 --

-

-

-

-

-

-

-

490

8 395 -

1063

1338

1587

2072

2641

3319

4384

5493

6910

8 650 544

171

226

230

256

248

224

215

172

125

14597 9

2313

2671

3166

3840

4628

5340

6270

7605

8 975 17365 -

605

902

1132

1633

2175

2630

3237

4073

4 787 10640

5 280 21501-14596 2I50I-20362 2I50I-28092 2I50I-40 550 47 837 87 265

1 Inclusief voorzieningen en afkoopsommen. 2 Inclusief afkoopsommen. 3 Omvat: ZFW: verplichte, vrijwillige en aanvullende verzekering en bejaardenverzekering;

Ziekenkas Beambtenfonds Mijnbedrijf (uit 1970); Dienst Geneeskundige Verzorging Politie; Instituten Ziektekostenvoorziening Ambtenaren en Interprovinciale Ziektekostenregeling.

Inclusief eigen bijdragen.

90-

80-

70-

50-30-

20-

10-1968

Sociale verzekeringen (in mld. gld.)

1972

1976

(1.1)

1980

Tweede r>amer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

(1.2)

Premiedruk in % netto nationaal inkomen tegen marktprijzen

% 35-

30-

25-

20-III

I

1968

1972

1976

1980

1.2.2. Achtergronden van de snelle expansie in de sociale verzekeringen Ten einde op weloverwogen wijze kosten beperkende maatregelen te kunnen nemen, is inzicht nodig in de belangrijkste kostenverhogende factoren, die tot deze exponentiële groei hebben geleid. Een globale analyse is uitgevoerd voor de jaren vanaf 1968 omdat in dat jaar alle thans van kracht zijnde wetten in werking waren, zodat een goede vergelijking mogelijk was.

-Exogene en endogene oorzaken 1968-1976 Het onderscheid tussen exogene en endogene groeioorzaken is arbitrair. In het hiernavolgende zijn de exogene groeifactoren gedefinieerd en worden de overige kostenstijgingen toegeschreven aan endogene factoren. Als exogene factoren zijn in aanmerking genomen: invoering van nieuwe voorzieningen (b.v. AAW), structurele verhogingen van (minimum) uitkeringen, bevriezing van uitkeringen, uitbreiding van het verstrekkingenpakket in de ziektekostenverzekeringen en ten slotte nog enige factoren van ondergeschikt belang. Toepassing van de hier omschreven onderscheiding voerde tot de uitkomst dat inde jaren 1968-1976 wisselende percentages (-1 tot 14%) van de jaarlijkse mutaties van de uitkeringen voor rekening zijn gekomen van exogene groeioorzaken. Het grootste deel van dit exogene accres werd veroorzaakt door structurele verhogingen van het AOW-pensioen.

-Volume-en loon/prijsoorzaken

1968-1976 De resterende endogene uitkeringenstijging (86-101 %) is gesplitst in een volume-en loon/prijscomponent waarbij wederom, om misverstanden te voorkomen, een stringente afbakening gemaakt is. Als volumefactoren zijn aangemerkt: de groei van het aantal verzekerden met recht op uitkering, de stijging van het aantal verstrekkingen in de ziektekostenverzekeringen, de wijziging van het dagloon met diverse emolumenten en de herindeling naar invaliditeitsklassen. Het overige deel van de endogene uitkeringenstijging valt dan toe aan loon-en prijsoorzaken en (bij de ziektekostenverzekering) kwaliteitsverbeteringen.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Op deze wijze kan worden berekend dat ruwweg 75% van de jaarlijkse (endogene) groei van de uitkeringsbedragen is veroorzaakt door de loonontwikkeling (indexering) en de prijsstijging (prijzen medische consumptie) en 25% door volumefactoren.

-Volume-en loon/prijsoorzaken

1976-1980 Bij geëxtrapoleerd beleid kan uiteraard geabstraheerd worden van exogene groeifactoren. De totale stijging van de uitkeringen komt voor rekening van endogene factoren. Een globale schatting van de aandelen van volume-en loon/prijsfactoren voert tot de uitkomst dat 30 a 40% van deze endogene uitkeringenstijging wordt veroorzaakt door volumemutaties. Het hoge percentage van 40 wordt verklaard door de invoering van de AAW in 1976/1977; de invloed hiervan neemt geleidelijk af.

De onderstaande diagrammen geven een indruk van de verschuiving in het relatieve gewicht van de verschillende sociale verzekeringen.

Uitkeringen en verstrekkingen sociale verzekeringen (1963-1980)

1963 100-80

70-

60-

50-

40-

30-

1980

Werkloosheidswet Kinderbijslag AWW AOW Werkloosheidswet Kinderbijslag

Ziekengeld

Arbeidsongeschiktheid Ziektekosten

AWW

AOW

Ziekengeld

Arbeidsongeschiktheid Ziektekosten

-100

-90

-80

-70

-60

-50

-40

-30

-20

-Ï0

1.2.3. Regelingen voor het overheidspersoneel De uitkeringen krachtens regelingen voor het overheidspersoneel zijn in tabel 1.2 weergegeven voor de jaren 1963-1980.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Tabel 1.2. Uitkeringen regelingen voor overheidspersoneel (in min. gld.)

1963

1968

1972

1976

1980

Algemeen Burgerlijke Pensioenwet

497

1021

1828

3430

6 057 Alg. Militaire Pensioenwet

111

230

413

739

1 237 Spoorwegpensioenfonds

105

139

223

379 Interimregeling + doorbetaald loon bij ziekte

220

486

1137

2030

3 060 Ziektekostenregeling militairen

--

110

200 Wachtgelden overheidspersoneel

172

300

500 KTO

182

288

394

575

800 SAIP (eigen pensioenen)

124

147

169

195

220 SAIP (nabestaanden)

115

168

246

Totaal

1289

2454

4432

7770

13239

Ook bij deze uitkeringen is sprake van een forse groei. Bij de pensioenen kan globaal 30% van de jaarlijkse stijging aan de toeneming van het volume worden toegeschreven. Grafiek 1.3 geeft een grafische voorstelling vanaf 1968.

(1.3) 13-

12-

11-10-9-

8-

7-

6-

5-4-3-

2-

Regeling Ambtenaren (in min. gld.)

1968

1972

1976

1980

1.2.4. Overige sociale voorzieningen De uitkeringen krachtens de overige sociale voorzieningen ontwikkelen zich als volgt (tabel 1.3).

Tabel 1.3. Uitkeringen overige sociale voorzieningen (x 1 min.)

1963

1968

1972

1976

1980

WWV

nvt

174

377

1480

2 580 wsw

nvt

221

430

980

1 780 ABW

nvt

736

1578

4740

8 590 KKZ

30 Kostenvergoedingen militairen

50 Verzetsdeelnemers en vervolgden

131

529'

868'

Totaal

1273

2581

7801

13898

' Miljoenennota

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

13-12-

11-

10-9-8-

7-

6-

5-4-

3-

2-1-

De uitkeringen krachtens de WWV vertonen een sprongsgewijze ontwikkeling verband houdende met de werkloosheidsontwikkeling. Met name tussen 1972 en 1976 heeft een enorme volumestijging plaatsgevonden. De bijstandsuitkeringen (waaronder de uitkeringen krachtens de RWW) vertonen een royale verdubbeling in vier jaar. Grafisch zijn de overige sociale voorzieningen in grafiek 1.4 weergegeven.

(1.4)

Overige sociale voorzieningen (in mld. gld.)

1968

1972

1976

1980

1.2.5. Totale sociale voorzieningen Worden de in deze nota beschouwde sociale voorzieningen tezamen genomen, dan blijkt dat de uitkeringen sinds 1963 ruwweg iedere vier jaar zijn verdubbeld (zie tabel hieronder). Dit heeft geleid tot een groeiend beslag op het nationaal inkomen van 14,2% in 1963 tot 30,2% in 1976; bij geëxtrapoleerd beleid zou de groei van de uitkeringen tot 1980 resulteren in een additi oneel beslag van 4,2% van het nationale inkomen, dat is ruim 1% per jaar (zie tabel 1.4)

Tabel 1.4

1963

1968

1972

1976

1980

Uitkeringen sociale voorzieningen (mld. gld.)

6,7

15,9

30,9

63,4

114,4 In % NNI

14,2

19,2

23,0

30,2

34,4 Waarvan premiedruk

10,9

14,9

16,8

20,4

24,8

1.3. Nadere analyse van kostenverhogende factoren De toeneming van de uitgaven voor sociale zekerheid is, behalve door de onder 1.1 genoemde uitbreidingen in belangrijke mate veroorzaakt door een reeks van factoren, die het aantal uitkeringsgerechtigden doet toenemen, dat wil zeggen in de volumesfeer werken. Men constateert een groeiend ziekteverzuim, waardoor een voortdurende druk op de ziektewetpremie is ontstaan. De gemiddelde premie bedroeg in de jaren vijftig ruim 3% en in de jaren zeventig 6 a 7%. De toeneming van de medische consumptie, de vooruitgang van de medische wetenschap en de nieuwbouwvan ziekenhuizen zijn factoren die de kosten van de gezondheidszorg sterk hebben verhoogd.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Daarnaast heeft ongetwijfeld tot de toeneming van de sociale uitgaven bijgedragen een betere bekendheid bij de bevolking met de mogelijkheden die de sociale voorzieningen bieden en een liberalisering van de uitvoering en het toezicht. Voorts kunnen mentaliteitswijzigingen bij zowel gebruikers als aanbieders invloed hebben op de lastenontwikkeling. Deze factoren dragen ertoe bij dat in zekere mate een oneigenlijk gebruik van sociale voorzieningen is gaan ontstaan. Een voorbeeld is de zuigkracht die van de WAO en de werkloosheidswetten uitgaat tot een toepassing daarvan als afvloeiingsregeling en regeling tot vervroegde pensionering. De financiering van de sociale verzekeringen door middel van een omslagstelsel vereist dat het aantal uitkeringstrekkers een niet te afwijkend verloop vertoont van het aantal premiebetalers. De laatste jaren wordt echter tegenover een sterke groei van de uitkeringen en verstrekkingen een verminderde of stagnerende groei van de premiebetalers geconstateerd. Dit betekent dat een relatieve versmalling van het financieringsdraagvlak plaatsheeft, waardoor actieven een steeds hogere premie dienen op te brengen voor een groei-end aantal niet-actieven. Deze versmalling van het draagvlak wordt enerzijds veroorzaakt door factoren zoals langer en frequenter ziekteverzuim en het verlengen van de gemiddelde duur van de uitkeringen. Anderzijds spelen hierbij factoren een rol, zoals de vergrijzing van de bevolking, de uitbreiding van het onderwijs, terwijl gedurende deze leerperiode de uitkeringslasten worden beïnvloed door dubbele of drievoudige kinderbijslag. Ook de ongunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid leidt tot een versmalling van het financiële draagvlak van de sociale verzekeringen. Een andere factor van betekenis die bij de financiering van de sociale voorzieningen een rol speelt is de inflatie. De premiepercentages van de verzekeringen die betrekking hebben op aan de lonen gekoppelde uitkeringen hebben hiervan weinig of geen invloed omdat zowel ontvangsten als uitkeringen globaal de invloed van de loonstijgingen ondergaan. Bij de verstrekkingen krachtens de ziektekostenregelingen bij voorbeeld blijkt echter dat de kostenstijgingen in deze arbeidsintensieve sector uitgaan boven de trendmatige loonstijgingen, hetgeen uiteraard premieverhogend werkt. De voor zieningen die door de overheid worden gefinancierd zoals de WWV, de WSW en de ABW ondervinden uiteraard de invloed van de inflatie maar hier ontbreekt evenwel het automatisme, dat bij de sociale verzekeringen de ontvangsten met de uitgaven in de pas doet lopen. Ten slotte zal het in de naaste toekomst realiseren van nieuwe voorzieningen eveneens kostenverhogend werken. Daarbij moet gedacht worden aan de invoering van de AAW en de verlenging van de uitkeringsduur van de WWV. Verdergaande wensen op het terrein van de volksgezondheid, een algemene pensioenvoorziening voor werknemers, alsmede de verzelfstandiging van de positievan de gehuwde vrouw in de sociale zekerheid zullen bij realisering alle kostenverhogend werken.

1.4. Buitenland

In de ons omringende landen vertoont de ontwikkeling van de sociale voorzieningen dezelfde tendenties. Een internationale vergelijking van de ontwikkelingen op het gecompliceerde terrein van de sociale zekerheid stuit overigens op moeilijkheden ten gevolge van de structuur en het karakter van de onderscheiden socialezekerheidsstelsels. Zo'n vergelijking moet dan ook zeer globaal zijn. Uit onderstaande gegevens blijken de uitgaven van de sociale zekerheid in de lidstaten van de EG in het jaar 19601. De vermelde cijfers geven de percentages weer van het bruto nationaal produkt tegen marktprijzen.

1 Hieronder worden niet alleen de uitgaven met betrekking tot de sociale verzekeringen verstaan, maar ook de verschillende wettelijke pensioenvoorzieningen, aanvullende stelsels, uitkeringen aan slachtoffers van politieke gebeurtenissen en natuurrampen en overige voorzieningen.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Luxemburg Duitsland België Frankrijk Italië Nederland 13,5 13.2 12,2 12,2 11.7 11,1

In 1973 waren de uitgaven, uitgedrukt in percentages van het bruto binnenlands produkt tegen marktprijzen, als volgt:1

Nederland

24,0 Denemarken

23,2 Duitsland

22,7 Italië

21,4 België

20,5 Frankrijk

19,8 Luxemburg

18,1 Ver. Koninkrijk

17,4 Ierland

15,0

Zoals uit deze cijfers blijkt is het beeld volledig veranderd. Stond Nederland in 1960 in rangorde onderaan, in 1973, het meest recente jaar waarover gegevens beschikbaar zijn, staat ons land aan de top. Tevens blijkt hoezeer de omvang van de sociale uitgaven van land tot land uit elkaar is gegroeid. Een vergelijking van de Nederlandse regelingen betrekking hebbend op de risico's van ziekte, invaliditeit en werkloosheid met overeenkomstige regelingen in de andere lidstaten van de EG alsmede met Zweden, leert dat de Nederlandse regelingen ook kwalitatief gunstig afsteken. Wat de voorwaarden tot realisering van het recht op een uitkering betreft zijn er belangrijke onderlinge verschillen. Zo kent Nederland, in tegenstelling tot andere EG-landen, in de arbeidsongeschiktheidswetgeving geen onderscheid naar oorzaken van de arbeidsongeschiktheid. Bovendien bestaan reeds aanspraken bij een arbeidsongeschiktheidspercentage van 15. In de meeste andere landen varieert dit percentage van 50 tot 66 2h. Voorts geldt over het algemeen het vereiste, dat de verzekering vóór het intreden van het risico al een bepaalde tijd heeft geduurd (de zgn. stageperiode). Nederland kent op dit punt ter zake van ziekteen invaliditeit geen en ten aanzien van werkloosheid een relatief korte stageperiode. Ten aanzien van invaliditeit kent alleen Zweden geen stageperiode. In de andere landen varieert deze van 800 uur (Frankrijk) tot 5 jaar (Duitsland en Italië). In de werkloosheidsverzekeringen daarentegen is de stageperiode in veel landen ongeveer 26 weken. De hoogte van de uitkeringen in de onderzochte landen is evenmin zonder meer vergelijkbaar. De uitkeringen worden soms uitgedrukt in een percentage van het genoten loon en soms in een vast bedrag, terwijl ook gemengde systemen voorkomen. Uit de beschikbare gegevens kan de conclusie worden getrokken, dat Nederland meer dan andere landen wettelijke regelingen kent, waarbij de uitkeringen rechtstreeks aan het gederfde loon zijn gerelateerd. Wat de duur van de uitkeringen betreft, blijkt, dat in alle onderzochte landen de invaliditeitsuitkeringen, hetzij onbeperkt, hetzij tot het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, worden verstrekt. Wat de duur van de uitkeringen bij werkloosheid betreft wordt naar het volgende overzicht verwezen. De bijstandsuitkeringen zijn hierbij uitdrukkelijk buiten beschouwing gelaten.

1 Voor 1973 zijn geen cijfers beschikbaar van de uitgaven uitgedrukt in het bruto nationale produkt Maximum duur van de werkloosheidsuitkeringen

Nederland

130 weken België

onbeperkt Luxemburg

26 weken Duitsland

afhankelijk van de in laatste 3 jaar gewerkte periode, variërend van 78 dagen bij 6 maanden tot 312 dagen bij 24 maanden Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Frankrijk

afhankelijk van leeftijd 50 jaar: 1 jaar 50-54: 600 dagen 55-65: 730 dagen Italië

180 dagen Denemarken

130 weken Ver. Koninkrijk

52 weken Ierland

52 weken

In het kader van een internationale vergelijking is voorts van belang het systeem op basis waarvan de langlopende uitkeringen worden aangepast. Daarbij zijn twee groepen van landen te onderscheiden, te weten: a. landen waar de aanpassing gewoonlijk op basis van een prijsindex geschiedt. Dit is het geval in België, Denemarken, Italië en Luxemburg. In deze landen is de welvaartsontwikkeling overigens in bepaalde mate mede van invloed op de aanpassing van de uitkeringen. Hoever deze aanpassing gaat is echter een beleidskeuze. Kenmerkend is, dat in deze landen aanpassing aan de welvaart meestal geschiedt na verloop van een soms vrij lange periode; b. landen waar de aanpassing gewoonlijk op basis van loonindexcijfers geschiedt. Dit is het geval in Frankrijk, Duitsland en Nederland. Terwijl in Frankrijk de aanpassing eenmaal per twee jaar, in Duitsland eenmaal per jaar geschiedt, kent Nederland een halfjaarlijkse aanpassing.

