Notitie - Echte-minimabeleid

Inhoudsopgave

  1. Tekst
  2. Meer informatie

Tekst

Nr. 2

NOTITIE

INHOUDSOPGAVE

Blz.

11.1. II.2. II.3.

II.4.

III.

III.1. II 1.2.

111.3.

111.4.

III.5.

IV.

IV.1. IV.2. IV.3. IV.4.

Inleiding

Het huidige beleid met betrekking tot de echte minima Algemeen Het aantal minima en echte minima in 1984 Koopkracht minima en echte minima (1980-1984) Koopkracht minima en modaal (1973-1984)

Andere mogelijkheden tot bijzondere koopkrachtbescherming voor de echte minima 10 Beschrijving varianten Koopkrachtbescherming voor de echte minima op adhoc basis Structurele koopkrachtbescherming voor de echte minima Echte minima en stelselherziening sociale zekerheid Vergelijking structureel echt minimabeleid en echt minimabeleid op adhoc basis Institutionele en uitvoeringstechnische aspecten van het beleid van koopkrachttoeslagen voor de echte minima Inleiding Raamregeling De wijze van uitvoering Samenvatting en conclusies

18 19 23 26

ENKELE ASPECTEN VAN HET ECHTE-MINIMABELEID

HOOFDSTUK I. INLEIDING

Tijdens de algemene politieke en financiële beschouwingen over de rijksbegroting 1984 is de inkomenspositie van de echteminima in de Tweede Kamer uitgebreid aan de orde gekomen. De discussie heeft zich daarbij vooral gericht op de vraag in hoeverre er mogelijkheden zijn om het huidige beleid met betrekking tot de echte minima -de eenmalige uitkeringsregelingen -toe te spitsen op een meer structurele regeling. Het kabinet heeft bij die gelegenheid laten blijken oog te hebben voor deze problematiek, doch heeft tegelijkertijd gewezen op het feit, dat het echte minimabeleid niet los kan worden gezien van het totale financieel-economische beleid, het inkomensbeleid en het sociale zekerheidsbeleid. Het kabinet heeft over deze problematiek een notitie aan de Tweede Kamer toegezegd. In de brief van het kabinet aan het bestuur van de Stichting van de Arbeid van 12 november 1983 is eveneens ingegaan op de inkomenspositie van de echte minima. Daarbij is met name gewezen op die groep van echte minima, die gedurende een aantal jaren met één minimuminkomen moeten zien rond te komen. Deze zogenaamde meerjarige echte minima zullen de gevolgen van de economische teruggang op hun inkomenspositie in sterke mate ondervinden. Voorts is in algemene zin gewezen op de problemen die gepaard kunnen gaan met het opzetten van een structurele regeling om cumulatie van koopkrachtachteruitgang voor meerjarige echte minima tegen te gaan. In het bijzonder zijn de budgettaire en inkomenspolitieke gevolgen genoemd. Gezien de kabinetsvoorstellen tot beperking van het minimumloon en de sociale uitkeringen in 1984, heeft het kabinet toegezegd om ernaar te streven de notitie over het echte minima beleid op zodanige termijn aan de Kamer te zenden, dat deze beschikbaar is bij de plenaire kamerbehandeling van het wetsvoorstel ter zake van de voorgestelde kortingen per 1 januari 1984. Het kabinet achtte het zinvol om de notitie over de mate en wijze van koopkrachtcorrectie voor de (meerjarige) echte minima te combineren met de reeds eerder aan de Kamer toegezegde discussienota over een eventuele kaderregeling voor de echte minima. Het gaat daarbij om het vraagstuk van de toekomstige institutionele en uitvoeringsorganisatorische vormgeving van een echteminima regeling. De voorliggende notitie is als volgt opgezet. Hoofdstuk II richt zich op een beschrijving van het huidige beleid met betrekking tot de echte minima over de periode 1980-1984, terwijl in hoofdstuk III aan de hand van een aantal varianten wordt bezien wat de uitkomst zou zijn geweest van een andere wijze van koopkrachtbescherming van de echte minima over deze periode. Hoofdstuk IV gaat in op de vormgeving van het echte minima beleid. Daarbij wordt tevens aandacht besteed aan de wijze van inkomensmeting en aspecten van uitvoering van een echte minima regeling.

HOOFDSTUK II. HET HUIDIGE BELEID MET BETREKKING TOT DE ECHTE MINIMA

11.1. Algemeen

De discussie over een specifiek inkomensbeleid gericht op de echte minima kwam in het najaar van 1980 op gang, toen duidelijk werd dat zonder nadere maatregelen in dat jaar voor de laagste inkomens een teruggang in koopkracht zou optreden. Geconstateerd werd dat het op dat moment bestaande instrumentarium, om extra koopkrachtvoorzieningen voor de laagstbetaalden te realiseren, een te ruime werkingssfeer had.