  • AARD VAN DE OMBUIGINGEN

2.1. Besparingen in de volumesfeer De ombuigingen zullen naar de Regering meent in beginsel van structurele aard moeten zijn en vooral ook gezocht moeten worden in de volumesfeer. Het terugdringen van de volumegroei bij de sociale verzekeringen heeft evenwel zijn begrenzingen. Het zal duidelijk zijn dat bij de AOW en AWW geen of nauwelijks beperkingen in de volumesfeer kunnen worden gerealiseerd, omdat de volumecomponenten hier in hoofdzaak met demografische ontwikkelingen verband houden. In de kinderbijslagvoorzieningen (AKW, KWL en KTO) geldt hetzelfde voor wat betreft het aantal natuurlijke kinderen. Anders ligt dit bij de toeneming van het aantal zogenaamde telkinderen, middels twee-of drievoudige kinderbijslag per natuurlijk kind. De uitkeringen aan werklozen zullen in het algemeen slechts afnemen als de werkloosheid daalt. Zowel bij de werkloosheidsvoorzieningen als de WAO speelt de interpretatie van het begrip «passende arbeid» in beginsel een rol bij de volumeontwikkeling. In verband daarmede moet ook aandacht worden geschonken aan de toepassing van artikel 21, lid 2a, van de WAO, krachtens welk artikel thans bij de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid de door deze arbeidsongeschiktheid verminderde gelegenheid tot herintreding in het arbeidsproces kan worden betrokken. Door beheersing van de volumeontwikkeling bij de ziektekostenverzekeringen (AWBZ; ZFW) kan de medische consumptie worden teruggedrongen. De volumeontwikkeling van de Interimregeling en de ziektekostenregeling militairen is niet beheersbaar, tenzij minder personeel en minder militairen worden aangetrokken. De Regering wijst voorts op de grote betekenis voor de volumegroei van o.a. een toenemend ziekteverzuim, de arbeidsmarktsituatie en de vraag en aanbodsbepalende factoren op het terrein van de volksgezondheid. Hierop kan door het socialezekerheidsbeleid géén directe invloed worden uitgeoefend. De Regering zal daarom bijzondere aandacht blijven schenken aan een beleid gericht op het verbeteren van het arbeidsklimaat, de arbeids-Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

omstandigheden en de arbeidsveiligheid; door het arbeidsmarkt" en arbeidsvoorzieningenbeleid, alsmede door een beleid dat zoveel mogelijk regulerend optreedt met betrekking tot vraag en aanbod op het terrein van de volksgezondheid. Door het socialezekerheidsbeleid kan wel een indirecte bijdrage tot volumebeperking worden geleverd indien de uitvoering doelmatiger en meer gecoördineerd plaatsvindt met de voorgenoemde beleidsterreinen. Daarop wordt in deze bijlage nader ingegaan.

2.2. Besparingen in de nominale sfeer Gegeven de beperkte mogelijkheden tot volumeombuigingen op korte termijn zullen mede ombuigingen in de nominale sfeer moeten plaatshebben. Ombuigingen in de nominale sfeer zijn in beginsel mogelijk door wijziging van het aanpassingsmechanisme en (of) door verlaging van de uitkeringsniveaus van de sociale voorzieningen. Aangezien sociale uitkeringen inkomen voor de ontvangers betekenen, zal de Regering beleidsombuigingen niet los kunnen zien van het inkomensbeleid. Het verdelingsaspect is mede relevant in het licht van de samenhang tussen de primaire en secundaire inkomensverdeling. In het kader van een meer geïntegreerde benadering van het socialezekerheidsbeleid zullen ook de ombuigingen in de nominale sfeer zoveel mogelijk gebaseerd dienen te worden op herijking van de doelstellingen van de sociale zekerheid. Bij deze herijking dient, voor wat betreft de inkomenspolitieke aspecten, zoveel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij normen en criteria die in de Interimnota Inkomensbeleid zijn ontwikkeld. Dit impliceert dat ook in de sfeer van de sociale zekerheid getracht zal moeten worden een bijdrage te leveren tot een verkleining van inkomensverschillen. De toepassing van bovengenoemde criteria heeft tot gevolg dat met betrekking tot de beleidsombuigingen op het terrein van de sociale voorzieningen aan een aantal voorwaarden voldaan zal moeten worden: -Degenen die uitsluitend zijn aangewezen op minimumuitkeringen zullen een zelfstandig en menswaardig bestaan moeten kunnen leiden, dat zich op aanvaardbare wijze verhoudt tot het bereikte welvaartsniveau van de gehele maatschappij. -Ook de maximumuitkeringen dienen mede in relatie tot de doelstellingen van het inkomensbeleid te worden bezien. -De voorzieningen dienen zo selectief mogelijk te worden toegekend. De huidige stringente koppeling van uitkeringen aan uit arbeid verkregen loon geeft voor wat betreft de langere termijnuitkeringen aanleiding tot nadere bezinning. Dit geldt met name, omdat uitkeringen van loondervingsverzekeringen naarmate zij langer worden verstrekt, een losser verband gaan vertonen met de reden waarom zij oorspronkelijk zijn gegeven. De herijking van doelstellingen en beleid dient er uiteindelijk toe te leiden, dat naast socialezekerheidsaspecten ook inkomenspolitieke en werkgelegenheidsaspecten voldoende tot hun recht komen. Dit betekent dat een duidelijke afweging van belangen zal moeten plaatsvinden.

  • VERSCHUIVINGEN IN DE FINANCIERINGSSTRUCTUUR VAN DE COL LECTIEVE UITGAVEN

Bij voorstellen ten aanzien van kostenmatiging bestaat het gevaar dat men niet tot reële besparingen op de uitgaven komt, maar slechts tot verschuivingen in de financieringsstructuur van de collectieve uitgaven. Verschuivingen in de financieringsstructuur kunnen worden beschouwd vanuit twee invalshoeken nl. -het effect van de collectieve uitgaven op het ruimtebeslag; -het effect op de arbeidskosten.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13951, nrs. 1-3

3.1. Het effect op het ruimtebeslag De volgende verschuivingen in de wijze van financiering zijn denkbaar: 1. Tussen financiering uit algemene middelen en premieheffing. 2. Verschuivingen van de premielast tussen inkomensgroepen (b.v. door veranderingen van inkomensgrenzen) en tussen werkgevers en werknemers. 3. Tussen collectieve uitgaven en pensioenen, waarbij twee situaties zijn te onderscheiden: a. de pensioenpremies komen direct of indirect ten laste van de collectieve sector; b. de pensioenpremies komen ten laste van de particuliere sector. 4. Tussen collectieve uitgaven en particuliere bestedingen. Bij de wijzigingen in de financieringsstructuur genoemd onder 1 t/m 3a wijzigt de druk van sociale premies en belastingen te zamen niet. Bij de laatste twee mogelijkheden (3b en 4) zal weliswaar een daling van de premie-en belastingdruk optreden, maar de achterliggende doelstelling -vermindering van het ruimtebeslag van uitgaven die in de uitgangssituatie een collectief karakter hebben -wordt daarmede nog niet gegarandeerd. Macro-economisch moeten dergelijke verschuivingen op één lijn gesteld worden met die onder 1 t/m 3a, voor zover althans de gewijzigde kostenverdeling niet via substitutie in het individuele consumptiepatroon tot een geringer ruimtebeslag leidt. Het voorgaande houdt in, dat men zich goed moet realiseren of bepaalde suggesties reële besparing op uitgaven inhouden, dan wel een uit het oogpunt van kostenbesparing niet relevante (gedeeltelijke) verandering in de financieringswijze. Dit speelt vooral ten aanzien van AOW en pensioenen en verschuiving van premie-inkomensgrenzen een rol. Naar gelang het onderwerp zal hierop in het vervolg van deze nota worden teruggekomen.

3.2. Het effect op de arbeidskosten Indien één van de genoemde verschuivingen in de wijze van financiering leidt tot een daling van de arbeidskosten, wordt weliswaar niet het ruimtebeslag kleiner, maar wordt wel de groeipotentie -met andere woorden de ruimte zelfvergroot. Een dergelijke daling van arbeidskosten lijkt alleen dan realiseerbaar, indien door de gewijzigde financieringswijze de werkgeverslasten dalen èn de daartegenover staande verzwaring van de lasten, die op de werknemers c.q. de uitkeringsgerechtigde drukken (werknemerslasten, belastingdruk, eigen risico), niet worden afgewenteld.

  • VERDELING VAN DE LASTEN

Deze bijlage houdt zich in hoofdzaak bezig met de kostenbepalende factoren van de sociale voorzieningen, zonder daarbij de verdeling van de lasten over de lastendragers ten principale aan de orde te stellen. Bij de inwerkingtreding van de voorstellen in dit rapport moet echter op grond van een tweetal argumenten met de lastenverdeling rekening worden gehouden. In de eerste plaats is een onderzoek naar een mogelijke andere lastenverdeling noodzakelijk omdat dit kan bijdragen tot een aanvaardbare verdeling van de groei van het vrij beschikbaar inkomen in de komende jaren. Daarnaast dient de verdeling van lasten met het oog op mogelijke afwentelingsmechanismen nader te worden uitgewerkt.

  • SAMENVATTING

De ombuigingen die de Regering voor ogen staan zijn primair gebaseerd op de noodzaak tot kostenmatiging. Zij kunnen echter niet los worden gezien Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

van overige doelstellingen van het regeringsbeleid. Daarom worden bij de matigingsoperatie een aantal randvoorwaarden nauwlettend in het oog gehouden. Rekening dient te worden gehouden met de inkomenspolitieke doelstellingen die de Regering zich heeft gesteld. Verwezen moge worden naar de lnterimnota Inkomensbeleid. Vanzelfsprekend zal niet voorbij mogen worden gegaan aan de werkgelegenheidsaspecten van de voor te stellen maatregelen. De beslissing over de te nemen besparingen zal dan ook met de grootst mogelijke zorgvuldigheid moeten worden genomen. Naast de herijking van de doelstellingen van de sociale verzekeringen zal gestreefd dienen te worden naar een verbetering van de maatschappelijke doelmatigheid van de stelsels en van de uitvoering. Dit streven is een voorwaarde tot de instandhouding van ons socialezekerheidsstelsel op «redelijk hoog niveau». Het zal duidelijk zijn dat een stelsel, opgebouwd in 75 jaar niet op korte termijn ingrijpend kan worden herzien. Noodzakelijke onderzoeken gericht op de doelmatigheid van het stelsel, zowel wat betreft uitkeringen en verstrekkingen als ten aanzien van de organisatiestructuur zijn in het verleden niet of in onvoldoende mate verricht. De thans vereiste ombuigingen en de herijking van de doelstellingen zijn dan ook als gevolg daarvan een uitermate zware opgave. Allereerst zullen de mogelijkheden van volumebeperkende en andere structurele maatregelen, verband houdende met een doelmatiger en selectiever gebruik van de sociale voorzieningen en haar inpassing, waar mogelijk, in een samenhangend inkomensbeleid aan de orde moeten komen. Het is op voorhand duidelijk dat mogelijkheden als hier bedoeld op korte termijn niet hun uitwerking zullen vinden; bovendien zullen zij in onvoldoende mate bijdragen tot de beoogde besparingen. Derhalve zullen structurele maatregelen in de nominale sfeer moeten worden overwogen, welke op den duur in-een eventueel gewijzigd beleidskader moeten passen, zoals bijvoorbeeld verlaging van nieuwe WAO-uitkeringen en de introductie van een (gewijzigd) kostwinnersbegrip. Ten slotte wijst de Regering erop dat geen finaal antwoord wordt gegeven op de vraag naar kostenbeperkende en kostenbeheersende beleidswijzigingen op het terrein van de sociale voorzieningen zoals in de brief gedefini-eerd. Zij neemt zich voor de thans aangevangen studie voort te zetten op deelterreinen van de volksverzekeringen, de werknemersverzekeringen, de sociale werkvoorzieningen en de complementaire voorzieningen, ressorterend onder verschillende departementen. Op verschillende plaatsen in deze bijlage wordt daarop nader ingegaan.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

HOOFDSTUK II. KOSTEN VAN DE GEZONDHEIDSZORGVERZEKERING

  • INLEIDING

Het beleid van de Regering op het terrein van de gezondheidszorg is sedert de laatste jaren in sterke mate gericht op een totale structuurverbetering, die uiteindelijk de efficiency in de gezondheidszorg zal vergroten en tot meer effectiviteit van de financiële middelen zal leiden. De moeilijkheden die daarbij overwonnen moeten worden zijn in Nederland niet minder dan in andere landen. Het feit dat de zorg voor de gezondheid een levensbelang van de eerste or-de is, heeft tot gevolg dat van de overheid een zodanig beleid verlangd wordt dat voldoende gezondheidszorgvoorzieningen aanwezig zijn en dat deze voor iedereen financieel bereikbaar zijn. De beide vorenbedoelde elementen spelen een rol bij de beoordeling van de mogelijkheden welke in de gezondheidszorg aanwezig zijn om bij te dragen aan de groei beperkende ombuigingen in het kader van de 1 %-operatie. Waar de sociale ziektekostenverzekeringen, die geregeld zijn in de Ziekenfondswet en de AWBZ, alsmede de publiekrechtelijke ziektekostenregelingen voor ambtenaren tot de sociale voorzieningen worden gerekend, zal de bijdrage in de sector volksgezondheid op dat onderdeel van de 1 %-operatie betrekking hebben. De mogelijkheden tot groeibeperking bij deze sociale voorzieningen dienen in de eerste plaats gezocht te worden in een beheersing van het volume van het aanbod in de gezondheidszorg. Dat zal leiden tot het tegengaan van overcapaciteit van inrichtingen en van het beter op elkaar afstemmen van voorzieningen. Daarnaast zal een duidelijk tarieven en honoreringssysteem in de gezondheidszorg moeten worden ontwikkeld, dat maatschappelijk aanvaardbaar is. Ten slotte zal een efficiënte controle op de besteding van de voor de gezondheidszorg bestemde gelden moeten worden ontwikkeld. Wat dit laatste betreft biedt het zojuist uitgebrachte rapport van de commissie-Becht duidelijke aanknopingspunten. Voor zover de hier bedoelde meer structurele maatregelen de medewerking van het parlement vereisen, zal spoedige behandeling nodig zijn om het bereiken van de gekwantificeerde groeibeperking zo tijdig mogelijk te kunnen realiseren. De mogelijkheden om op korte termijn maatregelen tot beperkingen te treffen zonder de noodzakelijke verstrekkingen aan te tasten, zijn beperkt. De navolgende voorstellen die hiertoe worden gedaan zullen slechts optimaal kunnen worden gerealiseerd, indien de betrokkenen bereid zijn hieraan loyaal hun medewerking te verlenen. Waar nodig zal over de te nemen maatregelen overleg met de belanghebbenden worden gepleegd.

  • WETTELIJKE MAATREGELEN

Het ontwerp van wet tot wijziging van de Wet ziekenhuisvoorzieningen dat thans bij de Kamer ligt bevat belangrijke mogelijkheden tot volumebeheersing bij de intramurale gezondheidszorg. De sluiting van ziekenhuizen en regeling van de functies die een ziekenhuis verricht, alsmede de beheersing van de aanschaf van dure apparatuur, worden na invoering van deze wetswijziging mogelijk. Een ontwerp voor een Wet Gezondheidszorgvoorzieningen is in een vergevorderd stadium van voorbereiding. Voor wat de prijzen en tarieven betreft bestaat het voornemen een wettelijke voorziening te bevorderen.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13951, nrs. 1-3

  • MAATREGELEN OP KORTE TERMIJN

3.1. Voorgenomen groeimatiging op het uitgavenpakket ziekenfondsverzekering en AWBZ Naast de hierna genoemde meer specifieke maatregelen voor bepaalde onderdelen van de gezondheidszorg, zal voor alle verstrekkingen een regime dienen te gaan gelden, dat waarborgen biedt voor een goed gebruik en een verantwoord zuinig beheer. Verschillende mogelijkheden daartoe zijn reeds aangereikt. (Zie blz. 37). In het rapport «Kostenbeheersing» van de Ziekenfondsraad worden bij voorbeeld suggesties gedaan ter zake van de omvang van en de indicatiestelling voor verstrekkingen. In het rapport van de commissie-Becht worden wegen aangegeven tot onder meer een stringentere controle en verbetering van de tariefstelling. Nagegaan wordt op welke wijze deze suggesties, die een kostenbesparend effect zullen hebben, kunnen worden gerealiseerd.

3.2. Beperking beddencapaciteit in algemene ziekenhuizen Een belangrijke besparing kan worden bereikt door het voortzetten van de inkrimping van de beddencapaciteit van algemene ziekenhuizen. Er wordt naar gestreefd om door middel van fusie, het sluiten van verpleegafdelingen en het bouwbeleid de huidige beddencapaciteit van 5,6 %o terug te dringen tot 5°/oo in 1980, hetgeen een vermindering van de beddencapaciteit van 4600 betekent.

3.3. Afremming functie-uitbreiding in algemene ziekenhuizen Naast de inkrimping van de beddencapaciteit in de algemene ziekenhuizen zal ook functie-uitbreiding binnen de ziekenhuizen worden afgeremd. De functie-uitbreiding vloeit voort uit het streven van ziekenhuizen om hun dienstverleningspakket uitte breiden. Dit komt tot uiting in de uitbreiding van bestaande en de ontwikkeling van nieuwe specialismen, de aanschaf van nieuwe apparatuur, het oprichten van nieuwe diagnostische en therapeutische afdelingen en de vervanging van lager opgeleid personeel door hoger opgeleid personeel. Langs een drietal wegen zal getracht worden deze functie-uitbreiding af te remmen.

3.3.1. Door middel van het

bouwvergunningenbeleid

Bij de bouwvergunningen zal een stringent beleid worden gevoerd ten aanzien van de uitbreiding van het aantal soorten functies.

3.3.2. Doormiddel van het erkenningenbeleid De voorwaarden tot erkenningen in het kader van de AWBZ en de Ziekenfondswet gelden thans in het algemeen voor een gehele categorie van in-richtingen. In bijzondere gevallen zijn in de voorwaarden van de erkenning beperkingen aangebracht ten aanzien van een bepaalde functie, (b.v. haemodialyse). Op korte termijn zal als algemene voorwaarde worden ingevoerd, dat de erkenningen gelden voor de bestaande functies. De kosten van andere, nieuwe functies zullen dan eerst voor rekening van de AWBZ of Ziekenfondswet kunnen worden gebracht, indien de Minister voornoemd vooraf heeft ingestemd met de functie-uitbreiding en dit tot uitdrukking heeft gebracht door een wijziging van de erkenning.

3.3.3. Doormiddel van hettarievenbeleid De tarieven van de algemene ziekenhuizen houden rechtstreeks verband met de functies die het ziekenhuis uitoefent. Er zal nauwlettend op worden toegezien dat de onder 3.3.1 en 3.3.2 vermelde maatregelen ook in de jaarlijkse individuele tariefsaanpassing worden verwerkt.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

3.4. Beperking geneesmiddelengebruik

3.4.1. Prijzen

Het bestaande instrumentarium, te weten de Prijzenwet, de Wet Economische Mededinging en de Rijks Octrooiwet, biedt mogelijkheden om prijsbeïnvloedend op te treden. Zo zijn de prijzen van geneesmiddelen momenteel onderworpen aan de Prijzenbeschikking goederen en diensten 1976. Aan een grotere beheersing van de prijzen van geneesmiddelen wordt in samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken gewerkt. Op korte termijn zal een prijsmatiging van farmaceutische spécialités tot stand worden gebracht.

3.4.2.

Hetvoorschrijfpatroon

Regelen zullen in het kader van de Beschikking farmaceutische hulp ziekenfondsverzekering worden gesteld ten aanzien van het voorschrijven van maximale hoeveelheden en het verstrekken van geneesmiddelen op herhalingsrecepten. Over het ook overigens bevorderen van het medisch en economisch verantwoord voorschrijven zal een gerichte adviesaanvrage aan de Ziekenfondsraad worden gezonden.

Besparingen in min. guldens

1977

1980

150

21010 0

500

400

220

165

405

1495

Toelichting op de besparingen voortvloeiend uit de bezuinigingsmaatregelen voor de gezondheidszorgverzekeringen A. Voorgenomen besparing op het uitgavenpakket

1977

1980 Ziekenfondsverzekering en AWBZ Deze besparingen vloeien voort uit: • de nieuwe structurele wetgeving op het gebied van de prijzen en tarieven • een verbeterde controle en herziening van de indicatiestelling voor alle verstrekkingen • het bezien van de huidige tariefstructuur van de vrije beroepsbeoefenaren • het instellen van ziekenhuisgebruikscommissies • het stimuleren van een zorgvuldiger gebruik van de diensten • het afremmen van nieuwe richtlijnen voor de exploitatie van gezondheidszorgvoorzieningen, die kostenverhogend werken 0 het kritisch beoordelen van nieuwe richtlijnen voor de exploitatie van gezondheidszorgvoorzieningen, die kostenverhogend werken.

Hier speelt het tegengaan van substitie van personeel waarbij lager opgeleid personeel wordt vervangen door hoger en dus duurder personeel een belangrijke rol. De gemiddelde loonkosten nemen dientengevolge af. In deze posten is ook begrepen een afname van de groei van de verrichtingen van de vrije beroepsbeoefenaren.

Totale ombuigingen in de sector gezondheidszorg A. Voorgenomen besparing op het uitgavenpakket Ziekenfondsverzekering en AWBZ B. Beperking beddencapaciteit in Algemene Ziekenhuizen C. Afremming functie-uitbreiding in Algemene Ziekenhuizen D. Beperking verstrekkingen en verbeterde controle geneesmiddelenverbruik E. Besparing kosten IZA/IZR en interimregeling voor ambtenaren Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Uitgegaan is van een eenmalige verlaging van de uitgavengroei in 1977

150 min.

210 min.

  • B. 
    Beperking beddencapaciteit in algemene ziekenhuizen Aangenomen is dat in 1980 het aantal ziekenhuisbedden zal zijn teruggebracht tot 5 per 1000 inwoners. Dit betekent een vermindering van 21501-00 verpleegdagen in 1980 ten opzichte van de raming van de Ziekenfondsraad. De vermindering van het aantal verpleegdagen met 21501-00 zal echter niet volledig als kostenbeperking mogen worden aangemerkt. Kostenverhogende factoren als gevolg van fusies gepaard gaande met nieuwbouw, uitbouw van de extramurale zorg, liquidatiekosten enz. zullen hierbij optreden. Een raming van deze kostenverhogende factoren valt thans niet te geven. Verondersteld wordt dat slechts de helft van de uit deze verpleegdagen voortvloeiende uitgaven zullen bijdragen tot besparingen. Dit komt neer op f 100 min. in 1977 en op f 500 min. in 1980.

100 min.

500 min.

  • C. 
    Afremming functie-uitbreiding in algemene ziekenhuizen 1. Via het bouwbeleid niet goedkeuren van functie-uitbreiding. Geschat wordt dat in de bouw ca. 15% (of 30 min.) van het investeringsbedrag betrekking heeft op functie-uitbreiding. Dit komt overeen met ca. 25 min. per jaar aan exploitatiekosten

25 min.

120 min. 2. Het via erkenningen bevriezen van de functie-uitbreiding in bestaande alg. ziekenhuizen. Volgens BKZ-rapport bedraagt de groei van de functieverbreding op basis van specialisme 2% en op basis van de faciliteiten 6%. Aangenomen wordt dat de daarmede samenhangende exploitatiekosten een individuele tariefsverhoging van ziekenhuizen teweegbrengt van 1%. De besparingen kunnen dus gesteld worden op 3,5% van de ziekenhuiskosten in 1980.

40 min.

280 min.

65 min.

400 min.

  • D. 
    Beperking verstrekkingen en verbetering controle op geneesmiddelengebruik a. Korte termijn maatregelen: Het eenmalig niet doorberekenen van de margeverruiming

40 min.

50 min. b. Structurele maatregelen: Verbetering receptuur, voorschrijfgedrag, het niet meer ten laste komen van de niet UA-geneesmiddelen etc. Geschat wordt dat de consumptiestijging hierdoor zal dalen ten opzichte van de prognose van de Ziekenfondsraad tot 6% per jaar en op dat niveau gehouden kan worden.

20 min.

170 min.

60 min.

220 min. E. Besparing kosten IZA, IZR en besparing interim-regeling ambtenaren Het betreft hier een toerekenen van het effect van voorgaande maatregelen naarde IZA en IZR-ziektekostenverzekering en de besparingen op de interimuitkering voor het rijksoverheidspersoneel

30 min.

165 min.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

HOOFDSTUK III. ALGEMENE BIJSTANDSWET

  • DOEL EN KARAKTER VAN DE ABW

Het doel van de Algemene Bijstandswet is om iedere Nederlander, die in zodanige omstandigheden verkeert dat hij niet beschikt over de middelen om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, die middelen door bijstandverlening te verschaffen. De wet garandeert een voorziening die complementair is van karakter. In het gehele complex der bestaansvoorzieningen fungeert de bijstand als supplement en neemt zij de laatste plaats in: Na de bijstand is er geen voorziening meer van overheidswege. Essentieel bij de bijstandverlening is derhalve: 1. de vraag of kosten tot de noodzakelijke kosten van bestaan van de bijstandvrager behoren; 2. de vaststelling dat de bijstandvrager zelf niet over (voldoende) middelen beschikt om daarin te voorzien (de zgn. «meanstest»). De bijstand is dus een open voorziening in die zin dat geen categorieën van personen of noodzakelijke bestaanskosten worden uitgezonderd; het is een minimumvoorziening, waarbij tot het noodzakelijke wordt gesuppleerd op eigen inkomsten. De ABW is daarmee het individualiserend sluitstuk van onze sociale zekerheid. Dit impliceert dat een herijking van de doelstelling van de wet als zodanig niet aan de orde kan zijn. Dit open karakter en het minimumkarakter van de ABW vereist overigens wel dat de uitvoering kritisch moet worden gevolgd door wat betreft de toepassing van het beginsel der noodzakelijkheid.

  • ONTWIKKELING VAN DE BIJSTANDSUITGAVEN 1971-1980

Tabel III.1. Bijstandsuitgaven (incl. aandeel gemeenten) in min. guldens

Regeling

1971

1976'

19802

Thuiswonenden

519

1650

3240 w.v. algemene bijstand

362

1320 bijzondere bijstand

210 leenbijstand en inc. bijstand

120 Elders verzorgden

505

1750

3210 w.v. bejaardenoorden

333

1365

2460 overige inrichtingen

172

385

750

R ijksgroepsregelingen w.v. Tijd. Rijksgroepsregeling Mindervaliden Rijksgroepsregeling werkloze werknemers Rijksgroepsregeling zelfst. Overige regelingen

11926 0

1340

280

2140

510

860

12602 4

15061

125

220

1284

4740

8590

1 Raming feitelijke uitgaven. 2 Raming, uitgaande van een loonontwikkeling van 10% per jaar. 3 De overgang naar de AAW is buiten beschouwing gelaten.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

In de ontwikkeling van de bijstandsuitgaven spelen nominale-en volumeontwikkelingen een rol. Bij de nominale ontwikkeling is evenals bij andere uitkeringen, de loonontwikkeling cruciaal. Zo is voor de ontwikkeling tot 1980 bij een loonstijging van 10% per jaar (cumulatief 46%) de stijging van het uitgavenniveau vooreen belangrijk deel daaraan toe te schrijven. De in-vloed van de loonstijging doet zich gevoelen zowel in het uitkeringsniveau (de bijstandsnorm) als in de tarieven, welke met bijstandsuitkering moeten worden voldaan, bij voorbeeld bejaardenoorden. Aangenomen mag worden dat ook het uitkeringsniveau invloed heeft op de volumeontwikkeling.

NADERE TOELICHTING OP DE TABEL Thuiswonenden De groei van het aantal thuiswonenden dat een beroep op de ABW doet wordt in de periode 1976-1980 geraamd op ca. 7,5% per jaar. Deze groei wordt in hoofdzaak veroorzaakt door een toeneming van het aantal onvolledige gezinnen en alleenstaande vrouwen, veelal als gevolg van echtscheiding of verlating.'

Elders verzorgden

De toeneming van het aantal verzorgde bejaarden in bejaardenoorden enerzijds en de stijging van het gemiddelde bedrag per persoon als gevolg van de prijsstijging die groter is dan de loonstijging anderzijds zal circa 8% per jaar bedragen. Voor overige inrichtingen van verpleging en verzorging is de jaarlijkse toeneming van volumina en prijzen ca. 10%.

Rijksgroepsregelingen Tijdelijke Rijksgroepsregeling Mindervaliden (TRM) Het aantal mindervaliden met een uitkering ingevolge de TRM neemt jaarlijks met ca. 5% toe. Het betreft vroeg gehandicapten en personen die bij het intreden van de invaliditeit geen werknemer waren. Bij invoering van de AAW zullen deze groepen voor een uitkering ingevolge de AAW in aanmerking komen.

Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (RWW) In 1976 wordt mede door conjuncturele oorzaken, waardoor een belangrijk aantal schoolverlaters op bijstand zal zijn aangewezen, een hoog niveau van RWW-uitgaven bereikt. Voor 1980 is de raming gebaseerd op 60 000 werklozen in de RWW, welk aantal gelijk is aan dat in 1976.

Rijksgroepsregeling zelfstandigen (RZ) De toeneming van het betrokken aantal zelfstandigen tot 1980 is op 8% per jaar geraamd.

  • VOLUME-ONTWIKKELING

De volumeontwikkeling van de bijstandsuitgaven hangt nauw samen met: a. de ontwikkeling van andere onderdelen van het stelsel van de sociale zekerheid waarop de ABW het sluitstuk vormt; b. de ontwikkeling van het aantal personen, dat aanspraak op bijstand moet doen met name in verband met bijzondere kosten. Voor de ontwikkeling van de volumina in de ABW is de invoering van de AWBZ in 1968 van belang geweest. De AAW zal eveneens een belangrijke in-vloed op de bijstandsuitgaven hebben. De individuele huursubsidie heeft een overeenkomstig effect op het uitgavenniveau.

1 Zie het rapport «De ontwikkeling van de bijstandsuitgaven in vier gemeenten», CRM, Directie Bijstandszaken, Verslagen en Rapporten nr. 5, januari 1976.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Het toenemend aantal echtscheidingen (1965: 6206, 1974: 19167) heeft het volume doen toenemen. Voorts is van belang dat de werkloosheid de laatste jaren sterk is gestegen. In de sfeer van de bijzondere kosten doen zich kostenstijgingen voor met betrekking tot de verzorging van kinderen en de opvang van vrouwen en kinderen die het gezin tijdelijk of duurzaam verlaten. Een bijzonder belangrijk element voor de ontwikkeling in de volumesfeer is de ontwikkeling van het aantal bejaarden in bejaardenoorden. Hieraan wordt in par. 7 afzonderlijk aandacht besteed. Gezien het aanvullend karakter van de ABW zijn de z.g. eigen middelen van personen en gezinnen van belang; in dat verband valt o.a. te denken aan de alimentatie. Op korte termijn zal een wetsontwerp worden ingediend, waardoor de financiële gevolgen van het overeenkomen van een «nihilbeding» (het vrijwillig afzien van alimentatie) niet meer op de bijstandverlenende overheid afgewenteld kunnen worden.

  • NOMINALE ONTWIKKELING

Bij de verzorging van bejaarden in bejaardenoorden doet zich een specifiek effect voor. Wanneer het inkomen procentueel minder sterk stijgt dan de verzorgingsprijs in het bejaardenoord, zoals in de afgelopen jaren steeds het geval was, stijgen de bijstandsbedragen met een percentage dat dat van de prijsstijging aanzienlijk overtreft. Ook het aantal bejaarden in bejaardenoorden, dat een beroep op bijstand moet doen, neemt daardoor toe. Daarmee beïnvloedt de nominale ontwikkeling de ontwikkeling in de volumesfeer.

  • MAATREGELEN TOT KOSTENBEHEERSING

5.1. Bijzondere bijstand aan thuiswonenden Voor de volumeontwikkeling is relevant, voor welke objecten bijzondere bijstand aan met name thuiswonenden wordt toegekend. Naast de reeds getroffen maatregel ter nadere bepaling van wat onder algemene bestaanskosten moet worden gerekend is een algemene maatregel van bestuur in voorbereiding over de zogenaamde draagkrachtbijstand. Gezinnen en alleenstaanden met hoge bijzondere kosten dienen zo geholpen te worden dat het maatschappelijk functioneren gewaarborgd blijft. Deze regeling heeft betrekking op de wijze waarop het inkomen wordt vastgesteld (geen extra vrijlating meer van 5% van het inkomen), en op het percentage van het inkomen boven het sociaal minimum, dat over een nader te bepalen periode zal moeten worden ingezet. Daarmee wordt een stringentere regeling ingevoerd dan thans in vele gemeenten gebruikelijk is. Opgemerkt moet worden dat deze maatregelen niet tot besparingen in het kader van de taakopdracht bijdragen; zij zijn reeds in de meerjarenramingen verwerkt.

5.2. Bijstand voor dienstverlening, waaronder verzorging en verpleging Bij de Tweede Kamer zal binnenkort worden ingediend een wetsontwerp dat betrekking zal hebben op de bijstand voor dienstverlening, waarbij de nadruk ligt op dienstverlening door instellingen. Het gaat daarbij overwegend om niet-gesubsidieerde instellingen, die hun kosten dekken uit aan hun cliënten in rekening gebrachte tarieven doch die de facto geheel of voor een aanmerkelijk gedeelte gefinancierd worden via individuele bijstandsuitkeringen. Doordat thans geen directe relatie bestaat tussen het bijstandverlenend orgaan en de instellingen kunnen geen regelen gesteld worden ten aanzien van capaciteit, werksoort, kwaliteiten prijsstelling.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951,nrs. 1-3

De wet beoogt de Minister de bevoegdheid te geven te beslissen van welke instellingen de diensten noodzakelijk geacht moeten worden volgens de criteria van de ABW. Alleen in die gevallen zullen de kosten van de dienstverlening door de ABW worden betaald. Daarbij zal beslissend zijn de vraag, of de cliënten zonder de diensten van die instelling in onaanvaardbare moeilijkheden zouden geraken. In dit kader zal voor die instellingen, die niet aan de criteria voldoen, een beëindigingsbeleid ten aanzien van de financiering door middel van bijstand worden gevoerd. Niet alleen zal de aard van de dienst die wordt aangeboden in aanmerking worden genomen, maar ook de noodzakelijke omvang. Waar deze bij inwerkingtreding van de wet te groot zal blijken, zal een gedeeltelijk beëindigingsbeleid worden gevoerd. Dit zal dus met name betrekking hebben op categorieën instellingen met een verouderde doelstelling of met een te grote capaciteit. Bijzonder kritisch zullen worden bezien de instellingen, die diensten aanbieden welke behoren tot het voorzieningen pakket van bij voorbeeld de AWBZ, maar als instelling niet aan de voorwaarden voor erkenning voldoen. In het algemeen zal erop gelet worden dat zo weinig mogelijk instellingen op grond van de sluitstukfunctie van de Algemene Bijstandswet de facto worden bekostigd. Waar mogelijk in overleg met ter zake deskundige instanties zal tevens toezicht worden uitgeoefend op de prijsstelling van de instellingen, waarbij als belangrijk criterium zal gelden dat voor de uit bijstand bekostigde diensten een niet te hoge prijs wordt betaald. Naar zeer globale raming zal de beperking van de groei van het aantal via de ABW bekostigde diensten en het beëindigings-of saneringsbeleid leiden tot een reële besparing van f 50 min. in 1977, en f 200 min. in 1980.

5.3. Bijstand aan bejaarden in bejaardenoorden Anders dan bij de in 5.2 bedoelde instellingen biedt de Wet op de Bejaardenoorden de Minister van CRM bevoegdheden ten aanzien van planning, opnamecriteria en prijsstelling. Ten aanzien van de planning heeft de Ministervan CRM, in afwachting van de algemene maatregel van bestuur, waardoor met name de provincies zullen worden ingeschakeld, thans de bevoegdheid al of niet toestemming te geven tot het afgeven van verklaringen van geen bezwaar door gedeputeer-de staten voor de bouwvan nieuwe bejaardenoorden. Als voorlopige richt-Iijn hiervoor geldt, dat in een regio het aantal bedden niet mag uitgaan boven 7% van het aantal bejaarden. Landelijk is het percentage thans 10. Dealgemene maatregel van bestuur Opnamecriteria zal binnenkort in werking treden; de resultaten van het daarin voorgeschreven opnamebeleid zullen meer definitief uitwijzen of het percentage van 7 naar boven of naar beneden bijgesteld moet worden. Het opnemingsbeleid zal stringenter zijn dan thans in een aantal gemeenten het geval is, doch zal anderzijds er niet toe mogen leiden dat bejaarden die relatief veel hulp nodig hebben niet worden opgenomen; voor die categorie bejaarden kunnen de kosten van noodzakelijke gezinsverzorging, wijkverpleging e.d. namelijk hoger zijn dan de additionele kosten van een bejaardenoord. Het prijsbeleid wordt door het Ministerie van CRM te zamen met het Ministerie van Economische Zaken gevoerd middels de prijsregelen bejaardenoorden. Een stringent beleid op dit punt blijft uiteraard van belang. In tegenstelling tot het gestelde in de Nota Bejaardenbeleid 1975 heeft de Regering voorts het voornemen ten aanzien van de planning als nieuwe beleidslijn in te voeren ook geen capaciteitsuitbreiding meer toe te staan in de regio's waar thans het aantal bedden beneden de 7 %-norm ligt. Ten aanzien van gebieden waarin het aantal bedden boven de 7 % ligt wordt deze lijn reeds gevolgd. Ten aanzien van een enkele grote gemeente met een duidelijke achterstand zal wellicht tijdelijk een andere lijn gevolgd moeten worden.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Deze nieuwe beleidslijn zal als zodanig overigens niet tot extra kostenbesparingen leiden. Zij is vereist voor de realisering van de huidige meerjarenramingen, die mede gebaseerd zijn op het stringente opnemingsbeleid; het beleid ten aanzien van de capaciteit zal hierop derhalve complementair werken. In 1977 mogen, gezien de reeds afgegeven verklaringen van geen bezwaar, van een dergelijke maatregel geen besparingen verwacht worden. De groeibeperking voor de volgende jaren wordt, uitgaande van een zonder maatregelen optredende capaciteitsuitbreiding van 2500 bedden per jaar en van een gemiddeld bijstandsbedrag voor deze nieuwe bedden boven de eigen inkomsten van f 16000 per jaar in 1978, f 18000 in 1979 en f 20000 in 1980 (inclusief het bedrag voor persoonlijke uitgaven en de premie bejaardenziektekostenverzekering), geraamd op f 40 min. in 1978, f 90 min. in 1979 en f 150 min. in 1980. Hierboven is reeds opgemerkt, dat in de meerjarenramingen al rekening is gehouden met een geleidelijk teruglopen van het aantal bijstandsuitkeringen voor de bekostiging van verzorging in het bejaardenoord (stringent opnemingsbeleid). In de Wet op de Bejaardenoorden is de bevoegdheid van de Minister van CRM vastgelegd bejaardenoorden te sluiten die door gedeputeerde staten gegeven aanwijzingen met betrekking tot verandering of verbetering niet opvolgen. Het is gewenst in de Wet de mogelijkheid op te nemen tehuizen geheel of gedeeltelijk te sluiten als dit uit een oogpunt van planning gewenst is en als daartoe tevens concrete aanleiding bestaat, gezien bij voorbeeld de onderbezetting of een onevenredig kostenverhogend effect van voor de in-standhouding noodzakelijke verbeteringen. Met name in het geval van onderbezetting, gecombineerd met onderbezetting van naburige bejaardenoorden, opent een sluitingsbevoegdheid de mogelijkheid een aantal bedden niet te verminderen. De genoemde bezwaren gelden hier uiteraard in versterkte mate. Deze maatregel dient mede ter realisering van de thans geldende meerjarenramingen. Ten aanzien van de bejaardenoorden, die zonder rijkssubsidie worden gebouwd, en waarvan de prijs, ook door het duurder bouwen dan in de Werken en Voorschriften van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening is neergelegd, hoger is dan noodzakelijk, kan een uitsluiting overwogen worden van de in-directe financiering via bijstand. Een stringenter bijstandsbeleid ten opzichte van de kosten van het verblijf in serviceflats zal mede moeten dienen om het opnamebeleid ten aanzien van bejaarden in bejaardenoorden niet te doorkruisen. De pensioenen van het personeel van de bejaardenoorden zijn verzekerd bij de PGGM. Indien herziening van deze pensioenrechten plaatsvindt, zal dat in de tarieven, en derhalve in de bijstandsuitgaven, doorwerken.