Het toenmalige kabinet-Van Agt-I werd op 11 november 1980 bij motie van het Tweede-Kamerlid De Korte (zitting 1980-1981, 16400 hoofdstuk XV, nr. 15) uitgenodigd om de echte minima nader te traceren en een technisch uitvoerbare uitkeringsmethodiek te ontwikkelen voor het doen van koopkrachttoeslagen aan deze groep ingeval daartoe aanleiding mocht bestaan. Vooruitlopend daarop werd besloten om in december 1980 het bruto minimumloon eenmalig met f45 te verhogen met doorwerking naar de minimumuitkeringen. De problematiek met betrekking tot de echte minima is vervolgens door een interdepartementale ambtelijke werkgroep bestudeerd. Op 28 april 1981 werd het rapport van deze werkgroep -vergezeld van een standpunt van het kabinet-Van-Agtl -aangeboden aan de Tweede Kamer (zitting 1980-1981,16400 hoofdstuk XV, nr. 50). Het kabinetsstandpunt hield in dat het uitvoeringstechnisch niet mogelijk was om op korte termijn een structureel beleid ten aanzien van de echte minima te gaan voeren. Voorts werd door het kabinet-Van-Agtl gewezen op de relaties met het algemeen arbeidsmarktbeleid en het inkomensbeleid. In het bijzonder zou een zorgvuldige afweging noodzakelijk zijn met betrekking tot het mogelijke effect van een beleid gericht op uitsluitend de onderkant van het inkomensgebouw en de verstorende werking die daarvan zou uitgaan op de verhoudingen op de arbeidsmarkt. Wat het inkomensgebouw zelf betrof, werd erop gewezen dat beperkte doch herhaalde optrekkingen van de laagste inkomens na verloop van enige jaren er reeds toe zou leiden dat de inkomens tussen minimum en modaal zouden worden ingehaald door het minimumloon. Zou men ter voorkoming van deze situatie een met het inkomen afnemende toeslag toekennen, dan achtte het kabinet-Van Agt-I het niet ondenkbaar dat na een beperkt aantal jaren het beleid ten aanzien van de echte minima zich zou uitstrekken tot aan het modale inkomen. Over de nota van 28 april 1981, waarvan de kernvragen nog steeds relevant zijn, heeft tot op heden nog geen parlementaire discussie plaatsgevonden. Is derhalve een structureel beleid inzake de inkomensontwikkeling van de echte minima achterwege gebleven, in de afgelopen jaren zijn wel aan deze inkomenscategorie op ad hoebasis eenmalige uitkeringen verstrekt. De eerste keer dat dit gebeurde was in 1981 toen op aandringen van de Kamer, in het kader van het aanvullend beleid, door het kabinet-Van-Agtll een aanvullende voorziening werd getroffen ter ondersteuning van de koopkracht van de echte minima. Deze als eenmalig bedoelde regeling voorzag in een incidentele -naar gezinsgrootte gedifferentieerde -koopkrachttoeslag per ultimo 1981 van ongeveer 2 procent aan huishoudens die van één minimuminkomen moesten zien rond te komen. De kosten van deze regeling bedroegen ruim 100 min. Reeds in de voorjaarsnota van 13 april 1982 (Tweede Kamer, zitting 1981-1982,17351, nr. 5) maakte het kabinet Van Agt-ll het beleidsvoornemen kenbaar om -indien nodig -in de loop van 1982 ter voorkoming van een te sterke koopkrachtdaling opnieuw een éénmalige financiële voorziening te treffen voor de echte minima. Het interimkabinet-Van Agt-lll, dat optrad na de kabinetscrisis van 1982, nam deze besluitvorming over. Bij de Voorjaarsnota 1982 (Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17351, nr. 10) werd medegedeeld dat ten behoeve van een koopkrachtmaatregel in 1982 een bedrag van 100 min. zou worden uitgetrokken. Later is dit bedrag verhoogd tot 160 min. Uit deze 160 min. zou tevens een eenmalige uitkering aan zelfstandigen worden gefinancierd. De tegemoetkoming die in termen van koopkracht met dit bedrag werd bereikt, lag op ruim 2 procent. Bij de totstandkoming van het regeerakkoord van het huidige kabinet is de positie van de echte minima uitgebreid aan de orde gesteld. Gezien de verwachte koopkrachtontwikkeling in het licht van de financieel-economische ontwikkeling en daarop afgestelde beleidsvoornemens, werd een bijzondere koopkrachtbescherming ten behoeve van de echte minima noodzakelijk geacht. In het regeerakkoord is daartoe voor de periode 1983-1986 een jaarlijks bedrag van 300 min. opgenomen.

Bij brief van 9 december 1982 inzake de koopkrachtontwikkeling 1983 (Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17666, nr. 4) werd voor 1983 een bedrag van 225 min. ten behoeve van de echte minima uitgetrokken. Met dit bedrag correspondeert een koopkrachttegemoetkoming van bijna 3%. Deze tegemoetkoming wordt wederom verstrekt in de vorm van een eenmalige uitkeringsregeling die nagenoeg identiek is aan de regeling 1982. Voor het eerst wordt echter ook een bedrag per kind uitgekeerd. Echte minima met individuele huursubsidie krijgen -gelet op de maatregelen ter vermindering van het beroep op huursubsidie in 1983 -een extra huurtoeslag uitgekeerd, ten laste van de begroting van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne (12,5 min.). Inmiddels zijn bij de ingediende rijksbegroting 1984 ook voor dat jaar reeds middelen uitgetrokken ten behoeve van de echte minima. Het gaat om een bedrag van 450 min., inclusief een uitkering aan zelfstandigen, eventuele kinderdifferentiatie en huurtoeslag. Met behulpvan dit bedrag zal -gegeven de overige beleidsvoornemens van het kabinet voor 1984 -een koopkrachttegemoetkoming mogelijk zijn van ruim 3%. Hierbij is uitgegaan van de ramingen van de MEV 1984. Indien op grond van meer recente inzichten mocht blijken dat de koopkrachtdaling geringer is dan kan de hoogte van de toeslag daaraan worden aangepast. De wijze van uitkering zal mede afhankelijk zijn van de besluitvorming over de institutionele vormgeving (zie hoofdstuk IV).

II.2 Het aantal minima en echte minima in 1984

De afgelopen jaren is het aantal echte minima sterk opgelopen. In de Financiële Nota Sociale Zekerheid 1984 (Tweede Kamer 1983-1984, 18100, hoofdstuk XV, nr. 3) is op de volume ontwikkeling van de echte minima nader ingegaan. Daarbij is ook aandacht geschonken aan de verdeling tussen minima en echte minima op basis van gegevens uit 1982. Onderstaand is in tabel 11.1. deze verdeling geëxtrapoleerd naar 1984. Voor wat het verwachte aantal echte minima gerechtigden betreft is uitgegaan van het huidige beleid met betrekking tot de toeslagregelingen.

Tabel 11.1. Minima en echte minima per ultimo 1984 (x 1000)

Minima

Echte minima Percentueel aandeel

AOW

1417

121

8,5% AWW

176

10,2% AAW/WAO

309

14,2% WW/WWV

116

37,9% RWW'

375

242

64,5% ABW

182

120

65,9% Overigen

400

7,8%

Totaal

2975

620

20,8%

f Thuiswonende RWW'ers zijn niet gerekend tot de echte minima. 2 Waaronder minimumloon.

Uit de tabel blijkt dat ruim 20% van de huishoudens die een minimuminkomen ontvangen tot de echte minima behoren. De grootste groepen echte minima zijn te vinden bij de bijstandsregelingen (ABW, RWW) en bij de uitkeringsgerechtigden krachtens de WW en WWV. Relatief gering is het aandeel bij bejaarden; zij zullen vooreen groot deel aanvullende pensioenen genieten.

II 3. Koopkracht minima en echte minima (1980-1984)

Bij de discussie in de afgelopen jaren over de koopkrachtontwikkeling van de echte minima is niet alleen de inkomensmutatie als zodanig besproken, maar is ook een aantal malen ingegaan op de wijze waarop die mutatie werd berekend. Ten einde op dit punt verdere misverstanden te

voorkomen, zal eerst de wijze van koopkrachtmeting met betrekking tot de echte minima worden behandeld, voordat inzicht wordt geboden in de feitelijke inkomensontwikkeling in de jaren tachtig van de echte minima in vergelijking met de overige minima.

11.3.1. Wijze van koopkrachtmeting Door het ad hoekarakter heeft een koopkrachttoeslag aan de echte minima -bestaande uit een jaarlijks vastgesteld geldbedrag -alleen in het jaar van uitkering een gunstig effect op de koopkrachtontwikkeling. Doordat de toeslag niet blijvend in het inkomensniveau van de echte minima wordt verwerkt, valt het effect van de koopkrachttoeslag in het jaar volgende op het uitkeringsjaar weer weg, waardoor de koopkracht met een zelfde percentage terugloopt als deze werd gecorrigeerd in het jaar van uitkering. Alleen voor het jaar van uitkering wordt derhalve eenmalig een hoger koopkrachtniveau bereikt. Deze benadering is voor het eerst uiteengezet door de toenmalige bewindslieden Den Uyl en Dales bij de schriftelijke voorbereiding van het wetsontwerp eenmalige uitkering 1981. In de memorie van antwoord bij het betreffende wetsontwerp (Tweede Kamer 1981-1982, 17030, nr. 5) komt de volgende zinsnede voor: «Aangezien de maatregel een eenmalig karakter heeft, blijft structureel in 1981 sprake van een koopkrachtvermindering met 3%. De berekening van de koopkrachtontwikkeling in 1982 vindt dan ook plaats ten opzichte van het structurele niveau dat in 1981 is bereikt». Met andere woorden: bij de berekening van de jaarlijkse koopkrachtmutatie wordt geen rekening gehouden met de eenmalige uitkering in het voorgaande jaar. Toen in de jaren na 1981 de eenmalige uitkeringsregelingen zijn gecontinueerd, is de benaderingswijze van genoemde bewindslieden door de opeenvolgende kabinetten overgenomen. Dit betekent dat alleen voor het betrokken jaar voor de echte minima door middel van een toeslag een hoger koopkrachtniveau wordt bereikt. Hierdoor is de koopkrachtontwikkeling voor de echte minima, zij het met een jaar vertraging, dezelfde als voor de overige minima. Telkenmale, nog recent bij de schriftelijke behandeling van het wetsontwerp omtrent de eenmalige uitkering voor 1983, is dit aangegeven. In de memorie van antwoord bij dit wetsvoorstel (Tweede Kamer 1982-1983, 17976, nr. 8) wordt over de koopkrachtontwikkeling van de echte minima onder meer opgemerkt: «dat het inderdaad zo is dat ook de ontvangers van een eenmalige uitkering structureel hun koopkracht zien dalen». Geen van de kabinetten sinds 1981 heeft derhalve de indruk willen wekken dat met de koopkrachttoeslagen enigerlei vorm van structurele koopkrachtbescherming aan de echte minima zou worden geboden.

11.3.2. Koopkrachtontwikkeling minima en echte minima De inkomensontwikkeling van de sociale minima is formeel vastgelegd in de Wet Aanpassingsmechanismen (WAM) van 20 december 1979, Staatsblad 711. De WAM gaat ervan uit dat de bruto loonontwikkeling in bedrijven, zoals weerspiegeld in de index regelingslonen van het CBS, bepalend is voor de aanpassing van de loongerelateerde bruto uitkeringen en het bruto minimumloon; de netto mutatie van het minimumloon is vervolgens bepalend voor de netto-ontwikkeling van de sociale minima. Bij onverkorte toepassing van de WAM zal derhalve het koopkrachtverloop van de sociale minima grosso modo in de pas blijven met de koopkrachtontwikkeling voor werknemers op of even boven het mininumloon. De WAM garandeert aldus een behoud van de koopkrachtpositie van de sociale minima ten opzichte van vergelijkbare groepen actieve werknemers, maar biedt geen absolute koopkrachtgarantie. Toepassing van de WAM leidt ertoe dat een koopkrachtvermindering voor actieven -zoals deze de afgelopen jaren optrad -in gelijke mate doorwerkt naar niet-actieven.