5.4. Andere verfijningen in de wetgeving Behalve de genoemde, zijn meer verfijningen in de wetgeving denkbaar. Te noemen zijn de regelen ten aanzien van pleegkinderen; wanneer de plaatsing niet geschiedt door een justitiële instantie of van uit een kindertehuis, behoeft de eventuele gezinsbijstand niet hoger te zijn dan voor een eigen kind. Het beloningselement kan dan ontbreken. Een ander aspect is de betaling van het bedrag voor persoonlijke uitgaven van kinderen in een in-stelling voor verzorging of verpleging; deze zou rechtstreeks door de ouders kunnen geschieden in plaats van door de gemeente met verhaal op de ouders. Een derde mogelijkheid is beëindiging van de bijstand mogelijk maken met terugwerkende kracht tot het ogenblik waarop de noodzakelijke bestaanskosten weer aanwezig zijn; soms kan beëindiging slechts geschieden per de datum waarop de beschikking van kracht wordt. Bij de kredietverlening aan zelfstandigen, die meestal een looptijd heeft van 5 a 10 jaar, kan worden bepaald dat de lening na bij voorbeeld 3 jaar opvorderbaar is, met verlenging van deze termijn indien geen ander krediet kan worden verkre-Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

gen. Eveneens kunnen aan zelfstandigen die een periodieke uitkering genieten de vaste bedrijfslasten niet meer als toeslag, doch als bedrijfskapitaal verstrekt worden. Globaal geschat kunnen bovenstaande maatregelen een verantwoorde kostenmatiging opleveren van f 10 min. in 1977, oplopend tot f 50 min. in 1980. De Regering is overigens van oordeel dat op korte termijn een nader onderzoek ingesteld dient te worden naar andere mogelijkheden tot kostenbesparende verfijningen.

5.5. Het toezicht op de uitvoering Bij de wetswijziging van 1 januari 1973 werd ook de basis gelegd voor het overleg met en toezicht op de gemeenten; voordien bestond alleen toezicht op de regelingstechnische uitvoering van de rijksgroepsregelingen. Het overleg en toezicht richten zich thans op het gehele terrein van de «richtige uitvoering van de wet». In de wet zijn voorzien de mogelijke sancties, wanneer het overleg niet tot overeenstemming leidt. Van het middel van de «aanwijzing» aan een gemeente is reeds meer dan eens gebruik gemaakt. In voorkomende gevallen is tevens tot schorsing en vernietiging van gemeentelijke besluiten overgegaan. Hoewel geen concrete besparingen op grond van dit overleg en toezicht te ramen zijn, dragen zij bij tot beheersing van de uitgaven. Voor zover de personeelssituatie bij de sociale diensten, vooral kwalitatief, dat toelaat, wordt in het overleg en toezicht eveneens aandacht besteed aan de regelmatige herziening van de door de gemeente genomen beslissingen (de zogenaamde hercontrole) en aan de preventie en opsporing van fraude. Van belang is hierbij het onderzoek dat op gezamenlijk initiatief van de VNG en CRM geschiedt naar taakstelling en organisatie van de Gemeentelijke Sociale Diensten. Daarnaast zijn maatregelen die de doelmatigheid van de werkwijzen en de aanwezigheid van kwalitatief en kwantitatief voldoende personeel kunnen bevorderen, essentieel voor een goede uitvoering van de ABW, met name voor de regelmatige hercontrole.

  • ONEIGENLIJK GEBRUIK EN FRAUDE

Omdat de ABW rekening houdt met alle eigen middelen zijn er diverse mogelijkheden tot oneigenlijk gebruik en fraude. Regelmatige hercontrole kan sterk preventief werken ten aanzien van fraude. Deze hercontrole is ook van belang om oneigenlijk gebruik te voorkomen. Dit oneigenlijk gebruik kan bestaan in het te weinig zoeken en aangrijpen van mogelijkheden om in het eigen bestaan te voorzien. De maatregelen ten aanzien van passende arbeid en de verplichting tot scholing en omscholing, als omschreven in het hoofdstuk Werknemersvoorzieningen, zijn van belang voor diegenen in het bestand, die weer in het arbeidsproces kunnen worden ingeschakeld. Een nader onderzoek naar de mogelijkheden van het vermijden van onnodige uitgaven en de sancties die -rekening houdend met het karakter van laatste voorziening dat de ABW eigen is -in geval van duidelijk onvoldoen-de besef van verantwoordelijkheid getroffen kunnen worden, is naar de mening van de regering noodzakelijk. Hierbij wordt tevens verwezen naar de adviesaanvraag die hierover is gericht aan het college ABW.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13951, nrs. 1-3

HOOFDSTUK IV. WERKNEMERSVOORZIENINGEN

  • INLEIDING

1.1. Algemeen

Vanuit het oogpunt van kostenbeperking en kostenbeheersing worden in dit hoofdstuk de werknemersvoorzieningen in beschouwing genomen. Daaronder worden hier verstaan de Ziektewet, de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Werkloosheidswet en de Wet Werkloosheidsvoorziening. Voorzieningen voor het overheidspersoneel, die gelijksoortig zijn aan die van de overige werknemers, worden eveneens in de beschouwingen betrokken. De uitkeringen ingevolge de werknemersvoorzieningen zijn gerelateerd aan het tijdens de actieve arbeidsperiode verdiende loon. Deze relatie is gebaseerd op de band die bestaat met het vroegere werk, bedrijf of bedrijfstak. Daarom ligt het voor de hand de bij de aanspraken te stellen voorwaarden (waaronder die met betrekking tot «passende arbeid») zeker voor een korte periode primair afhankelijk te stellen van de mogelijkheden tot het hervatten of herkrijgen van gelijksoortige arbeid in de desbetreffende bedrijfstak.

1.2. Feitelijke situatie

Bij de werkloosheidsregelingen is de hoogte van de uitkeringen afhankelijk van de duur van de werkloosheid. De WW heeft een uitkering van 80% van het dagloon gedurende 6 maanden. De WWV-uitkering bedraagt 75% van het dagloon gedurende twee jaar. De RWW heeft geen enkele relatie met het gederfde loon doch verstrekt een uitkering ter hoogte van het sociale minimum. Wat de werknemersvoorzieningen op het terrein van ziekte en arbeidsongeschiktheid betreft wordt de korte termijnuitkering geregeld in de ZW. De uitkering bedraagt 80% van het dagloon gedurende een jaar. De lange termijnuitkering wordt geregeld in de WAO. Ook deze wet geeft bij volledige arbeidsongeschiktheid een uitkering van 80% van het dagloon en wel tot het bereiken van de 65-jarige leeftijd. Hieruit blijkt, dat bij arbeidsongeschiktheid geen verschil in uitkeringsniveau afhankelijk van de duur van dearbeidsongeschiktheid voorkomt. Bovenstaande doet uitkomen dat er een verschil bestaat in uitkeringsniveau bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid van lange duur. Daarbij is het van belang te wijzen op artikel 21, tweede lid, onder a, van de WAO. Op grond hiervan wordt bij gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid toch een uitkering van 80% van het dagloon gegeven indien de restcapaciteit niet kan worden aangewend voor arbeid. Door deze toepassing, waarop in het volgende nader wordt ingegaan, blijkt een vervloeiing met de werkloosheidsvoorzieningen. In dit verband is eveneens van belang het gebruik van de sociale zekerheid voor afvloeiing van oudere werknemers. Dit blijkt bij de toepassing van de WW en de WWV en ook uit de verwachtingen die nu reeds bij het bedrijfsleven kunnen worden onderkend ten aanzien van de voorgestelde verlenging van de uitkeringsduur van de WWV vooroudere werknemers. Het sterke vermoeden bestaat dat ook de WAO als zodanig «gebruikt». Deze vorm van oneigenlijk gebruik zal nader moeten worden onderzocht. In de werknemersvoorzieningen wordt slechts in beperkte mate rekening gehouden met de relatieve behoeften van de uitkeringsgenietenden. Dit is bij voorbeeld wèl het geval bij de uitkeringen ingevolge de WWV waar de gehuwde vrouw slechts aanspraken op heeft als zij kostwinster is.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

1.3. Structurele ontwikkelingen Zoals in de inleiding van hoofdstuk I reeds is opgemerkt heeft in de ontwikkeling van de sociale zekerheid na de tweede wereldoorlog met name bij de volksverzekeringen de solidariteitsgedachte meer accent gekregen. Dit komt onder meer tot uitdrukking in het ontbreken van een relatie tussen het inkomen waarover premie is betaald en de hoogte van de uitkering. Gezien deze ontwikkeling dringt de vraag zich op of de huidige relatie met het gederfde loon ook in de werknemersvoorzieningen voor de aanspraken van langere duur, kan worden gehandhaafd. Bij de uitkeringen van langere duur wordt de band met het vroegere werk losser, waardoor minder reden zou kunnen bestaan tot onderlinge verschillen in uitkeringen op grond hiervan. Mede in het licht van de noodzaak tot kostenbeperking zou dit kunnen leiden tot een lossere band tussen langdurige uitkeringen en het vroeger verdiende loon. De aan deze voorzieningen ten grondslag liggende solidariteit wordt immers begrensd door het totaal sociaal-economische draagvlak en door een prioriteitenstelling binnen het geheel van de collectieve sector. Tevens kan worden gewezen op de in gang zijnde ontwikkelingen waaruit een zekere ineenvloeiing van het gebruik van de onderscheiden werknemersvoorzieningen valt te constateren. In feite is hier sprake van een vervaging van het verschil in oorzaken van het beroep op deze voorzieningen. Bij deze sociaal-politieke overwegingen rijst de vraag of in de toekomst niet een stelselwijziging noodzakelijk is. Dit raakt rechtstreeks het doel en karakter van het sociaal zekerheidsstelsel met betrekking tot de inkomenspolitieke functie, de maatschappelijke doelmatigheid, de eenvoud, de doorzichtigheid en de beheersbaarheid van het stelsel. Met deze overwegingen is in het hierna volgende rekening gehouden.

1.4. Stelselwijziging

De in het voorgaande geschetste overwegingen zouden ertoe kunnen leiden dat anders dan thans geen onderscheid behoeft te worden gemaakt naarde oorzaak van de uitkering, te weten arbeidsongeschiktheid of werkloosheid. De werkloosheidsvoorzieningen en de voorzieningen ter zake van arbeidsongeschiktheid zouden dan kunnen worden geïntegreerd. Daarbij kunnen lang-en kortlopende uitkeringen worden geregeld, waarbij een onderscheid in uitkeringspercentages gemaakt zou kunnen worden afhankelijk van de duur van de niet-actieve periode. Een wezenlijk onderdeel van deze nieuwe regeling moet zijn voorzieningen tot behoud, herstel of bevordering van arbeidsgeschiktheid dan wel voor om-en bijscholing zowel voor de werkloze als voor de arbeidsongeschikte door het creëren van om-en bijscholingsmogelijkheden en -faciliteiten alsmede door de tewerkstelling op daarvoor geëigende arbeidsplaatsen. Langdurige werkloosheid kan immers leiden tot een vermindering van arbeidsgeschiktheid,zowel in de zin van vakbekwaamheid als van arbeidsinstelling of -gewenning. Het meer dan tot dusverre bevorderen van scholingsprogramma's is dan ook aangewezen. De hier globaal aangeduide regeling biedt mogelijkheden tot: -een betere beheersbaarheid der kosten; -een betere integratie van het werknemersverzekeringsbeleid in het algemeensociaal en het sociaal-economisch beleid; -pooling van de huidige fondsen, zodat de belegging der gelden en het beheer centraal en efficiënt kan geschieden; -een uniform beleid ten aanzien van uitkeringen en verstrekkingen wat impliceert een integratie van de medische diensten en GMD; -een adequaat toezicht; -een betere informatie ter zake van de uitvoering. Een geïntegreerde regeling inzake loonderving betekent vergeleken bij de huidige situatie een ver gaande vereenvoudiging. De doelmatigheid van de uitvoering wordt door deze integratie bevorderd. De realisering ervan is Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951,nrs. 1-3

evenwel bijzonder gecompliceerd en ingrijpend. Nadere studie, waarbij het aspect van kostenbesparing bijzondere aandacht verdient, is derhalve noodzakelijk. Dit betekent dat de verwezenlijking van deze stelselwijziging eerst op langere termijn zijn beslag zal kunnen krijgen. De noodzaak tot kostenmatiging doet zich ook bij de werknemersvoorzieningen, op korte termijn voor. Daartoe wordt in het hierna volgende op een aantal mogelijkheden gewezen die in de ontwikkeling van de werknemersvoorzieningen, zoals hiervoor geschetst.

  • OMBUIGINGSVOORSTELLEN

2.1. Oorzaken van volumeontwikkeling De lastenstijging in de werknemersvoorzieningen wordt in sterke mate veroorzaakt door volumebepalende factoren. Deze volumeontwikkelingen worden anders dan bij de AOW en AWW niet alleen bepaald door demografische factoren, maar bovendien door: a. factoren, waarop het sociale zekerheidsbeleid geen directe invloed kan uitoefenen zoals onder andere -de arbeidsomstandigheden en het arbeidsklimaat, welke van invloed zijn op het ziekteverzuim; -de werkgelegenheid en het werkgelegenheidsbeleid welke de werkloosheid beïnvloeden; -de mentaliteit van werkgever en werknemer, waardoor het gebruik van de werknemersvoorzieningen wordt beïnvloed; -maatschappelijke veranderingen, welke mede tot het ontstaan van arbeidsongeschiktheid kunnen leiden. b. factoren, waarop het sociale zekerheidsbeleid invloed kan uitoefenen: -de maatschappelijke efficiency van het stelsel van werknemersvoorzieningen en zijn uitvoering, welke mede worden bepaald door de coördinatie met «belendende» beleidsterreinen, zoals arbeidsomstandigheden" en arbeidsvoorzieningen beleid; -de kring der verzekerden, die aanspraak op een uitkering kan doen gelden; -de relatieve hoogte en duur van de uitkering.