Als gevolg van de slechte financieel-economische situatie in de afgelopen jaren, is het beroep op sociale zekerheid zeer sterk toegenomen. Een onverkorte toepassing van de WAM zou daardoor de collectieve uitgaven zwaar onder druk hebben gezet, met alle nadelige gevolgen voor herstel van economie en werkgelegenheid van dien. Daarom is de afgelopen jaren een aantal malen van het wettelijke aanpassingsmechanisme in neerwaartse zin afgeweken. Door deze neerwaartse bijstellingen is er een discrepantie ontstaan tussen de koopkrachtontwikkeling conform de WAM-systematiek en het feitelijke koopkrachtverloop van het minimumloon en de daaraan gekoppelde sociale uitkeringen. Weliswaar ondervinden alle minimuminkomens dezelfde feitelijke koopkrachtachteruitgang, doch het effect daarvan wordt niet in gelijke mate ervaren. De echte minima, dat zijn de huishoudens van één of meer personen die voor hun levensonderhoud geheel van één minimuminkomen afhankelijk zijn, zullen de nadelen van koopkrachtachteruitgang sterker ervaren dan huishoudens die naast een minimuminkomen nog over andere inkomsten kunnen beschikken. Ten einde deze nadelen te beperken, zijn sinds 1981 aan deze groep jaarlijks vastgestelde koopkrachttoeslagen verstrekt. Daarmee wordt in het uitkeringsjaar het koopkrachtverlies beperkt. In het daarop volgende jaar valt de toeslag weer weg en daarmee dus ook het gunstige koopkrachteffect van deze toeslag. Deze benadering is weinig problematisch voor inkomenstrekkers die slechts incidenteel in een bepaald jaar in een minimumsituatie komen te verkeren, maar daarvoor en daarna een bovenminimaal inkomen verwerven. Deze groep ondervindt immers slechts kortstondig de nadelige gevolgen van de slechte financieel-economische situatie op hun inkomen. Hun inkomensontwikkeling wordt niet bepaald door het met betrekking tot de echte minima te voeren beleid. Dat ligt anders voor de meerjarige echte minima, die gedurende een aantal achtereenvolgende jaren dan wel blijvend van een echt minimuminkomen moeten zien rond te komen. Voor deze meerjarige echte minima wordt niet alleen het koopkrachtniveau, maar ook de koopkrachtontwikkeling bepaald door het beleid ten aanzien van de echte minima in de opeenvolgende jaren. Voor deze meerjarige echte minima staat tegenover het negatieve effect van het wegvallen van de toeslag in het voorgaande jaar het positieve effect van een eventuele nieuwe toeslag. Zolang dit saldo positief is, zullen de meerjarige echte minima van de toeslagen een gunstig effect ondervinden op hun koopkracht. Pas indien besloten zou worden om in het volgende jaar geen of een lagere koopkrachttoeslag toe te kennen, ondervindt betrokkene uiteindelijk het structurele koopkrachteffect. Doordat in de jaren 1981 tot en met 1983telkenmale (hogere) koopkrachttoeslagen zijn verstrekt, terwijl het kabinet zo nodig ook in de komende jaren bijzondere koopkrachtbescherming wil bieden, ontstaat voor de meerjarige echte minima een cumulatief koopkrachtbeeld, dat gunstiger is dan dat van andere inkomens op minimumniveau. In tabel II.2. zijn gecumuleerde koopkrachtcijfers over de periode 1981-1984 weergegeven ten opzichte van het niveau in 1980, dat wil zeggen ten opzichte van het laatste jaar dat geen koopkrachttoeslag voor de echte minima werd verstrekt. De koopkrachtcijfers hebben betrekking op een echtpaar met twee kinderen. De eerste regel van de tabel weerspiegelt het feitelijke koopkrachtverloop van de minima. De tweede regel geeft het koopkrachtverloop weer van meerjarige echte minima. De cijfers van 1983 en 1984 hebben nog het karakter van een raming.

Tabel 11.2. Gecumuleerde koopkrachtontwikkeling van de minima en van de meerjarige echte minima met bijzondere koopkrachtbescherming (in procenten ten opzichte van 1980)

1981

1982

1983

1984

  • Minima 2. Meerjarige echte minima

-3,3 -1.2

-5.5 -3,5

-8,3 -5.5

-11.3 -8,3

Duidelijk blijkt uit de tabel dat het koopkrachtverlies van de meerjarige echte minima met een jaar vertraging de koopkrachtachteruitgang van de overige minima volgt. Hierdoor is ook de cumulatieve achteruitgang van de meerjarige echte minima in 1984 3% minder dan voor de minima zonder koopkrachttoeslag. Dit geeft ook impliciet het eerder beschreven niveauverhogende effect van de in de periode 1981-1984 gegeven koopkrachttoeslagen aan.

11.4. Koopkracht minima en modaal (1973-1984)

De hiervoor beschreven ontwikkeling van de minimuminkomens staat natuurlijk niet op zich zelf, maar moet beschouwd worden in relatie tot die van overige inkomens. Ten einde de koopkrachtontwikkeling van de minima in het juiste perspectief te plaatsen, is hieronder een overzicht gegeven van de ontwikkeling van het minimuminkomen en het modale inkomen (exclusief incidenteel) over de periode 1973-1984. Het jaar 1973 is als basis genomen, omdat eerst in de jaren daarna sprake was van een nettonettokoppeling tussen minimumloon en de laagste sociale uitkeringen. De mate waarin het modale inkomen van een werknemer representatief is voor alle bovenminimale inkomens is uiteraard beperkt. Voor een meer uitgebreide vergelijking ter zake zij verwezen naar de dezer dagen aan de Tweede Kamer toegezonden inkomensnotitie, waar uitgebreid op deze inkomensverhoudingen is ingegaan.

Grafiek II. 1. Cumulatieve koopkrachtontwikkeling minima, echte minima en het modale inkomen over de periode 1973-1984 (gerekend vanaf niveau 1973)

Cumulatieve koopkracht

echte minima

Uit de grafiek blijkt dat de koopkrachtontwikkeling van het modale inkomen vanaf 1973 in belangrijke mate die van bij de minimuminkomens is achtergebleven. De meerjarige echte minima en de overige minima komen in 1984 in vergelijking tot 1973 uit op een verbetering van 8,5 respectievelijk 5%, terwijl de modale inkomens een verslechtering hebben ondergaan van om en nabij 3,5%. Voorts valt uit de grafiek heel duidelijk het reeds genoemde niveauverhogend effect van koopkrachttoeslagen voor de echte minima in de periode 1981-1984 af te lezen.

HOOFDSTUK III. ANDERE MOGELIJKHEDEN TOT BIJZONDERE KOOP-KRACHTBESCHERMING VOOR DE ECHTE MINIMA Niettegenstaande het feit dat in de tijd bezien de koopkracht van de minimuminkomens nog steeds op een hoger niveau ligt dan in 1973, moet toch worden geconstateerd dat voor betrokkenen de laatste jaren een aanmerkelijk koopkrachtverlies is opgetreden. De koopkrachttoeslag heeft dit proces voor de meerjarige echte minima met één jaar vertraagd, maar ook hier is het koopkrachtverlies toch niet onaanzienlijk. Bij de aandacht die de Tweede Kamer aan deze problematiek heeft gewijd, zijn ook denkbeelden geopperd om tot een meer permanente vorm van koopkrachtbescherming voor betrokkenen te komen. In deze paragraaf zullen een aantal denkbare varianten van een dergelijke koopkrachtbescherming worden geschetst. Daarbij zij direct opgemerkt dat het bij deze varianten niet gaat om concrete beleidsvoornemens, maar om een analyse van mogelijke oplossingen met betrekking tot de echte minima. De opsomming van varianten is uiteraard niet uitputtend. Tal van tussenvarianten zijn mogelijk. Wel laat de hiernavolgende beschouwing zien welke inkomenspolitieke en budgettaire problemen er ontstaan bij een verbreding van het echteminimabeleid.

III. 1. Beschrijving varianten De varianten richten zich allen opeen bepaalde wijze van tegemoetkoming in het koopkrachtverlies voor de echte minima. Dit betekent dat voor een beschrijving van de gevolgen van de verschillende varianten het essentieel is van welke veronderstellingen wordt uitgegaan ten aanzien van de koopkrachtontwikkeling van de minimuminkomens. Omdat voor de jaren na 1984 nog geen prognoses van het Centraal Planbureau beschikbaar zijn, konden de varianten niet op hun toekomstige gevolgen worden getoetst. Ten einde toch een beeld te kunnen schetsen van de mogelijke effecten van de varianten is bezien wat de ontwikkeling van de echte minima zou zijn geweest indien vanaf 1980 de koopkrachtbescherming volgens elk van de varianten vorm zou hebben gekregen. Uiteraard heeft een dergelijke analyse zijn beperkingen. De hierna volgende beschouwing zal echter aantonen dat er nochtans aanzienlijke verschillen in uitkomsten kunnen worden geconstateerd, welke een belangrijke indicatie kunnen geven voor de toekomstige effecten van de varianten. De op deze wijze «teruggerekende» varianten zijn de volgende:

Variant A -Jaarlijkse koopkrachttoeslagen, waarvan de hoogte (beleidsmatig) is afgestemd op het koopkrachtverlies in het betrokken jaar.

Variant B -Dezelfde systematiek als onder A met alleen dit verschil dat de meerjarige echte minima een verhoogde toeslag ontvangen.

Variant C -Neerwaartse bijstellingen ten opzichte van de WAM-systematiek worden niet aan de echte minima doorgegeven.

Variant D -Dezelfde systematiek als onder C met deze aanvulling, dat ook de doorwerking van looninlevering in 1983 en 1984 ten behoeve van rendementsherstel en arbeidsduurverkorting op de WAM aan de echte minima niet is doorgegeven.

Variant E -Geen koopkrachtachteruitgang echte minima.

In de varianten A en B worden, evenals thans het geval is, op ad hoc basis jaarlijkse toeslagen verleend. Variant A komt overeen met de feitelijke systematiek van het echteminimabeleid in de afgelopen jaren. Die variant is hier mede als ijkpunt voor de beoordeling van de overige varianten opgenomen. In beide varianten komt het bestedingsniveau van de echte

minima ieder jaar enigszins boven het niveau van de overige minima te liggen. Aangezien de structurele aanpassing van de echte minima verder hetzelfde verloopt als bij de overige minima, treedt er (met een jaar vertraging) dezelfde koopkrachtontwikkeling op. Bij de varianten C t/m E ligt dit wezenlijk anders omdat daar het echteminimabeleid gericht is op een uiteenlopende wijze van aanpassing van de echte minima en overige minima, waardoor een toenemende discrepantie optreedt in koopkrachtniveau tussen de beide inkomenscategorieën. Een en ander is grafisch weergegeven in grafiek III.1.

Grafiek III. 1. Gecumuleerde koopkrachtontwikkeling meerjarige echte minima over de periode 1980-1984 (niveaus ten opzichte van 1980)

Cumulatieve 0 koopkracht -2--3" -4" -5--6--7

-8 -9 -10 -11-

variant E

variant D

Minima

1980

1981

1982

1983

1984

Jaren

Uit de grafiek valt af te lezen, dat in varianten A en B het inkomen van de echte minima wel op een hoger niveau ligt dan van de overige minima, maar qua inkomensmutatie parallel verloopt. Bij de varianten C t/m E treedt een toenemende divergentie op. Alvorens de onderscheiden varianten nader te bespreken, dienen nog technische veronderstellingen te worden gemaakt met betrekking tot de volumeontwikkeling van de echte minima, zoals die tussen 1980-1984 zou zijn opgetreden bij de verschillende varianten, alsmede veronderstellingen met betrekking tot de uitvoeringskosten. Deze veronderstellingen zijn de volgende: -Voor wat de volumina bij de varianten A en B betreft is uitgegaan van de gegevens over het aantal verleende eenmalige uitkeringen in 1981 en 1982, alsmede de geraamde aantallen voor 1983 en 1984. Bij die varianten vindt geen verwerking van de koopkrachttoeslag in het structurele minimumuitkeringsniveau plaats. Daardoor treedt geen inhaal op van minima (met daarnaast andere inkomsten in de betrokken huishouding) door echte minima, wat een extra volumeverhogend effect zou hebben.

-Dit is wel het geval bij de varianten C t/m E, waar een structurele afstand ontstaat tussen de netto inkomensniveaus van echte minima en de overige minima. Door de koopkrachtbescherming voor de echte minima structureel op een hoger niveau te brengen, zal het aantal minima (en bij de varianten D en E ook huidige bovenminima), dat recht krijgt op koopkrachtbescherming, toenemen. Uit de beperkt beschikbare gegevens valt af

te leiden, dat 1% verschil van netto aanpassing tussen echte minima en overige minima aanvankelijk zal leiden tot een stijging van het aantal echte minima met circa 8%. Naarmate dit verschil in nettoaanpassing groter wordt, zal dit percentage dalen. Enerzijds omdat de aantallen inkomens in de inkomensklassen boven het minimum geleidelijk afnemen, anderzijds omdat bij een groter verschil geleidelijk meer minima en bovenminima reeds door het echte minimuminkomen zullen zijn «ingehaald».

-Voor de uitvoeringskosten is bij de varianten A en B uitgegaan van de feitelijke gerealiseerde, respectievelijk de geraamde uitvoeringskosten per aanvrager van een eenmalige uitkering. De varianten C t/m E zijn uitvoeringstechnisch gecompliceerder. Daarom is rekening gehouden met uitvoeringskosten die ca 10% hoger liggen dan bij de varianten A en B.

Bij de analyse van de onderscheiden varianten zullen uitsluitend de budgettaire lasten voor die categorieën echte minima worden gepresenteerd, die over de gehele beschouwde periode voor een koopkrachttoeslag in aanmerking zijn gekomen: minimumloners en uitkeringsgerechtigden op minimumniveau. Sinds 1982 komen ook zelfstandigen voor een koopkrachttoeslag op hetzelfde niveau in aanmerking. Bovendien wordt in 1983 eventueel een huurtoeslag toegekend. Over deze beide regelingen zijn nog geen realisatiecijfers bekend. Een verantwoorde doorrekening van varianten is daarom niet mogelijk. De vermelde budgettaire lasten zouden echter rekening houdend met deze regelingen hoger uitkomen. Voor 1984 is binnen het beschikbare budget van 450 min. daarvoor een bedrag van 50 min. geraamd.