2.2. Maatregelen ter beperking van de volumegroei

2.2.1. Arbeidsomstandigheden

en arbeidsklimaat

Arbeidsomstandigheden en arbeidsklimaat kunnen door de mensen zodanig worden ervaren dat blokkeringen van mogelijkheden tot zelfontplooiing en daarmede frustaties ontstaan. De omvang van het ziekteverzuim en zelfs van de werkloosheid kunnen daardoor worden beïnvloed. Zoals in de memorie van toelichting op de rijksbegroting voor het dienstjaar 1976, hoofdstuk XV, blz. 12 is gesteld is het beleid gericht op de kwalitatieve verbetering van de arbeid, de arbeidsverhoudingen en "Omstandigheden. In samenwerking met de Federatie van Bedrijfsverenigingen, De Sociale Verzekeringsraad en de Ministeries van Sociale Zaken en van Binnenlandse Zaken is de Stichting «Coördinatie van Communicatie met betrekking tot gegevens voor Onderzoek inzake Ziekteverzuim» opgericht, welke ten doel heeft door registratie, screening en doorlichting van bedrijven het vermijdbare ziekteverzuim terug te dringen. Zonder verder op deze materie in te gaan zal ernaar gestreefd worden dat in de onderneming maatregelen worden getroffen, gericht op een tijdige aanpassing van taken aan de met de leeftijd veranderende capaciteiten, de mogelijkheden die het bedrijf aan de gehandicapte biedt en de technische aanpassingen die daarvoor nodig zijn.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

2.2.2. Werkgelegenheid

De volumeontwikkelingen in de werkloosheidsvoorzieningen worden veroorzaakt door conjuncturele en structurele werkgelegenheidsontwikkelingen. Ten dele is dit ook het geval met de volumeontwikkeling in de WAO. Zeker voor de periode tot 1980 moet rekening worden gehouden meteen substantiële structurele werkloosheid. Bij deze niet volledige werkgelegenheid zullen structurele maatregelen alleen het beoogde effect hebben, wanneer deze worden toegespitst op de onnodige werkloosheid en onnodige langdurige arbeidsongeschiktheid. Hiertoe kunnen bijdragen: -scholings-en bijscholingsmaatregelen gedurende de niet-actieve periode; -revalidatie-activiteiten gericht op beroepen en functies, waarin de vraag het aanbod in redelijke mate overtreft; -activiteiten gericht op verbetering van het hygiënisch en sociaal-hygië-nisch klimaat en de persoonlijke ontplooiingsruimte, welke van invloed zijn op een ombuiging van de groei van het ziekteverzuim. Voor wat betreft herintreding en passende arbeid moet worden gestreefd naar een beter evenwicht tussen verantwoordelijkheden, rechten en plichten van werknemers en werkgevers. Niet alleen moet de werknemer tot aanvaarding van passend werk kunnen worden verplicht maar ook moet worden nagegaan hoe uit een oogpunt van gemeenschappelijke verantwoordelijkheid de medewerking van de werkgevers aan de herplaatsing zo optimaal mogelijk kan zijn. Nagegaan zal worden of in geval van een dreigend ontslag van een werknemer de werkgever verplicht kan worden van dat voornemen kennis te geven aan het GAB. Daarbij zal eveneens bezien worden of mogelijkheden, zo nodig na omscholing of door aanpassing van de arbeidssituatie, tot herplaatsing binnen het bedrijf aanwezig zijn. Het is duidelijk, dat het begrip passende arbeid niet mag worden beïnvloed door conjuncturele arbeidsmarktomstandigheden. Het begrip heeft als uitgangspunt de rechtsbescherming van de uitkeringsgenietende, die daardoor niet gedwongen is elk werk, wat ook, te aanvaarden. Dit recht legt daartegenover uiteen oogpunt van solidariteit op betrokkene wel de verantwoordelijkheid niet onnodig op de uitkering te steunen. De bescherming van de betrokkene mag dan ook niet omslaan in een belemmering tot aanvaarding van passend werk. Het begrip passende arbeid kan worden onderscheiden naar niet-activiteit gedurende korte en lange termijn. Hoewel de toepassing van het begrip nog nader getoetst moet worden aan de jurisprudentie, waarvan de analyse bijna voltooid is, bestaat reeds de indruk dat niet zo zeer een verruiming van het begrip nodig is. Een werkloze is na verloop van enkele maanden volgens de jurisprudentie gehouden tot het in beginsel aanvaarden van alle werk dat hem in redelijkheid kan worden aangeboden, dat is het werk dat aansluit bij zijn bekwaamheden, scholing, interesse e.d. Een verruimde toepassing zou kunnen worden geëffectueerd door het verlenen van aanspraak op voorzieningen tot behoud of herkrijgen van werk, welke zowel om-en bijscholing als een tegemoetkoming in de kosten van verhuizing kunnen omvatten. De regelen van passende arbeid leggen doorgaans de werknemers verplichtingen op tot aanvaarding van werk, op straffe van inhouding van de uitkering bij weigering. Door tijdige vacaturemelding krijgt het GAB meer inzicht in vraag en aanbod, waardoor de bemiddeling kan worden bevorderd en de werknemer betere zicht krijgt op de aanwezigheid van passende arbeid. Derhalve zou overwogen kunnen worden vacaturemelding door de werkgever bij het GAB verplicht te stellen. Een dergelijke verplichting is analoog aan de verplichting die thans reeds op de werkloze rust zich bij het GAB te laten inschrijven. De effectiviteit van het beleid tot herplaatsing kan alleen worden gewaarborgd door een optimale coördinatie tussen de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid en de GAB's op het terrein van stimulering tot en begelei-Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

ding naar werk, controle op en toetsing van de activiteiten tot het krijgen van werk en het verlenen van medewerking aan wederzijdse informatie. In de praktijk blijkt aan deze samenwerking nog een en ander te schorten; daarin kan verbetering worden gebracht door het instellen van regionale commissies passende arbeid, waartoe nadere stappen zullen worden gedaan. Samenvattend zal de Regering op korte termijn de mogelijkheden nagaan van: a. Wettelijke maatregelen tot het instellen van regionale commissies passende arbeid om een verantwoorde toepassing van het begrip passende arbeid zoveel mogelijk te garanderen; b. Verbetering van controle op uitkeringen en op het verrichten van activiteiten ter verkrijging van werk. Dit zal zo doelmatig mogelijk moeten geschieden o.m. door een koppeling van de administraties van de uitvoeringsorganen en van de arbeidsbureaus; c. bevordering van de herplaatsing van werknemers in het bedrijfsleven. Een bijdrage hiertoe zal zijn de werkgever te verplichten tot het aanmelden van vacatures bij de GAB's; d. Het zonder medeweten van de uitvoeringsorganen door de werkgever aanstellen van arbeidskrachten die een uitkering ingevolge een loondervingsvoorziening genieten strafbaar te stellen; e. De uitvoeringsorganen te activeren in hun taak tot het stimuleren van de uitkeringsgenietende tot medewerking aan het verkrijgen van passende arbeid, waaronder wordt verstaan het nagaan waarom bij verrichte sollicita-tie-activiteiten geen dienstbetrekking is tot stand gekomen. Daarbij zal zo nodig niet geschroomd moeten worden tot intrekking te komen van de uitkering bij het niet aanvaarden van passend werk of het in onvoldoende mate trachten werk te verkrijgen. Het stellen van niet reële eisen met betrekking tot werkaanvaarding verdient eveneens uitsluiting van uitkering.

2.2.3. Oneigenlijk gebruik en misbruik Het oneigenlijk gebruik van de sociale voorzieningen, waarover de SVR onlangs enkele rapporten heeft uitgebracht die op korte termijn hun uitwerking zullen vinden in een ontwerp van wet tot wijzing van de desbetreffende werknemersvoorzieningen, krijgt minder kans naarmate de uitvoering beter functioneert. Hiervoor is nodig een doelmatige uitvoeringsorganisatie en een optimaal samenspel tussen de uitvoeringsorganen onderling en tussen deze en de organen der arbeidsvoorziening. Van belang is een regelmatig contact met de uitkeringsgenietende niet alleen ter controle van zijn verrichte activiteiten tot herplaatsing maar ook om hem te begeleiden bij en te stimuleren tot aanvaarding van werk. In het kader van de verzelfstandiging van de SVR zal nader moeten worden nagegaan of en hoe een meer gesystematiseerd toezicht en controle op de uitvoering van het gebruik van de sociale voorzieningen kunnen worden gerealiseerd. Het oneigenlijk gebruik wordt mede beïnvloed door de mentaliteit van betrokkenen. Dankzij de technische ontwikkeling en de organisatie van de arbeid is onze maatschappij in staat een redelijk bestaansniveau voor de gehele bevolking te garanderen, ook voor degenen die buiten staat zijn aan het arbeidsproces deel te nemen. Mede deze ontwikkelingen hebben bijgedragen tot een zich wijzigend arbeidsethos en een vrijmoediger gebruik zowel door werkgevers als werknemers van de sociale voorzieningen. Het verdient overweging de ontwikkelingen op dit terrein nauwkeurig te volgen en maatregelen om dergelijke handelwijze te voorkomen te bestuderen. Dit klemt temeer in verband met de voorgenomen verlenging van de uitkeringsduur van de WWV voor oudere werknemers. Het verdient aanbeveling te bezien of de mogelijkheden tot het ontslag dienen te worden beperkt. Door de ruime redactie van de bepalingen welke betrekking hebben op de kring der verzekerden kan door bepaalde groepen van werknemers wat betreft hun aanspraken op de sociale voorzieningswetten een oneigenlijk ge-Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

bruik van die wetten worden gemaakt. Door bij wetswijziging van de verzekeringsplicht een aantal categorieën uit te sluiten, zoals b.v. directeuren van n.v.'s of b.v.'s, studentenassistenten e.d., kan dit oneigenlijk gebruik worden tegengegaan. Een advies van de SVR ter zake kan op niet te lange termijn worden verwacht. De toepassing van de WAO vereist een studie van het arbeidsongeschiktheidscriterium. Bij de behandeling van de AAW in de Tweede Kamer is deze studie toegezegd.

2.3. Maatregelen tot beheersing van de nominale ontwikkeling

2.3.1. Daglonen

Onder dagloon wordt verstaan het loon dat gemiddeld per dag is genoten. Voor de bepaling ervan verwijzen alle sociale voorzieningenwetten naar het loon dat de uitkeringsgenietende tijdens zijn niet-actieve periode dus in de toekomst zou hebben kunnen verdienen. Desalniettemin worden in de praktijk de daglonen historisch bepaald overeenkomstig daartoe vastgelegde dagloonregelen. De algemene dagloonregelen voor de WW en WAO worden door de SVR vastgesteld en behoeven de goedkeuring van de Minister van Sociale Zaken. De algemene dagloonregelen voor de ZW zijn vastgesteld door de SVR en behoeven niet door genoemde Minister te worden goedgekeurd. Uit een oogpunt van uniformiteit en kostenbeheersing wordt voorgesteld ook laatstgenoemd dagloonregelen aan de goedkeuring van de Minister te onderwerpen. Bij de WWV stelt de Minister de dagloonregelen vast. Het dagloon wordt vastgesteld naar het loon dat de werknemer in de 13-, bij de WWV 6-, kalender-of loonweken aan de niet-actieve periode onmiddellijk voorafgaande in zijn beroep gemiddeld heeft genoten over de in die periode gewerkte dagen. Indien dit loon geen juiste maatstaf is dan wordt doorgaans het gemiddelde loon over 26 of 52 weken genomen. Overwogen wordt voor de kortetermijnuitkeringen steeds een periode van 52 weken te nemen. Voorts wordt overwogen die elementen waarvan niet zeker is dat zij tijdens het genot der uitkering worden gederfd buiten beschouwing te laten. Hierbij gaat het onder andere om overwerkvergoeding, onkostenvergoeding, reisuren in zoverre deze de normale arbeidstijd in het beroep overtreffen; bij tariefverdiensten zal bepalend kunnen zijn wat normaliter in het beroep of de bedrijfstak wordt gegeven. Men kan zich afvragen of vanuit de in par. 1 ontwikkelde gedachte een stringente koppeling van langetermijnuitkeringen aan uit arbeid verkregen loon juist is. Bevorderd zal worden het dagloon te bepalen op het c.a.o.-loon, met daaraan toegevoegd de structurele looncomponenten, die betrokkene gezien zijn capaciteiten en de toestand op de arbeidsmarkt zou kunnen verdienen. Voor degenen die minder verdienen dan het rechtens geldende loon, wordt het dagloon berekend naar het rechtens geldende loon. Als algemene regel geldt dat tenminste de uitkering naar het minimumdagloon wordt berekend. Bij de WW en WWV treft men een uitzondering aan voor niet-kostwinners beneden 35 jaar die een werkelijk loon verdienen beneden het mini-mumdagloon. Voor de WAO geldt deze bepaling niet. Er is onvoldoende grond om voor de WAO deze uitzondering te continueren. Voorgesteld wordt een gelijke maatregel voor de WAO in te voeren. Bij personen, die geen volledige werkweek hebben, wordt ingevolge de WAO-dagloonregelen het verdiende loon getoetst aan het minimumdagloon. Indien een evenredige korting van het minimumdagloon naartijdsruimte een hogere uitkomst geeft dan het eigen dagloon, wordt deze hogere uitkomst als dagloon genomen. Het minimumdagloon dient om te voorkomen dat betrokkene niet in de noodzakelijke kosten van het bestaan zou kunnen voorzien. Voor parttimers geldt dit argument doorgaans niet, waarom ernaar zal worden gestreefd de toetsing te laten vervallen.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Ten aanzien van het maximumdagloon kan de vraag worden gesteld of dit uit een oogpunt van inkomensbeleid niet dient te worden verlaagd. Ten aanzien van de kortetermijnuitkeringen wordt mede op basis van de ontwikkelde beleidsconceptie met betrekking tot het onderscheid in aanspraken binnen het raam van korte-en langetermijnuitkeringen, een verlaging van het maximumdagloon thans niet overwogen. Voor de langeretermijnuitkeringen zou een nadere studie naar de mogelijkheden van een lagere plafonnering van de uitkeringen gewenst kunnen zijn.

2.3.2. Uitkeringen

In de aansluiting aan het hiervoor en onder 1.3. en 1.4 gestelde zou bij een aanspraak op uitkering onderscheid moeten worden gemaakt in korte-en langetermijnuitkeringen. Ten aanzien van de uitkeringspercentages wordt het huidige percentage van 80 van het dagloon voor de kortetermijnuitkering (Ziektewet en WW) aanvaardbaar geacht op grond van de in par. 1 ontwikkelde gedachten. Voor de langetermijnuitkering van de WWV geldt het uitkeringspercentage van 75 (bruto). Voor de WAO geldt een percentage van 80 (bruto) van het dagloon. Daar het bij de WWW en WAO gaat om mensen die door structurele oorzaken buiten staat zijn werk te verrichten en de aanwendingsmogelijkheden van WAO en WWV vervloeien, kan de vraag worden gesteld of het verschil in uitkeringspercentage nog te rechtvaardigen is. Mede in het kader van kostenbesparing wordt daarom vorgesteld het percentage van de WAO eveneens op 75 te stellen. Op nettobasis zullen daardoor de WAO-uitkeringen grosso modo 86 % van het dagloon bedragen in plaats van nu 90%. Omdat een ingrijpen in reeds toegekende uitkeringen uit sociaal oogpunt moeilijk te verdedigen is, wordt voorgesteld deze maatregel alleen voor de nieuwe uitkeringen toe te passen. De besparing bedraagt in 1977 f 40 min., in 1980 f 330 min. Het nadeel van het ontstaan van twee uitkeringsbestanden is, zonder aantasting van reeds individueel toegekende uitkeringsrechten, niet te vermijden doch zal op den duur verdwijnen.

2.3.3. Kostwinner

In verschillende sociale voorzieningen bestaat verschil in uitkering tussen gehuwden en ongehuwden, tussen weduwen met en zonder kinderen, doorgaans in de verhouding 100 : 70, terwijl ingevolge de AWBZ van de ongehuwden een hogere bijdrage wordt ingehouden dan van de gehuwden. De WWV kent voorts het begrip kostwinner. Men kan de vraag stellen, of ook in de werknemersvoorzieningswetten de begrippen «kostwinner» en «alleenstaande» niet moet worden geïntroduceerd met daaraan verbonden een verschil in uitkering zoals hiervoor is weergegeven. Het is immers verdedigbaar ook rekening te houden met relatieve behoeften. Het gaat hier echter om een complex vraagstuk dat betrekking heeft op alle sociale uitkeringsregelingen, die onderling van karakter verschillen. De mogelijkheden tot unificatie van het begrip kostwinner dienen dan ook nader te worden bestudeerd. In afwachting daarvan is, binnen het raam van noodzakelijke kostenbeperkende maatregelen, de Regering van oordeel dat in elk geval als niet-kostwinner moeten worden aangemerkt bij hun ouders inwonende kinderen. In die gevallen acht zij het nader bepalen van een uitkering van 70 % van die van een kostwinner verantwoord. De hieruit voortvloeiende besparingen zullen f 80 min. in 1977 en f 360 min. in 1980 bedragen. Om gelijke redenen als vermeld bij de verlaging van het uitkeringspercentage WAO woidt voorgesteld alleen voor nieuwe uitkeringen het begrip niet-kostwinner toe te passen. Ook voor de Ziektewet zou het kostwinnersbegrip kunnen worden overwogen. Dit roept evenwel bezwaren op: : -door de plicht tot suppletie van de uitkering tot het nettoloon, welke doorgaans in de ca.o.'s is opgenomen, zou een verschil in arbeidskosten ontstaan tussen kostwinners en niet-kostwinners;

Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13951, nrs. 1-3

-bij het handhaven van de huidige contractvrijheid waardoor deze suppletie zal worden bestendigd, treedt er geen besparing op maar een verschuiving. Op die gronden meent de Regering derhalve dat niet tot invoering van het kostwinnersbegrip in de Ziektewet moet worden overgegaan dan nadat de consequenties op het terrein van de arbeidsvoorwaarden zijn bezien.

2.3.4. Voorzieningen

Door een lange niet-actieve periode neemt de arbeidsgeschiktheid af zowel in de zin van bekwaamheid als van arbeidsgewenning of "instelling. In het kader van de WAO is het mogelijk in bepaalde gevallen voorzieningen te treffen ter revalidatie van betrokkene of ter verbetering van levensomstandigheden. In het kader van de WW en WWV kan een uitkeringsgenietende verplicht worden tot het volgen van een scholingscursus. Uit een oogpunt van toespitsing van het beleid op het tegengaan van onnodige werkloosheid, zoals dit is weergegeven in par. 2.2, dienen deomscholingsmogelijkheden meer dan thans het geval is functioneel gericht te worden op herplaatsing in en teruggeleiding naar de arbeid. Deze voorzieningen zouden ten einde deze omscholing of bijscholing te garanderen zowel wat betreft outillage als equipage moeten worden uitgebreid. Een studie hoe dit in het kader van de werkloosheidswetten kan worden mogelijk gemaakt zal worden ingesteld.

  • DIVERSEN

3.1. Bovenwettelijke uitkeringen Artikel 57 van de Ziektewet biedt de mogelijkheid om aan bepaalde groepen werknemers hogere en/of uitkeringen van langere duur of andere uitkeringen te verstrekken, terwijl artikel 29 van de Ziektewet de mogelijkheid opent ook over de twee wachtdagen ook aan bepaalde groepen van werknemers uitkeringen te verstrekken. De meeste ca.o.'s kennen de bepaling tot hogere of langere ziekengelduitkering, die in feite ingevolge artikel 29 derde lid, en artikel 57 Ziektewet bij de bedrijfsverenigingen wordt herverzekerd. Schrapping van die artikelen maakt de herverzekering onmogelijk, doch legt ingevolge de daarvoor geldende ca.o. de werkgever de verplichting op tot suppletie, zodat een lastenverschuiving zou optreden. Besparingen in arbeidskosten kunnen derhalve alleen worden bereikt door maatregelen in het arbeidsvoorwaardenbeleid.