III.2 Koopkrachtbescherming voor de echte minima op ad hoebasis Zoals aangegeven, gaan de varianten A en B uit van een beleid waarbij op ad hoebasis koopkrachttoeslagen worden verstrekt, die er toe leiden dat het bestedingsniveau van de echte minima ieder jaar boven het bestedingsniveau van de overige minima wordt gebracht. Daarbij is het verschil tussen variant A en B gelegen in het feit dat in variant B de toeslag wordt verhoogd voor de meerjarige echte minima.

Variant A

Deze variant geeft het in hoofdstuk II beschreven huidige echte-minima-beleid weer. Hierbij is de hoogte van de jaarlijks te verstrekken uitkering telkenjare beleidsmatig afgestemd op de geraamde koopkrachtontwikkeling in dat jaar en de financiële positie van het Rijk. In Tabel III.1. is een overzicht van de koopkrachteffecten en de jaarlijkse budgettaire lasten van deze variant gegeven.

Tabel III.1. Variant A; gecumuleerde koopkrachtontwikkeling van de minima en de meerjarige echte minima over de periode 1980-1984 (in procenten ten opzichte van 1980) en de geraamde jaarlijkse budgettaire lasten (in min. gld.)

1981

1982

1983

1984

  • Minima 2. Meerjarige echte minima 3. Budgettaire lasten

-3,3 -1.2 105

-5,5 -3,5 200

-8,3 -5.5 310

-11.3 -8,3 400

Op de betekenis van deze variant voor koopkrachtniveau en koopkrachtontwikkeling is reeds ingegaan bij de bespreking van het beleid in de periode sinds 1980. De stijging van de budgettaire lasten kan voor de helft worden toegeschreven aan de toeneming van het aantal uitkeringsgerechtigden (31000 0 in 1981; 620000 naar raming in 1984) en voor de andere helft aan de hogere koopkrachttoeslagen en de opgelopen uitvoeringskosten. Voor alle duidelijkheid zij nogmaals vermeld dat bij de hier gepresenteerde lasten geen rekening is gehouden met de koopkrachttoeslagen voor zelfstandigen en de huurtoeslagen. Dit verklaart ook het verschil tussen de in de tabel opgevoerde 400 min. en het voor 1984 op de rijksbegroting opgenomen bedrag van 450 min.

Variant B

Deze variant kan worden opgevat als een verbijzondering van de eerste variant. Rekening wordt gehouden met het feit dat een deel van de toeslaggerechtigden meerjarig verblijft op minimumniveau. De achterliggende gedachte hierbij is met name voor huishoudens die voor een langere periode alleen van één minimuminkomen moeten rondkomen, koopkrachtdalingen relatief moeilijk zouden zijn op te vangen. Hiermee zou rekening kunnen worden gehouden door de meerjarige echte minima een hogere toeslag te geven dan de éénjarige echte minima. Bij wijze van voorbeeld is een systeem doorgerekend waarin meerjarige echte minima over de periode 1980-1984 een toeslag zouden hebben ontvangen die 1,5 maal zo hoog is als de toeslag die de éénjarige echte minima hebben ontvangen.

Tabel III.2. Variant B; gecumuleerde koopkrachtontwikkeling van de minima en de meerjarige echte minima over de periode 1980-1984 (in procenten ten opzichte van 1980) en de geraamde jaarlijkse budgettaire lasten (in min. guldens)

1981

1982

1983

1984

  • Minima 2. Meerjarige echte minima 3. Budgettaire lasten

-3,3 -1,2 105

-5,5 -2,5 235

-8,3 -4,1 415

  • 11,3 -6,9 495

Zoals mocht worden verwacht, vermindert het gecumuleerde koopkrachtverlies voor de echte minima in vergelijking met het verlies zoals dit op grond van het in de afgelopen jaren gevoerde beleid (variant A) is opgetreden. Het verschil met variant A treedt pas op in 1982, omdat immers in 1981 er nog geen meerjarige echte minima (in de zin dat zij eerder een koopkrachttoeslag hadden ontvangen) aanwezig waren. Aangezien het ook in variant B slechts gaat om een (extra) verhoging van het koopkrachtniveau van de meerjarige echte minima, zal op den duur de jaarlijkse koopkrachtontwikkeling weer overeenstemmen met variant A. Een dergelijke variant biedt de mogelijkheid het ad hocbeleid, zoals dit tot op heden is gevoerd, voort te zetten terwijl toch jaarlijks iets extra wordt gedaan voor de meerjarige echte minima. Een nadeel is dat de regeling duurder is dan de huidige regeling. In 1984 zou dit verschil zijn opgelopen tot ongeveer 100 min. Deze extra kosten worden volledig verklaard door de hogere toeslagen voor de meerjarige echte minima; er treden geen volume-effecten op. De extra budgettaire lasten zouden (naar de toekomst gedacht) kunnen worden ondervangen door de differentiatie van de koopkrachttoeslagen zodanig af te regelen dat de kosten binnen de kosten van de huidige regeling blijven.

III 3 Structurele koopkrachtbescherming voor de echte minima Een structureel echt minimabeleid impliceert dat de (meerjarige) echte minima op een andere wijze worden aangepast dan de overige minima.

Hierdoor treedt in toenemende mate een discrepantie op tussen het koopkrachtniveau van de echte minima en het bestedingsniveau van de overige minima. Het tempo waarin dit verschil toeneemt is uiteraard afhankelijk van de nadere vormgeving van het structurele beleid. In deze paragraaf zijn daartoe drie varianten onderscheiden.