3.2. Artikel 21, tweede lid, onder a„ WAO Opgrond van artikel 21, tweede lid, onder a. van de WAO wordt bij de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid zoveel mogelijk rekening gehouden met de door deze arbeidsongeschiktheid verminderde gelegenheidtot het verkrijgen van arbeid. De mate van arbeidsongeschiktheid correspondeert met een bepaald uitkeringspercentage. Veelal wordt dit percentage verhoogd tot 100 wegens verminderde gelegenheid tot het verkrijgen van arbeid. Bij toepassing van dit artikel zijn twee uitgangspunten mogelijk: a. De werkloosheid van de gedeeltelijk arbeidsongeschikte wordt niet zonder meer beschouwd als een gevolg van diens handicap, tenzij het tegendeel blijkt; b. De werkloosheid van de gedeeltelijk gehandicapte moet steeds worden beschouwd als het gevolg van diens handicap, tenzij blijkt dat deze andere oorzaken heeft. Tegenwoordig wordt doorgaans van het laatste uitgangspunt uitgegaan, behalve als: a. De ziekte waardoor belanghebbende uitviel, volledig is genezen; b. er sprake is van een geringe handicap die de positie op de arbeidsmarkt slechts in geringe mate beïnvloedt;

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

  • het intreden van de arbeidsongeschiktheid plaatsvindt in een periode van langdurige werkloosheid van betrokkene; d. het arbeidsverleden van belanghebbende veelvuldig langdurige werkloosheid heeft gekend. Door de huidige interpretatie heeft WAO meer en meer het karakter gekregen van een regeling voor «vervroegde pensionering» en van een «werkloosheidsvoorziening». De huidige bepaling kan op de werknemer die nog een aanmerkelijke restvaliditeit heeft, een psychologisch verkeerde uitwerking hebben. Door de indeling in de hoogste invaliditeitsklasse wordt werkloosheid namelijk niet duidelijk onderscheiden van arbeidsongeschiktheid. De betrokkene krijgt dan ten onrechte het idee, dat hij volledig arbeidsongeschikt is. In de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) is aan bedrijfsvereniging de bevoegdheid gegeven om bij de vaststelling van het percentage arbeidsongeschiktheid slechts gedurende een bepaalde termijn, welke te allen tijde kan worden herzien, rekening te houden met de verminderde gelegenheid tot het verkrijgen van arbeid. In daartoe geëigende gevallen zal het uitvoeringsorgaan de betrokkene dan uitdrukkelijk kunnen confronteren met het feit, dat hij, hoewel ingedeeld in de hoogste invaliditeitsklasse, slechts voor een deel arbeidsongeschikt is en dus in staat moet worden geacht arbeid te verrichten. Door de verhoging van de uitkering, voortvloeiende uit de verminderde gelegenheid tot het verkrijgen van werk, in dergelijke gevallen niet onbeperkt, doch in eerste instantie slechts voor een bepaalde termijn te verlenen, zal betrokkene worden gestimuleerd, om onder begeleiding van het uitvoeringsorgaan naar passend werk te blijven zoeken. In bepaalde gevallen zal het ook mogelijk zijn de uitkering in te trekken of te verminderen als er voor de betrokkene passend werk in WSW-verband aanwezig is.

De Regering overweegt de Sociale Verzekeringsraad te verzoeken de Gemeenschappelijke Medische Dienst het thans door haar gehanteerde uitgangspunt bij het vaststellen van een arbeidsongeschiktheidspercentage, dat de werkloosheid van de gedeeltelijk arbeidsongeschikte steeds moet worden beschouwd als gevolg van diens handicap, alleen te laten gelden bij een bepaalde mate van (werkelijke) arbeidsongeschiktheid of boven een bepaalde leeftijd en daar beneden uit te gaan van de stelling dat de werkloosheid van de gedeeltelijk arbeidsongeschikte niet zonder meer moet worden beschouwd als gevolg van diens handicap.

  • UITVOERINGSORGANISATIE

De doelmatigheid van de organisatie, beheer, uitvoering en toezicht is voor het vraagstuk van de kostenbeheersing van wezenlijk belang. De werknemersverzekeringswetten worden momenteel uitgevoerd door een 26-tal bedrijfsverenigingen, die premie vaststellen en innen, de uitkeringen vaststellen en betaalbaar stellen, de functies van de controle op aanspraken, loonadministratie en dagloonvaststelling uitoefenen en fondsen beheren. Het is duidelijk dat deze verscheidenheid de doelmatigheid niet bevordert. Op verzoek van de Sociaal Economische Raad werd in oktober 1972 door het Raadgevend Bureau Ir. B. W. Berenschot NV en Raadgevend Efficiency Bureau Bosboom en Hegener NV een rapport uitgebracht over de uitvoeringsorganisatie. Gezien de ontwikkelingen van de sociale verzekeringen is één van de meest urgente kwesties het komen tot een beter beheer en beheersing in de uitvoering. De sterke groei van de uitgaven voor de sociale voorzieningen legt een toenemend beslag op de economische ruimte en draagt bij tot verhoging van arbeidskosten. Zij krijgen daardoor in toenemende mate raakvlakken met het economisch en sociaal-economisch beleid. Dit toenemend beslag dwingt de overheid opgrond van haar verantwoordelijkheid een eigen plaats in het beheer en het toezicht in te nemen. De huidige bevoegdheden van de overheid zijn binnen de sfeer van de uitvoering en het toezicht ui-Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951,nrs. 1-3

terst beperkt. De ontwikkeling van de premiedruk en de invloed daarvan op de primaire inkomensvorming en het totaal der collectieve bestedingen vragen om een meer adequate beheersing van de sociale voorzieningen en een op die ontwikkeling afgestemd premiebeleid. De overheidsverantwoordelijkheid dient daarbij herkenbaar tot uitdrukking te worden gebracht. Beheer en toezicht vragen van het toezichthoudend orgaan een grote deskundigheid en een onafhankelijkheid van de uitvoeringsorganen, die gezien de samenstelling van de SVR en van de besturen der uitvoeringsorganen niet in voldoende mate aanwezig is. De verzelfstandiging van de SVR is een middel in het kader van de reorganisatie. Er is een samenhang in doelstelling en uitvoering van de Ziektewet en de WAO. In dit kader is de SVR reeds begonnen met de studie over een eventuele integratie van de medische diensten van de uitvoeringsorganen en van de GMD. Een beter samenspel in het kader van de begeleiding van de cliënt terug naar de arbeid kan hierdoor doelmatiger en adequater plaatsvinden. Een doelmatig beheer en een beheersing van de kosten alsmede bijsturing en bewaking van het beleid vereisen een stroom van adequate informatie welke thans nog grotendeels ontbreekt. Een externe commissie van deskundigen van de SER bestudeert dit vraagstuk en heeft zeer onlangs een eerste deelrapport uitgebracht.

  • OVERHEIDSPERSONEEL

De rechtspositie van het overheidspersoneel is in dit hoofdstuk alleen bezien voor die onderdelen, die van gelijke strekking zijn als de werknemersvoorzieningen. Het ouderdomspensioen en de voorzieningen voor ziektekosten worden behandeld in hoofdstuk V, en zijn hier derhalve buiten beschouwing gebleven.

5.1. Invaliditeitspensioen

  • Verlaging van het maximumpercentage in de WAO van 80 naar 75 zal dienen te leiden tot een overeenkomstige verlaging van de ambtelijke invaliditeitspensioenen. Deze verlaging zal eveneens betrekking hebben op nieuwe uitkeringen, dat wil zeggen op invaliditeitspensioenen die ingaan nadat een wijziging als bedoeld is geformaliseerd. De geraamde besparingen belopenf 2 min. in 1977 en f8 min. in 1980. b. De ambtelijke pensioenwetten kennen het z.g. inverdiende invaliditeitspensioen. Dit is het naar diensttijd berekende pensioen en het bedrag daar-van is onaantastbaar. Nieuwe arbeidsinkomsten verkregen na ingang van het invaliditeitspensioen kunnen vrij naast het inverdiende pensioen worden genoten. De Regering overweegt derhalve anti-cumulatiebepalingen in te voeren, teneinde te voorkomen, dat aan pensioen en nieuwe arbeidsinkomsten te zamen meer wordt ontvangen dan het salaris in de betrekking, waaruit het recht op invaliditeitspensioen gevend ontslag werd verleend. (Besparingen f 0 min. in 1977 en f 1 min. in 1980).

5.2. Wachtgelduitkeringen

Onder wachtgelduitkeringen kunnen worden begrepen: -wachtgelden krachtens het Rijkswachtgeldbesluit; -uitkeringen krachtens de Uitkeringsregeling 1966; -uitkeringen krachtens de Regeling uitkering functioneel leeftijdsontslag; -de vorenstaande overeenkomende uitkeringen krachtens voor militairen en onderwijspersoneel geldende regelingen. De Uitkeringsregeling 1966 kent lang lopende en kort lopende uitkeringen. Kort lopende uitkeringen zijn uitkeringen conform WW-uitkeringen en blijven hier verder buiten beschouwing.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Ingevolge genoemde regelingen kunnen uitkeringen van lange duur worden verleend terwijl, althans in de aanvang, de uitkeringspercentages hoog zijn. De regering streeft naar regelingen, die meer analoog zijn aan de werknemersvoorzieningen waarbij echter ook een zekere afvloeiingsregeling zou dienen te worden ingecalculeerd. Hierbij wordt gedacht op basis van een berekening van de wachtgeldduur (uitkeringsduur) conform de geldende voorschriften : aan een wachtgeld van 6 maanden 90 %, 24 maanden 80 % en vervolgens 75 % van de laatstelijk genoten wedde en aan een lange uitkering van 6 maanden 80% en vervolgens 18 maanden 75% van de laatstelijk genoten wedde. Voorts dat verlenging van de uitkering, en wel tot het bereiken van de 65-jarige leeftijd (75% van de laatstelijk genoten wedde) slechts dan in aanmerking behoort te komen, indien de belanghebbende op het tijdstip van de expiratie van de wachtgeldtermijn (uitkeringstermijn) de leeftijd van 60 jaar heeft bereikt.

De Regering zal ernaar streven dat wijziging van de onderhavige regelingen conform het vorenstaande ook zullen worden doorgevoerd ten aanzien van de overeenkomstige regelingen voor personeel van de lagere publiekrechtelijke lichamen. Bij doorvoering van de hiervoor aangegeven suggesties op nieuwe uitkeringen kan de besparing (inbegrepen Defensie en Onderwijs) worden geraamd op: 1977 : f2 miljoen 1980 :f 5 miljoen Thans heeft de wachtgeldgenietende na beëindiging van z'n wachtgeldperiode rechtop WWV-uitkering gedurende twee jaar. In het kader van een aanpassing van de ambtenarenvoorzieningen aan de werknemersvoorzieningen zal in principe een wijziging van de WWV dienen te worden bevorderd in die zin, dat recht op WWV-uitkering ontstaat, nadat een half jaar recht op ambtelijke uitkering heeft bestaan. Daarbij zal worden bepaald, dat de WWV-uitkering met de ambtelijke uitkering moet worden verrekend. Dit betekent, dat de belanghebbende bij samenloop van aanspraken niets ingevolge de WWV zal ontvangen. Bij de onder 2.3.3 bedoelde studie inzake het introduceren in de sociale verzekeringen van een differentiatie van aanspraken op basis van een, zo mogelijk, uniform kostwinnersbegrip zullen de wachtgeld" en werkloosheidsvoorzieningen voor ambtenaren worden betrokken.

5.3. Functioneel leeftijdsontslag De Regering meent te moeten bevorderen, dat de regeling uitkering wegens functioneel leeftijdsontslag in de eerste plaats in dier voege wordt gewijzigd dat in alle gevallen verrekening van nieuwe arbeidsinkomsten met de uitkering zodanig plaatsvindt, dat uitkering en inkomsten 100% van de laatstelijk genoten wedde niet overschrijden. De Regering acht met het oog op de noodzakelijk door te voeren uitgavenbeperking geen gronden aanwezig voor het laten voortbestaan van een, in afwijking van de voorzieningen voor werknemers, zeer gunstige verrekeningsmethode en evenmin vooruitkeringspercentages, die afwijken van die in het Rijkswachtgeldbesluit. (Besparingen, alleen nieuwe uitkeringen f 1 min. in 1977 en f22 min. in 1980).

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

HOOFDSTUK V. VOORZIENINGEN OVERHEIDSPERSONEEL

  • INLEIDING

In dit hoofdstuk zullen in afzonderlijke paragrafen twee specifiek voor het overheidspersoneel geldende voorzieningen worden besproken, te weten de pensioenvoorzieningen resp. de verschillende vormen van ziektekostenverzekering. Zoals uit de verschillende hoofdstukken van deze bijlage blijkt -in dit hoofdstuk zal dit nog eens afzonderlijk worden benadrukt -zijn bij het onderzoek naar mogelijke uitgaven bepekende beleidsombuigingen in de sociale voorzieningensfeer ook de ambtenarenvoorzieningen betrokken. Bij de daarvoor in aanmerking komende, afzonderlijke onderwerpen is steeds nagegaan in hoeverre soortgelijke voorzieningen ten aanzien van het overheidspersoneel gelden en of besparingen ook uit die sector zouden kunnen worden verkregen. Alleen op die wijze kan worden bereikt, dat de beroepsbevolking in al haar geledingen een bijdrage levert aan de ombuiging van de lastenontwikkeling. De Regering acht het met het oog op de onvermijdelijke beperking van de groei van de colectieve uitgaven voorts gerechtvaardigd om de voor het overheidspersoneel relatief zeer gunstige pensioenvoorzieningen en ziektekostenvergoedingsregelingen afzonderlijk op mogelijke beperkingen te bezien.Zij is zich ervan bewust, dat in het kader van de ten aanzien van het overheidspersoneel te treffen maatregelen de hoedanigheid van de overheid als werkgever mede aan de orde is.

  • PENSIOENVOORZIENING

Bij de (voordelen van de) overheidspensioenwetgeving kan aan de volgende zaken worden gedacht: a. de welvaartsvastheid, dat wil zeggen de pensioenen volgen de ontwikkeling van de salarissen van het overheidspersoneel; b. het eindloonstelsel, dat wil zeggen de pensioenen worden berekend over het gemiddelde van het salaris over de twee volle kalenderjaren, onmiddellijk aan de pensionering voorafgaand; c. het pensioen bedraagt 70% van het eindloon (zij het dat voor de laagste pensioenen een percentage van 80 geldt) en voor de pensioenberekening worden maximaal 40 dienstjaren in aanmerking genomen; d. van het AOW-pensioen wordt 2% per dienstjaar ingebouwd, derhalve tot een maximum van 80%, waardoor ten minste 20% van het AOW-pensioen als extra resteert. Het is met name dit element dat (naast dewelvaartsvastheid) in de overheidspensioenregeling veelal als overdadig wordt beschouwd. Deze situatie hangt evenwel samen met het beginsel dat het AOW-pensioen geacht wordt in 50 jaren te worden opgebouwd en voor een overheidspensioen maximaal 40 jaren in aanmerking kunnen worden genomen. Ten einde inzicht te verschaffen in het niveau van het overheidspensioen is onderstaande tabel opgenomen, waarin voor een aantal ambtelijke salarisniveaus het brutojaarinkomen is vermeld van een gehuwde zonder kinderen die kan wijzen op een pensioendiensttijd van 40 jaren.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13951, nrs. 1-3

Tabel IV. 1. Relatie tussen het brutojaarinkomen en pensioeninkomen

Inkomen

Pensioeninkomen

Schaal bedrag

Kolom A

Kolom B

jaarinkomen (incl. vakantieuitkering) 1 440

18952 (minimum loner)

2520

32599 3 480

45 017 4 637

59 984 6 157

79 647 7 719

99 853 9 283

bruto

92,-

1809

87,8

23400 I 984

86,3

25665 (mod. werknemer)

78,3

76,-

74,5

73,4

72,7

72,3

netto

12008 5

98,2

95,2

94,3

88,6

89,2

89,5

90,

89,9

89,5

bruto

netto

77,7

76,2

75,7

70.-

70,-

70,-

70.-

70.-

70,-

85,1

84,7

84,7

80,9

83,7

85,9

87,4

87,9

87,8

Toelichting op tabel

  • Het ambtelijk pensioen bedraagt per dienstjaar 1,75% van de pensioengrondslag. De pensioengrondslag is het gemiddeld ambtelijk inkomen over de laatste twee kalenderjaren voorafgaand aan het jaar van ontslag. Bij een pensioengrondslag die niet hoger is dan f 26980 bedraagt het pensioen per dienstjaar echter 2% van de eerste f 14582 van die grondslag en 1,75% van het resterende bedrag van die grondslag, met dien verstande dat het pensioen bij een grondslag hoger dan f 26980 niet minder bedraagt dan bij een grondslag van f 26980 (Deze bepaling heeft een opwaarts effect op pensioenen berekend naar een grondslag tot f 29063). 2. Kolom A betreft de thans geldende situatie, dat wil zeggen het AOW-pensioen wordt voor 80% ingebouwd. De percentages hebben betrekking op het totaal pensioeninkomen (incl. 20% AOW). 3. Kolom B: Inbouw van het AOW-pensioen voor 100%. Kolom A brengt de huidige situatie (80% AOW-inbouw) tot uitdrukking, en wel het totale bruto-en nettopensioen (incl. 20% AOW) in percentages van het corresponderende bruto-en nettojaarinkomen. Uit een vergelijking tussen de kolommen A en B blijkt duidelijk, dat de «20% AOW» van veel meer betekenis is voor de gepensioneerden uit lagere salarisniveaus dan voor de gepensioneerden uit hogere salarisniveaus. Voorts blijkt uit kolom A de grote invloed van de progressie in het belastingtarief, terwijl tevens van invloed

Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13951, nrs. 1-3

is de progressie in het pensioenbijdrageverhaal (oplopend van ± 4% tot ± 10%). In verband met het opvallende verschil tussen de bruto-en de nettopercentages zijn nog aangetekend, dat overeenkomstige of nog grotere verschillen zich wegens het wegvallen van premielasten zullen voordoen op het moment van pensionering van particuliere werknemers. Gedachtig de algemeen heersende zienswijze dat van een goede pensioenvoorziening kan worden gesproken, indien het pensioen (bij een volledige diensttijd) inclusief het AOW-pensioen 70% van het laatst verdiende brutoloon bedraagt, is berekend tot welke uitkomsten een dergelijk systeem in de sfeer van de overheidspensioenen zou leiden. Die uitkomsten zijn vermeld in kolom B van de tabel. De Regering is van oordeel dat een nadere studie zal moeten worden verricht naar de «inbouw» voor 100% van de AOW in de ambtelijke pensioenen en de inkomenseffecten daarvan. Uiteraard heeft de volledige inbouw van het AOW-pensioen een algemene daling van het pensioenniveau tot gevolg; deze daling is in de lagere niveaus relatief het grootst omdat daar de «extra»20%-AOW-pensioen, die dan wegvalt, naar verhouding ook van meer betekenis is (vergelijk kolom A en B) dan voor de hogere niveaus. Afgezien van de inkomenspolitieke aspecten moet reeds nu worden gewezen op het cumulatieve effect van een dergelijke, uitsluitend het overheidspersoneel betreffende maatregel. Naast de invoering van een correctiefactor op de loonindexering van de pensioenen (zie hoofdstuk VII, blz. 92) als onderdeel van een alle uitkeringsgerechtigden omvattende wijziging, betekent dit systeem namelijk een aanmerkelijke verlaging van het eigenlijke pensioenniveau van ambtenaren. Voortswordt erop gewezen dat een verlaging van het pensioen uitgavenniveau op zich zelf nog geen besparing in de zin van een verlaging van de premie-en belastingdruk betekent. Voor de pensioenen ten laste van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds kan van een zodanige besparing eerst worden gesproken, wanneer een actuariële berekening heeft uitgewezen dat en met ingang van welk jaar de overheidsbijdrage van 24% aan het ABP kan worden verlaagd. Een uitzondering hierop vormen de pensioenen die rechtstreeks ten laste van enig hoofdstuk van de rijksbegroting (pensioenen voor politieke ambtsdragers en militairen) komen. De verlaging hiervan is een volledige besparing die als zodanig direct zichtbaar wordt op het desbetreffende begrotingshoofdstuk. Naast de hiervoor bedoelde studie is er aanleiding de overheidspensioenwetgeving in het algemeen aan een nadere beschouwing en bestudering te onderwerpen. Dit zal dienen te geschieden in het kader van een algemene, inkomenspolitieke benadering en tegen de achtergrond van het streven naar een verplichte aanvullende pensioenvoorziening voor werknemers waarmede, zoals bekend, wordt beoogd te komen tot een waardevast pensioen (in-clusief het AOW-pensioen) van 70% van het laatstelijk verdiende brutoloon. In dat kader zou tevens de wenselijkheid van maximering van het pensioen moeten worden bezien, alsmede het pensioentarief per dienstjaar en het in-gewikkelde vraagstuk van de pensioenfinanciering; bij die financiering zal uiteraard ook het ten laste van het personeel komende bijdrageverhaal ter sprake moeten komen. Afgezien van deze werkzaamheid op langere termijn is in overweging ten aanzien van de pensioenvoorziening op korte termijn enige wijzigingsvoorstellen voor te bereiden die in bepaalde gevallen tot beperking van pensioenaanspraken zullen leiden. In dit verband wordt onder meer gedacht aan afschaffing van z.g. dubbeltelling van diensttijd en aan aanscherping van de zgn. knipbepalingen. (Besparing 1977: 170 min.; 1980: f 240 min.).

Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13951, nrs. 1-3

  • ZIEKTEKOSTENVOORZIENINGEN OVERHEIDSPERSONEEL

3.1. Interimregeling ziektekosten ambtenaren Sinds 1951 heeft het burgerlijk rijkspersoneel daaronder begrepen het personeel van inrichtingen voor onderwijs, aanspraak op een jaarlijkse tegemoetkoming in de kosten, verband houdende met ziekte, gebaseerd op het landelijk gemiddelde van de vrijwillige ziekenfondspremie. Deze voorziening staat bekend als de «Interimregeling ziektekosten ambtenaren». De tegemoetkoming bedraagt de helft van het op de aangegeven wijze berekende bedrag, op grond van de overweging dat in het particuliere bedrijfsleven de premie van de verplichte ziekenfondsverzekering op 50750-basis door werkgevers en werknemers wordt gedragen. Dat was de situatie ten tijde van de totstandkoming van vorengenoemde interimregeling. Daarin bracht de Coördinatiewet Sociale Verzekering 1953 in zoverre verandering dat sindsdien de werknemers in het bedrijfsleven loonbelasting verschuldigd zijn over het werkgeversaandeel in de premie omdat deze tot het belastbare loon werd gerekend. De directe ziekenfondsverzekeringskosten werden daardoor voor de particuliere werknemers reëel zwaarder. Voor de ambtenaren is de situatie echter ongewijzigd gebleven in die zin dat het Rijk steeds de helft van de gemiddelde nominale vrijwillige ziekenfondspremie als een nettobedrag heeft uitgekeerd en de daarover verschuldigde loonbelasting voor zijn rekening heeft genomen. De Regering is van oordeel dat dit historisch verklaarbare verschil in voorzieningen, geldend voor burgerlijk rijkspersoneel en particuliere werknemers niet meer valt te rechtvaardigen. Het verschil zou kunnen worden gecorrigeerd door vorenbedoeld nettobedrag in het vervolg als een brutobedrag aan te merken en als zodanig aan het belastbaar loon van het ambtelijk personeel toe te rekenen. Uitgaande van een stijging van de premiekosten voor een vrijwillige ziekenfondsverzekering met gemiddeld 15%, zouden daarmee de volgende besparingen kunnen worden bereikt:

1977

1980 f 232 min.

f 354 min.

Berekeningen hebben uitgewezen dat deze structurele beleidsombuiging leidt tot een achteruitgang van het reëel besteedbaar inkomen van 0,8% voor ongehuwden en van 1,3% voor gehuwden. Deze percentages gelden -behoudens geringe afwijkingen -voor alle salarisniveaus, (zie overigens blz. 97) Met betrekking tot de Interimregeling ziektekosten ambtenaren zij nog opgemerkt dat -los van het hiervoor besprokene -bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken een voorstel is voorbereid, ten doel hebbend in de huidige opzet van de regeling enige «verfijningen» aan te brengen waardoor overcompensatie wordt voorkomen. Volledigheidshalve zij vermeld, dat realisering van dat voorstel een besparing zou kunnen betekenen van:

1977

1980 f13mln.

f19mln.

Inkomenspolitieke aspecten kunnen hierbij onbesproken blijven, omdat het voorstel, zoals gememoreerd, een verfijning van de regeling beoogt, onder meer bestaande in een exacter formuleren van de gevallen, waarin aanspraakop de tegemoetkoming kan worden gemaakt.

3.2. Ziektekostenvoorzieningen militair personeel Ten aanzien van het militaire personeel geldt een geheel eigen stelsel van ziektekostenvoorzieningen. Krachtens zijn rechtspositie heeft de militair aan-Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

spraak op vrije genees-en heelkundige verzorging voor zich zelf. Voor dit emolument wordt een zekere geldswaarde toegerekend aan het belastbaar inkomen. De daarvoor, sinds de veertiger jaren ongewijzigd, geldende bedragen zijn zeer gering; ze variëren al naar gelang de rang van de militair van f 48 tot f 100 per jaar. Hier is in feite sprake van een emolument waarover nagenoeg geen belasting wordt geheven. Daarenboven ontvangt de militair, die zijn gezin heeft verzekerd door middel van een vrijwillige ziekenfondsverzekering volledige restitutie van de door hem daarvoor verschuldigde premie, een voorziening derhalve die vergelijkbaar is met de onder 1.1 besproken interimregeling. Heeft hij geen vrijwillige ziekenfondsverzekering ten behoeve van zijn gezin afgesloten (b.v. wegens overschrijding van de welstandsgrens), dan ontvangt hij gehele of gedeeltelijke restitutie van de kosten van geneeskundige behandeling en verzorging van zijn gezinsleden. Blijkens het vorenstaande staan de kosten welke uit hoofde van zijn «verzekering» tegen ziektekosten ten laste van de militair komen, in geen verhouding tot hetgeen andere personeelscategorieën daarvoor moeten betalen. Weliswaar is de voor het militaire personeel bestaande situatie min of meer historisch verklaarbaar -de gezondheidszorg voor de militair werd lange tijd nagenoeg uitsluitend bepaald door typisch militaire aspecten -maar deze situatie moet als achterhaald en als niet meer passend in de huidige maatschappelijke verhoudingen worden beschouwd. Mede gelet op de ten aanzien van het burgerlijk rijkspersoneel hiervoor gesuggereerde voorziening, overweegt de Regering ten opzichte van het militaire personeel de volgende maatregelen: -de geldswaarde van het emolument voor vrije geneeskundige behandeling op te trekken tot en te koppelen aan het niveau resp. de ontwikkeling van de landelijk gemiddelde premie van de vrijwillige ziekenfondspremie voor een alleenstaande; voor officieren zullen in verband met hun aanspraak op klasseverpleging enigszins hogere bedragen moeten gelden; -de restitutie van de premiekosten voor de verzekering van het gezin van de militairfiscaal te belasten. Realisering van deze maatregelen zou als besparing kunnen opleveren:

1977

1980 f 29 min.

f 44 min.

Met name de forse optrekking van de geldswaarde van bovengenoemd emolument zal resulteren in een niet geringe achteruitgang van het reëel besteedbaar inkomen. Voor ongehuwden komt deze neer op 2,3% op vrijwel alle salarisniveaus; voor gehuwden varieert de teruggang van ca. 5% tot ca. 2 %, waarbij de grootste achteruitgang bij de laagst gesalarieerden valt te constateren. Wat de laatste categorie betreft, gaat het om salarisniveaus tot f 25000 en om ongeveer 10000 gezinnen. Deze militairen betalen tot dusver nagenoeg niets voor hun ziektekostenvoorziening (een belastbaar emolument van f 4 per maand) en voor die van hun gezinnen (de premie voor de vrijwillige ziekenfondsverzekering wordt volledig vergoed). Een particuliere werknemer daarentegen wordt belast met 4,8% ziekenfondspremie en tevens is hij loonbelasting verschuldigd over het werkgeversaandeel in de premie. Ten aanzien van compensaties inzake maatregelen betreffende de inte-rim-regeling en fasering van de maatregelen terzake van ziektekostenregeling militairen zij verwezen naar blz. 97.

3.3. De5%-regeling

Aan het Centraal Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken is mededeling gedaan van het kabinetsvoornemen om, afhankelijk van de ontwikkeling van het werknemersaandeel in de ziekenfondspremie, de zogenaamde 5%-regeling met ingang van 1 juli 1977 zo nodig te herzien.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

De nieuwe regeling, die uitgaven beperkend zal werken, zal evenwel toch nog ten minste 1 %-punt blijven uitgaan boven het werknemersaandeel in de ziekenfondspremie. Bij benadering zal dit opleveren:

1977

1980 f 20 min.

f 27 min.

3.4. Ziektekostenvoorzieningen overige ambtenaren De Interprovinciale Ziektekostenregeling (IZR) en de tien Instituten Ziektekostenregeling Ambtenaren (IZA), getroffen op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen, omvatten nagenoeg het gehele personeel van de lagere publiekrechtelijke lichamen, alsmede de postactieven. Deze regelingen zijn in wezen ziektekostenverzekeringen op publiekrechtelijke basis; de premie wordt 50/50 door het orgaan en de ambtenaren opgebracht (totaal gemiddeld 8%). Een soortgelijke regeling geldt voor het politiepersoneel, namelijk de regeling Geneeskundige Verzorging Politie (GVP). Aangezien de door het personeel op te brengen premie aan bepaalde, zij het niet overal gelijke salarisgrenzen is gerelateerd en het werkgeversaandeel in de premie vrijwel overal aan loonbelasting is onderworpen, stemmen deze ziektekostenvoorzieningen in feite qua systematiek overeen met de ten aanzien van particulilere werknemers geldende ziekenfondsvoorziening. Volledigheidshalve zij hier opgemerkt, dat Amsterdam en 's-Gravenhage niet deelnemen aan een IZA, doch een eigen «interimregeling» hebben. Voorts geldt ten aanzien van nagenoeg alle hierbedoelde personeelscategorieën nog een regeling van dezelfde strekking als de hiervoor besproken 5%-regeling, doch deze wordt niet uniform toegepast. Uit een oogpunt van een consistent arbeidsvoorwaardenbeleid ten aanzien van het overheidspersoneel acht de Regering deze verschillen in regelingen een onbevredigende situatie, Zij zal derhalve streven naar een uniform systeem van voorzieningen voor het gehele overheidspersoneel. Zij is zich ervan bewust dat de wenselijkheid en opportuniteit van het tot stand brengen van een dergelijk uniform systeem in belangrijke mate afhankelijk zijn van het tijdstip van invoering en de wijze waarop de voorgenomen Algemene Wet Gezondheidszorgverzekering zal worden gerealiseerd.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

HOOFDSTUK VI. KINDERBIJSLAG EN KINDERAFTREK

  • Inleiding

Van de zijde van de Regering is bij herhaling betoogd dat èn uit inkomenspolitieke overwegingen èn uit overwegingen van kostenbeheersing de kinderbijslagregelingen herziening behoeven. Naar het oordeel van de Regering van premiedruk, doch vermindering van kinderaftrek leidt niet tot verder van de 1 %-operatie treden daardoor overigens speciale complicaties op. Zowel kinderbijslag als kinderaftrek zijn financiële tegemoetkomingen voor het hebben van kinderen. Vermindering van kinderbijslag leidt tot vermindering van premiedruk doch vermindering van kinderaftrek leidt niet to vermindering van belastingdruk. In eerste instantie veroorzaakt vermindering van kinderaftrek zelfs een verhoging van de belastingdruk; doortariefsverlaging kan de belastingdruk daarna op het vroegere peil worden gebracht. In dit voorbeeld heeft een reële besparing geen invloed op de -statistische -belasting-en premiedruk. Dat de statistische belasting-en premiedruk niet voldoet aan de besparingen ten aanzien van de kindervoorzieningen moge bovendien blijken uiteen ander voorbeeld. Zou bij voorbeeld de gehele kinderbijslag worden vervangen door belastingaftrek -dan zou dit uiteindelijk leiden tot gelijkblijvende belastingdruk (de verminderde druk kan worden gecompenseerd doortariefsverhoging) en aanzienlijke verlaging van de premiedruk, de kinderbijslagpremies kunnen worden afgeschaft zonder dat er materieel iets zou zijn veranderd. De Regering meent op grond van het voorgaande dat vermindering van kinderaftrek leidt tot reële besparingen en dat een mede op inkomenspolitieke gronden berustende geïntegreerde benadering van kinderaftrek en kinderbijslag in het kader van de beleidsombuigingen noodzakelijk is. In het hiernavolgende wordt een aantal mogelijkheden tot herstructurering van kinderbijslagregelingen en de fiscale kinderaftrek besproken. Uitgangspunt is geweest dat herstructurering moet leiden tot een eenvoudig flexibel stelsel, dat passend in het inkomensbeleid mogelijkheden biedt tot differentiatie naar inkomen, kindertal en leeftijd van de kinderen, met gelijke behandeling van werknemers en zelfstandigen.

  • HET HUIDIGE STELSEL VAN KINDERVOORZIENINGEN

2.1. Kinderbijslagregelingen

Oorspronkelijk verleende de Kinderbijslagwet van 1939 slechts kinderbijslag voor derde en volgende kinderen van werknemers, waarbij ervan werd uitgegaan, dat in de feitelijke loonvorming het loon van een werknemer geacht moest worden voldoende te zijn voor een gezin van gemiddelde omvang, nl. een gezin met twee kinderen. Uitsluitend in verband met de loonpolitieke situatie na de laatste wereldoorlog werd toen het recht op kinderbijslag voor werknemers «tijdelijk» uitgebreid tot een eerste en tweede kind. Deze situatie is tot op de huidige dag gecontinueerd. Ingevolge de KWL en de KTO ontvangen werknemers kinderbijslag voor de eerste twee kinderen; ingevolge de AKW, die in 1963 werd ingevoerd, ontvangen werknemers en zelfstandigen kinderbijslag voor derde en volgende kinderen. De KKZ tenslotte voorziet in kinderbijslagen -op het niveau van de KWL -voor eerste en tweede kinderen van zelfstandigen met relatief lage inkomens. De kinderbijslagen worden twee keer per jaar verhoogd met de stijging van de index van de regelingslonen. Sedert 1 januari 1973 zijn de kinderbijslagen voor het eerste kind bevroren.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13951, nrs. 1-3

Kinderbijslagen zijn onafhankelijk van de hoogte van het inkomen. Daaraan liggen de volgende uitgangspunten ten grondslag. De kinderbijslagen vergoeden slechts een gedeelte van de kosten van een kind, omdat de ouders voor het levensonderhoud en de opvoeding van de kinderen verantwoordelijk zijn. Zonder kinderbijslagvoorzieningen zou bij een gelijkblijvend inkomen het welvaartspeil van een gezin, naarmate het aantal kinderen toeneemt, steeds lager worden. Deze daling van de welvaart van een gezin in verband met het hebben van kinderen wordt door het voor opeenvolgende kinderen toekennen van hogere kinderbijslagen echter gemitigeerd.

2.2. Kinderaftreksysteem

Kinderaftrek is een fiscale regeling, die op basis van de draagkrachtgedachte een inkomensaftrek geeft, afhankelijk van de gezinssamenstelling. Tot 1973 bestond de kinderaftrek uit een combinatie van een inkomensaftrek en een belastingaftrek. Sinds 1973 is de kinderaftrek uitsluitend een inkomensaftrek, die wordt bewerkstelligd, deels door het onbelast laten van de kinderbijslag en deels door het toekennen van een (aanvullende) inkomensaftrek. Deze aanvullende aftrekbedragen worden met de inflatiecorrectie (aanpassing van de belastingvrije sommen en tariefschijven aan de prijsontwikkeling) in combinatie met mutaties in de kinderbijslag herzien. Met een eenvoudig voorbeeld kan deze jaarlijkse aanpassing duidelijk worden gemaakt. Stel dat in enig jaar de kinderbijslag en de aanvullende aftrek tezamen f 4000 (f2500 bijslag en f 1500 aanvullende aftrek) bedragen. Voor de berekening van de totale kinderaftrek in het volgend jaar wordt deze f4000 bij voorbeeld in verband met 10% inflatie verhoogd totf4400. Zou de kinderbijslag intussen, als gevolg van stijging van de regelingslonen, zijn gestegen tot bij voorbeeld f 3000, dan wordt de aanvullende aftrek gesteld op het verschil ad f 1400. Zou daarentegen de kinderbijslag zijn bevroren, dan zou de aftrek worden verhoogd tot f 1900. Bij bevriezing of afschaffing van de kinderbijslag heeft dit mechanisme tot gevolg dat het voordeel van de dan toenemende kinderaftrek in geld gemeten voor hogere inkomensgenieters relatief groot is.

De progressief oplopende kinderbijslag heeft tot gevolg gehad dat er in het mechanisme voor kinderen met een hoger rangnummer geen ruimte meer is voor een neerwaartse differentiatie van de resterende kinderaftrek. Sinds 1 januari 1976 is deze aftrek daardoor constant voor gezinnen met vijf of meer kinderen. De kinderbijslag-en de kinderaftrekregelingen maken verschil tussen loontrekkenden en zelfstandigen. Ten aanzien van de kinderaftrek vloeit dit verschil voort uit de verschillen in kinderbijslag. Zelfstandigen boven een bepaalde inkomensgrens hebben voor het eerste en tweede kind geen recht op kinderbijslag, daarentegen hebben zij een zoveel hogere kinderaftrek dan de loontrekkenden als overeenkomst met de KWL voor één kind c.q. voor beide kinderen. Ontvangt een zelfstandige een KKZ-uitkering, dan blijft hij recht houden op de hoge kinderaftrek voor zelfstandigen.

2.3. Kwantitatieve aspecten

Met de kinderaftrek is in 1976 een totaalbedrag van ca. 1,2 mld. gemoeid. De kinderbijslagen' zullen in 1976 ruwweg 5 mld. bedragen. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de kinderbijslag en kinderaftrek voor werknemers en zelfstandigen. Deze tabel geeft een aantal reeds genoemde kenmer-.

ken, als progressie naar kindertal, hogere aftrek voor zelfstandigen, lage kin-' KWL, AKW, KTO en KKZ derbijslag voor het eerste kind als gevolg van bevriezing, duidelijk weer.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Tabel VI-1. Kinderbijslagen en aftrekken voor werknemers en zelfstandigen per 1 januari 1976 (in guldens)

Kind

1e

2e

3e

4e

5e

6e

Werknemers Bijslag

658,32115 4,40 1154,40 1538,16153 8,16170 3,52 Cumulatief 658,32181 2,72 2967,12450 5,28604 3.44 7746,96 In komensaftrek '

841

1331

1819

1819

1870

1870

Zelfstandigen Bijslag

--

1154,40 1538,16153 8,16170 3,52 Cumulatief

--

1154,40 2692,56 4230,72 5934,24 In komensaftrek '

1500

3066

3554

3554

3605

3605

1 Het netto voordeel hangt af van het marginaal tarief; met andere woorden bijslag en inkomensaftrek mogen niet bij elkaar worden geteld.

De kinderbijslag voor kleine zelfstandigen voor het eerste en tweede kind staat niet in deze tabel vermeld; zoals gezegd beïnvloeden deze bijslagen de kinderaftrek niet. De kinderaftrek neemt toe tot het vijfde kind en blijft daarna constant. Onderstaande tabel geeft een indruk van de betekenis van de kindervoorzieningen (bijslag en aftrek) voor werknemers en zelfstandigen bij verschillende inkomens.

Tabel VI-2. Vermeerdering van het netto inkomen van werknemers en zelfstandigen als gevolg van kinderbijslag en aftrek (op basis van situatie per 1-1-1976)

Bruto inkomen' pe r jaar:

15900 2 (mutatie: 18500 ; in %)

21501-30 000 60 000 120 000

1 kindwerknemers

-

6,8

5,2

4,7

3,2

2,2 zelfstandigen

7,5

2,1

2,1

2,3

2,4

1,8 2 kinderenwerknemers

-

16,7

12,5

11,3

7,1

4,7 zelfstandigen

19,0

4,3

4,3

4,5

4,7

3,7 4 kinderenwerknemers

-

38,2

28,6

25,6

15,3

9,9 zelfstandigen

40,6

23,7

19,7

18,1

12,8

9,0 8 kinderenwerknemers

-

90,0

67,6

60,4

34,1

21,8 zelfstandigen

94,1

71,2

56,7

51,1

31,7

21,0

1 Voor de zelfstandigen is uitgegaan van een belastbaar inkomen zoals geldt voor werknemers met de aangegeven bruto jaarinkomens. Geen rekening is gehouden met de ziektekostenverzekering voor degenen die niet vallen onder de verplichte ziekenfondsverzekering.

2 Betreft uitsluitend zelfstandigen die op grond van hun inkomen in 1976 in aanmerking komen voor kinderbijslag voor het eerste en tweede kind ingevolge de KKZ.

  • HERSTRUCTURERING

3.1. Algemeen

Onder 1 zijn de uitgangspunten voor een eventuele herstructurering van kindervoorzieningen samengevat. In dit verband merkt de Regering op dat, nog los van de noodzakelijke kostenbeperking, het kritisch toetsen van de grondslagen en doelstellingen gewenst is. In hoofdzaak geeft het zich ontwikkelende inkomensbeleid en daarnaast de welvaartstoeneming zowel als de sterk verbeterde gemeenschapsvoorzieningen in de secundaire en tertiai Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

re sfeer daartoe aanleiding. Naast het tot stand komen en het voortdurend aanpassen van de kinderbijslag-en kinderaftrekregelingen zijn gemeenschapsvoorzieningen van kracht geworden of verbeterd op het terrein van de sociale zekerheid, het onderwijs en de geestelijke en maatschappelijke gezondheidszorg die vooral ook het gezinswelzijn en de bestedingsmogelijkheden van gezinnen gunstig hebben beïnvloed. Met het oog daarop kan gesteld worden dat de behoefte aan kinderbijslagvoorzieningen met name voor de hogere inkomenscategorieën minder dringend is dan voorheen en herwaardering van de bestaande wetgeving ook op grond van deze ontwikkelingen gerechtvaardigd is. Dat neemt niet weg dat iedere aantasting van bestaande inkomensniveaus -en dus ook een op zich te verdedigen herziening van het huidige stelsel van kindervoorzieningen -het gevaar van afwentelingsreacties met zich brengt. De mate waarin dergelijke reacties zullen optreden is moeilijk te voorzien. Duidelijk is echter, dat, naarmate de inkomens, die in het loonoverleg als richtpunten gelden, sterker worden aangetast, het gevaar voor afwenteling groter zal zijn. Dergelijke kritische inkomens zijn met name het minimumloon en het modale inkomen. Bij onderstaande uitwerking van methoden van herstructurering is daarmee rekening gehouden.

3.2. Methoden van herstructurering De Regering heeft een tweetal methoden om te komen tot herstructurering van de kindervoorzieningen onderzocht nl. een systeem waarbij alleen belastbare kinderbijslagen bestaan en een systeem waarbij uitsluitend belastingvrije kinderbijslagen worden gegeven. In beide systemen zou de kinderaftrek worden afgeschaft. De Regering is tot de conclusie gekomen dat een systeem van belastbare kinderbijslagen een aantal fiscale problemen geeft en te weinig flexibel is. In een zodanig systeem wordt de inkomensdifferentiatie in de nettobijslagen immers bepaald door het tarief der inkomstenbelasting. Voorts zouden eventuele inkomenspolitieke maatregelen middels de belastingpolitiek in de toekomst kunnen worden bemoeilijkt. Maatregelen gericht op lage inkomens zouden de laagste inkomenstrekkers met veel kinderen niet bereiken, omdat deze een hoog fiscaal inkomen (incl. kinderbijslag) zouden hebben. Uit een oogpunt van flexibiliteit geeft de Regering dan ook de voorkeur aan een systeem van belastingvrije kinderbijslagen. Een zodanig systeem laat alle mogelijkheden open voor het invullen van een beleid, gericht op kostenbeheersing en op inkomenspolitieke doeleinden.

3.3. Belastingvrije Kinderbijslagen Voorgesteld wordt de huidige kinderbijslag en de fiscale kinderaftrek te in-tegreren in een nieuwe kinderbijslagregeling, waarbij de uitkeringen kunnen worden gedifferentieerd naar inkomen, gezinsgrootte en, in principe, naar leeftijdscategorieën der kinderen. De Regering stelt zich voor deze herstructurering te faseren. Als eerste fase kan worden gezien de overheveling van de fiscale kinderaftrek, met uitzondering van die voor eerste en tweede kinderen voor zelfstandigen, naar een nieuwe -belastingvrije -kinderbijslagregeling. Die overheveling is in die zin theoretisch dat er geen verschillen in het reële vrij beschikbare inkomen optreden. Als gevolg hiervan treedt echter wel een belastingdrukstijging op die derhalve louter statistisch is. De direct hieropvolgende fase, die per 1 januari 1977 zal ingaan, bestaat in eerste instantie uit een zodanige vermindering van aanspraken op kinderbijslag dat gegeven het aantal kinderen, voor alle uitkeringsgerechtigden een in nominale termen gelijke kinderbijslag resteert. Ten einde te vermijden, dat werknemers met een modaal loon (of minder) er als gevolg van het afschaffen van de kinderaftrek op achteruit zouden gaan, worden de kinderbijslagen met dit inkomensverlies van de modale werknemer verhoogd. De besparing is dan gelijk aan het verschil tussen het totaal van uitkeringen in het nieuwe stelsel en de netto «kinderfaciliteit» die Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13951, nrs. 1-3

thans door middel van de kinderbijslag en kinderaftrek bestaat. De totale besparing bedraagt f 225 min. in 1977. De modaliteiten van de herstructurering, die vervolgens met ingang van 1978 zal moeten plaats vinden, zullen onderwerp van grondige studie moeten zijn. In het algemeen wordt beoogd de kinderbijslagen te differentiëren naar inkomen, gezinsgrootte en leeftijd der kinderen, waarbij in beginsel wordt gedacht aan een kinderbijslagregeling voorkinderen tot 18 jaar. Eventuele afschaffing van meervoudige kinderbijslagen wordt eveneens bestudeerd. De vraag of ook de eerste en tweede kinderen van zelfstandigen in het kinderbijslagsysteem zullen worden opgenomen, zodat er in feite sprake zou zijn van een integrale volksverzekering, zal bij de studie eveneens in beschouwing worden genomen, evenals de vraag naar de hoogte en de in-dexatie van de kinderbijslagen. In deze studie zal worden bezien de mogelijkheid tot realisering van het voornemen van de Regering om de aanspraken op kinderbijslag zodanig te doen zijn, dat deze tot een nader te bepalen inkomen (draaipuntinkomen) gelijk zijn, vervolgens dalen naarmate het in-komen stijgt, om ten slotte na een eveneens nog nader te bepalen inkomensgrensopeen lager niveau constant te blijven. Dit lager niveau is dan voor de inkomens vanaf deze laatste inkomensgrens te zien als een redelijke tegemoetkoming per kind. In deze opzet moet worden gezorgd voor een evenwichtige aansluting van kinderbijslagwetgeving enerzijds en de voorgenomen studiefinanciering anderzijds. Het geheel van de herstructurering zal in ieder geval gekenmerkt moeten worden door rekening te houden met verschillen in draagkracht, naar inkomensniveaus en haar gezinsgrootte. Getracht moet worden te voorkomen, dat op grond van de draagkracht de fiscale kinderaftrek moet worden gehandhaafd c.q. uitgebreid. Bij de hiervoor bedoelde studie zal mede in aanmerking worden genomen dat in 1980 in de sfeer van de kinderbijslag en de fiscale kinderaftrek een besparing van ca f 1 mld. moet worden bereikt.

Maatregel

Toepassing in min. gldns.

Herstructurering

1977

1980

Kinderbijslag

225

1000

  • ONEIGENLIJK GEBRUIK KINDERBIJSLAG

De Sociale Verzekeringsraad heeft in het kader van zijn onderzoek naar het oneigenlijk gebruik van de sociale verzekeringswetten een deelrapport over de kinderbijslagwetten uitgebracht. In dit deelrapport vestigt de SVR er de aandacht op, dat de toepassing van de kinderbijslagregelingen ten aanzien van kinderen van 16 jaar en ouder tot een oneigenlijk gebruik kan leiden. De SVR doelt hier met name op kinderen met eigen inkomen. Wanneer dit inkomen niet wordt besteed aan het levensonderhoud of de studie van het kind, maar wordt gespaard, leidt dat niet tot vermindering van aanspraak op kinderbijslag. Deze situatie kan zich voordoen zowel bij studerende kinderen, invalide kinderen als bij de z.g. «huishoudkinderen». In het rapport stelt de SVR voor de kinderbijslagwetten zodanig te wijzigen dat in de bedoelde gevallen bij het beoordelen van de aanspraken op kinderbijslag met dit inkomen in verband met de onderhoudscriteria rekening wordt gehouden. Dit voorstel van de SVR zou zonder meer tot kostenbesparing leiden. De omvang van die besparing is echter niet aan te geven. Het voorstel van de SVR zal met voorrang moeten worden bezien in samenhang met o.a. de fiscale kinderaftrek, de aanspraken van mindervalide kinderen in het kader van de AAW, enz.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

HOOFDSTUK VII. INDEXERING

  • Inleiding

In de inleiding van deze bijlage is uiteengezet, dat er niet aan te ontkomen valt de hoogte en de aanpassingen van de uitkeringen in beschouwing te nemen ten einde te komen tot de noodzakelijke ombuigingen in de groei in de sociale voorzieningen. De voorgestelde structurele ombuigingen in de volumesfeer zullen immers onvoldoende lasten beperkingen opleveren. Hoogte en aanpassing van de uitkeringen worden in belangrijke mate bepaald door het vigerende indexeringsmechanisme waarbij de uitkeringen worden aangepast met de index der regelingslonen. Dit geldt met name voor de langlopende uitkeringen (AOW/AWW, kinderbijslagen, WAO, WWV, pensioenen). De Regering heeft mogelijke wijzigingen van het indexeringsmechanisme bestudeerd, zoals b.v. de gemengde indexering, dat wil zeggen het gemiddelde tussen loon-en prijsindexering. Zij is daarbij tot de conclusie gekomen, dat bij gemengde indexering het bezwaar zou optreden dat sommige categorieën niet-actieven in hun welvaartsontwikkeling zouden achterblijven bij de actieven. De Regering meent dan ook een systeem van gemengde indexering voorshands niet in overweging te moeten nemen en dit te minder omdat er aanleiding bestaat om, met behoud van de loonindexering, correcties op het mechanisme als zodanig aan te brengen. Het huidige mechanisme leidt tot overcompensatie zodanig dat de netto-uitkeringen in-gevolge de sociale voorzieningen (aanmerkelijk) méér verhoogd worden dan de netto lonen. Dit is met name het geval omdat bruto-indexeringen als gevolg van van uiteenlopende inhoudingen een verschillend nettoresultaat opleveren, zodat op nettobasis de verschillende netto-uitkeringen meer dan welvaartsvast zijn. De inhoudingen op het inkomen verschillen aanzienlijk, zowel die voor de uitkeringsgerechtigden ten opzichte van de loontrekkenden, als die voor de uitkeringsgerechtigden onderling. Op niet één sociale verzekeringsuitkering worden alle premies ingehouden die op het loon drukken. De AOW kent slechts één premie als aftrekpost, op kinderbijslag wordt in het geheel geen premie ingehouden. Op de uitkeringen ingevolge de WAO en de AOW is voorts de invaliditeitsresp. de bejaardenaftrek voor de inkomstenbelasting van toepassing. In feite betekent dit verschil in aftrek voor de loontrekkenden en degenen, die een z.g. welvaartsvaste uitkering krijgen dat aan uitkeringsgerechtigden compensaties voor lasten worden gegeven, die men niet heeft. Het verschil in inhoudingen, kan -zoals gezegd -in de ontwikkeling van de netto-inkomens aanzienlijke verschillen opleveren.

Ter illustratie: De WAO-uitkering voor een werknemer bedraagt bruto 80% van zijn brutoloon. In 1968 ontving een werknemer met een dagloon van f 43 80% van zijn brutodagloon, terwijl zijn netto-uitkering 85,5% van het nettoloon bedroeg. In 1976 bedraagt de netto-uitkering van een werknemer met een brutoloon van f 100 (vergelijkbaar met f 43 in 1968), evenwel 90% van zijn nettoloon. De netto-WAO uitkering is in de periode 1968-1976 dus circa 5% meer gestegen dan het nettoloon. De Regering meent dat het -ook losvan de noodzaak tot kostenbeperking en kostenbeheersing -niet gewenst is deze ontwikkeling te continueren. Hier gaat het immers om het wegwerken van een «systeemfout». Zij stelt daarom voorde regelingsloonindex te corrigeren («opschonen») voor mutaties in premies die nietten laste komen van de onderscheidene uitkeringen. In onderstaande tabel is aangegeven voor welke premiemutaties de verhogingen van de uitkeringen in 1977 zouden moeten worden gecorrigeerd.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

Mutaties 1976/1977' van de in te houden premies:

Lonen

AOW/AWW AWW WW WWV WAO KB

Premies WAO

0,5

-

-

0,5

0,5 WW

0,3 zw

o

_______ AOW/AWW

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

Totaal premies

1,2

0,4

0,9

0,9

0,4

-Verschil met inhoudingen op lonen (te corrigeren)

1,2

1,2

0,8

0,3

0,3

0,8

1,2

1 Ramingen MEV 1980; de feitelijk vast te stellen premies kunnen uiteraard afwijken. 2 Niet meegenomen zijn de mutaties premies ziekenfondsverzekering. Deze worden op alle uitkeringen ingehouden, doch de premies zijn verschillend (verplichte ziekenfonds, vrijwillige ziekenfonds, bejaardenziekenfonds).

Uit de correctie op de uitkeringen vloeien voor 1977 -gegeven de veronderstellingen met betrekking tot de premiepercentages -de volgende besparingen voort.

Besparingen in 1977 (in min.)

AOW/AWW

192 AAW/WAO

54 WWV

2 WW

8 Kinderbijslagen

42 Wet Uitkering Vervolgingsslachtoffers

5 Overheidsregelingen

Totaal

347

Dit totaalbedrag aan besparingen zal oplopen tot globaal 1200 min. in 1980. De Regering stelt voor voorshands met ingang van 1 januari 1977 het systeem van de gecorrigeerde index toe te passen, waardoor dus de uitkeringsgerechtigden geen compensaties meer ontvangen voor lasten die zij niet hebben. Voorts zal het indexeringssysteem zowel voor de minima als voor de hogere uitkeringen nader worden bestudeerd.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13951, nrs. 1-3

HOOFDSTUK VIII. INKOMENSEFFECTEN In de verschillende hoofdstukken van dit rapport zijn, onafhankelijk van elkaar, maatregelen tot beheersing en beperking van de kostenontwikkeling in de sociale voorzieningen onderzocht. De Regering heeft nagegaan welke (cumulatieve) effecten optreden voor individuele inkomens indien de door de Regering voorgestelde maatregelen zouden worden doorgevoerd. Bij de keuze van de maatregelen is conform het geformuleerde inkomenspolitieke uitgangspunt rekening gehouden met de effecten die voor de individuele inkomens kunnen optreden. Met nadruk zij erop gewezen dat een aantal negatieve effecten voor de betrokken inkomens het gevolg is van lagere nominale stijgingen, bij weer andere is evenmin sprake van een concrete vermindering van enige uitkering, maar van het verkrijgen van een lagere uitkering dan men had verwacht (niet-kostwinners: nieuwe gevallen), terwijl eveneens nominale dalingen kunnen optreden, b.v. als gevolg van het vervallen van de fiscale kinderaftreken wijzigingen van de ziektekostenregeling van burger-en militaire ambtenaren. In de loonsfeer zijn er beneden de modale man, met uitzondering van ambtenaren en militairen, geen of slechts zeer geringe negatieve effecten. In de sfeer van de uitkeringsgerechtigden kan men niet dalen beneden mini-mumdagloon of bijstandsnorm. De Regering is van oordeel dat negatieve effecten voor de betrokken inkomens, ontstaan voor nieuwe uitkeringen doordat de wettelijke bepalingen worden gewijzigd, geen aanleiding geven tot fasering van de invoering van de desbetreffende maatregel. Het gaat hier immers niet om feitelijke vermindering van inkomens, doch om inkomens die achterblijven bij de verwachtingen. Indien daarentegen de eerder genoemde negatieve effecten van substantiële omvang ontstaan doordat nominale verlagingen plaatsvinden, dan komt in principe fasering van de maatregelen of compensatie voor lagere in-komensgroepen in aanmerking. Dit geldt in 1977 als gevolg van wijzigingen in de interimregeling ziektekosten van ambtenaren en de militaire ziektekostenregeling. De Regering stelt zich voor de maatregelen met betrekking tot de ziektekosten van ambtenaren gefaseerd in te voeren over een periode van 5 jaar. Het Centraal Planbureau zal op korte termijn een onderzoek afronden naar de effecten van de verschillende hier genoemde beleidsvoornemens op de individuele inkomens. Daarbij is ook rekening gehouden met de, op inkomenspolitieke keuzen gebaseerde verdeling van lasten, die immers als gevolg van de resulterende besparingen een wijziging zal ondergaan.

Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13951, nrs. 1-3

 
 
 

Meer informatie

 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.