Variant C

Deze variant sluit aan bij de hiervoor beschreven WAM-systematiek. Zoals eerder aangegeven, zijn de afgelopen jaren de uitkomsten van de WAM inzake de aanpassing van de minima in neerwaartse richting bijgesteld. De specifieke beleidsaanpak voor de echte minima zou er in deze variant uit hebben bestaan, dat de neerwaartse bijstellingen niet door zouden zijn gegeven aan de echte minima. De meerjarige echte minima zouden dan in hun bruto inkomensontwikkeling de ongekorte WAM-index hebben gevolgd. Een dergelijke variant leidt ertoe dat de inkomensverhoudingen tussen echte minima en actieve werknemers geen wijziging ondergaan. De minima zonder bijzondere koopkrachtbescherming blijven evenwel buiten de aanpassingssystematiek van variant C. Zij zouden derhalve een inkomensontwikkeling ondervinden, die achterblijft bij de actieve werknemers en bij de echte minima. De inkomensniveaus van de echte minima en van de minima met daarnaast andere inkomsten in de betrokken huishouding zouden elkaar in toenemende mate hebben genaderd. Tot aan het niveau van de bijzondere koopkrachtbescherming voor echte minima hebben neveninkomsten voor de minima dan geen materiële betekenis meer. Steeds meer minima zouden op het echte minimumniveau terecht zijn gekomen en recht hebben gekregen op een koopkrachttoeslag. Op deze wijze zouden in 1984 ongeveer 970000 huishoudens in aanmerking komen voor een koopkrachttoeslag, dat wil zeggen een toeneming van meer dan 50 procent ten opzichte van het voor dat jaar geraamde aantal. In tabel III.3. zijn de koopkrachteffecten en de budgettaire gevolgen weergegeven van variant C.

Tabel III.3. Variant C; gecumuleerde koopkrachtontwikkeling van de minima en de meerjarige echte minima over de periode 1980-1984 (in procenten ten opzichte van 1980) en de geraamde jaarlijkse budgettaire lasten

1981

1982

1983

1984

  • Minima 2. Meerjarige echte minima 3. Budgettaire lasten

-3,3 -2,9 40

-5,5 -4,1 170

-8,3 -5.0 525

  • 11.3 -4,31350

Uit de tabel blijkt dat in deze variant het gecumuleerde koopkrachtverlies van de meerjarige echte minima in 1984 beduidend lager zou zijn uitgekomen dan voor de overige minima. Dat verschil ontstaat vooral in de jaren 1983 en 1984. In de beide jaren daarvoor zijn de afwijkingen van de WAM-systematiek betrekkelijk gering geweest en zouden de koopkrachttoeslagen bij toepassing van variant C zelfs onder die uit variant A en B hebben gelegen. Een en ander weerspiegelt zich ook in de budgettaire lasten die, na een voorzichtig begin, in de jaren 1983 en vooral in 1984 zeer aanzienlijk zouden oplopen. Daarbij dient met name te worden bedacht dat de minima die als gevolg van de vangnetwerking van variant C tot de nieuwe aanvragers zouden hebben behoord, gelijk de hele toeslag krijgen. Alleen toegepast in 1984 zou deze variant een instroom leidend tot circa 450 min. aan meerkosten met zich meebrengen.

Variant D

Zou bij variant C nog een parallelliteit in inkomensontwikkeling worden bereikt tussen de meerjarige echte minima en de inkomens van actieve werknemers, bij een keuze voor variant D zou een disparallelliteit ten gunste van de echte minima zijn aangebracht. Dit zou zijn gebeurd indien de in 1983 en in 1984 overeengekomen vermindering van loonaanspraken ten behoeve van arbeidsduurverkorting en rendementsherstel niet zou zijn doorvertaald naar de (ongekorte) WAM-index. Deze variant geeft, naar de toekomst vertaald, in feite uitwerking aan een opmerking uit de SER-adviesaanvrage van 3 mei 1983 inzake de indexering bij arbeidsduurverkorting, waarin wordt gesteld dat: «het evenwel niet ondenkbaar is dat op den duur, wanneer arbeidsduurverkorting met vermindering van loonaanspraken in aanzienlijke mate zou plaatsvinden, het wenselijk wordt geacht, dat het inkomensniveau van de huishoudens die uitsluitend op het sociaal minimum zijn aangewezen, op een andere wijze dan thans wordt vastgesteld.» De inkomenspolitieke bezwaren die bij variant C zijn aangegeven tellen uiteraard in deze variant in versterkte mate. Niet alleen de inkomens op minimumniveau met neveninkomsten zouden in het vangnet van het echteminimabeleid zijn gevallen, maar ook in toenemende mate de inkomens boven het minimumloon. Bij deze wijze van koopkrachtbescherming zouden in 1984 ruim één miljoen huishoudens recht op een koopkrachttoeslag kunnen doen gelden.

Tabel III.4. Variant D, gecumuleerde koopkrachtontwikkeling van de minima en de meerjarige echte minima in 1980-1984 (in procenten ten opzichte van 1980) en de geraamde budgettaire lasten (in min. gld.)

1981

1982

1983

1984

j_ Minima

-3,3

-5,5

-8,3

-11,3 2. Meerjarige echte minima

-2,9

-4,1

-4,4

-2,1 3. Budgettaire lasten

170

615

1995

Tot 1982 zijn de uitkomsten voor deze variant gelijk aan de hiervoor besproken variant C en derhalve vrij bescheiden van aard. Daarna neemt de mate van koopkrachtbescherming in vergelijking met variant C toe, waardoor het uiteindelijke gecumuleerde koopkrachtverlies verder daalt. Het in 1984 bereikte gecumuleerde koopkrachtverlies zou zelfs onder dat uit 1981 liggen. De hoge koopkrachttoeslagen die nodig zouden zijn geweest om dit resultaatte bereiken, zouden in 1984 hebben geleid tot een budgettaire uitgave van circa 2,0 mld. Ten opzichte van 1983 is dit meer dan een verdrievoudiging, hetgeen aangeeft hoe snel de kosten van een dergelijke variant kunnen oplopen.

Variant E

Deze variant is de meest vergaande van de hier onderscheiden varianten en betekent dat over de periode 1980-1984 in het inkomensgebouw een absolute ondergrens zou zijn getrokken waaronder de koopkracht van een-of meer persoonshuishoudens niet had mogen dalen. Een dergelijk beleid zou ertoe geleid hebben dat in 1984 de gehele cumulatieve koopkrachtachteruitgang vanaf 1980 ter grootte van ruim 11% zou zijn gerepareerd, waartoe een koopkrachttoeslag van ruim f2500 noodzakelijk zou zijn geweest. Nog sterker dan bij variant D zouden bij deze variant de inkomens boven het minimumniveau successievelijk zijn ingehaald door het echte minimum inkomen, waardoor de onderzijde van de inkomensverdeling omhoog wordt gedrukt. Aangezien de (netto) afstand tussen het minimumloon en het modale inkomen (exclusief vakantieuitkering) op jaarbasis in 1984 ongeveer f 5000 bedraagt, zou volgend jaar de helft van de inkomens tussen minimum en modaal in aanmerking kunnen komen voor een koopkrachttoeslag. Deze ontwikkeling uit zich ook in de stijging van het volume. Naar raming zouden bij deze variant in 1984 meer dan 1,1 min. huishoudens in aanmerking komen voor een koopkrachttoeslag.

Overigens zij opgemerkt dat een koopkrachtgarantie uiteraard moet worden bezien in een meerjarig perspectief, waarbij perioden van koopkrachtachteruitgang worden afgewisseld door perioden van vooruitgang. Consequente toepassing van een dergelijk stelsel van bijzondere koopkrachtbescherming vergt in dat geval dat bij koopkrachtstijging een neerwaartse correctie op het nettoniveau voor de meerjarige echte minima wordt toegepast. Bij gelijkblijvende koopkracht zouden de echte minima door een afbouw van hun toeslag, geleidelijk kunnen ingroeien. In die gevallen zou het nivellerende effect ongedaan worden gemaakt. Het is de vraag of een dergelijke symmetrie kan worden bereikt. Het lijkt waarschijnlijker dat als alle inkomensgroepen een koopkrachtstijging ondergaan, of in koopkracht gelijk blijven, de echte minima niet worden uitgesloten.

Tabel 111.5. Variant E; gecumuleerde koopkrachtontwikkeling van de meerjarige echte minima in 1980-1984 (in procenten ten opzichte van 1980) en budgettaire lasten (in min. gld.)

  • Minima

-3,3

-5,5

-8,3

  • 11,3 2. Meerjarige echte minima

0 3. Budgettaire lasten

275

795

1650

2570

Uit deze tabel komen zeer forse budgettaire effecten naar voren. In 1984 bedragen de kosten al meer dan 2,5 mld. Uit de tabel blijkt dat een grote divergentie gaat optreden tussen meerjarige echte minima en de overige minima. Dit verschil is evenwel uiteindelijk voor een steeds kleiner deel van de inkomens relevant. Immers, bij koopkrachtdaling over een lange reeks van jaren zullen bij een structureel beleid successievelijk steeds meer minima en bovenminima worden binnengezogen in de toeslagregeling om vervolgens de aanpassing daarvan te volgen. Ook het onderscheid tussen meerjarige echte minima en eenmalige echte minima wordt steeds kleiner, omdat de kans voor de laatsten om volgend jaar uit de regeling te komen, steeds geringer wordt. De bijzondere koopkrachtbescherming gaat steeds sterker als een fuik fungeren.

III.4. Echte minima en stelselherziening sociale zekerheid Bij de «teruggerekende» varianten in de voorgaande paragraaf kon uiteraard geen rekening worden gehouden met de effecten van de voorgenomen herziening van het sociale zekerheidsstelsel. Een realisatie van de beleidsvoornemens uit de adviesaanvrage stelselherziening zou inhouden dat de uitkeringspercentages van de werkloosheids" en arbeidsongeschiktheidsregelingen worden verlaagd, terwijl voorts een glijdende schaal voor bovenminimale uitkeringen zou worden ingevoerd. Tevens zal een gezinstoeslagenwet worden ingevoerd. In de adviesaanvraag aan de Sociaal-Economische Raad inzake de stelselherziening Sociale Zekerheid zijn de effecten weergegeven van de uitvoering van de verschillende beleidsvoornemens op het aantal uitkeringsgerechtigden dat in aanmerking komt voor een gezinstoeslag. In de bestaande situatie zouden globaal 10 tot 15% van de uitkeringsgerechtigden in de arbeidsongeschiktheids-en werkloosheidsregelingen in aanmerking komen voor een dergelijke toeslag. Verlaging van de uitkeringspercentages tot 70% zal het aantal gerechtigden met minimumbescherming doen oplopen tot 30%. Wordt een glijdende schaal ingevoerd dan neemt het aantal toe tot 35 a 40%. Op grond van die gezinstoeslagenwet ontvangen uitkeringsgerechtigden met een partner zonder (voldoende) eigen inkomen een gezinstoeslag, voor zover zij met uitsluitend een loongerelateerde loondervingsuitkering onder het gezinsminimum zouden geraken. Uitkeringsgerechtigden die recht hebben op een gezinstoeslag kunnen daarom, afgezien van de effecten van vrijlatingsbepalingen, tevens worden aangemerkt als echte minima.

Bij realisatie van de verlaging van uitkeringspercentages in 1984 en van de glijdende schaal in 1985 zouden de lasten van de hiervoor besproken varianten uit hoofde van uitsluitend de stelselherziening in de komende jaren (globaal) met de volgende bedragen toenemen (in min. gld)

1984

1985

1986

Variant A

100

210

220 Variant B

100

250

300 Variant C

200

230 Variant D

270

340 Variant E

290

430

Uit de tabel komt naar voren dat de kosten bij de verschillende varianten elkaar weinig ontlopen. Dit is te verklaren uit een tweetal tegengestelde bewegingen die met name bij de structurele varianten een rol spelen. In de eerste plaats zullen bij een oplopende koopkrachtbescherming steeds meer uitkeringsgerechtigden als echte minima kunnen worden aangemerkt, waardoor het aantal uitkeringsgerechtigden dat boven het echte minimumniveau uitkomt, afneemt. Aangezien de stelselwijziging juist aangrijpt bij deze groep uitkeringstrekkers, zullen derhalve bij een hoog echt minimum niveau relatief weinig uitkeringstrekkers de effecten van de stelselwijziging ondervinden. Anderzijds is het zo dat bij een oplopende koopkrachtbescherming de relatief geringe hoeveelheid uitkeringstrekkers die door de stelselwijziging in het echte minima vangnet terecht komt, een verhoudingsgewijs hoge echte minimumuitkering ontvangen. Het saldo van een dalend volume en de stijgende toeslagen leidt er toe dat de kosten van de verschillende varianten elkaar weinig ontlopen. In de varianten A en B zal de vangnetwerking uiterst gering zijn, zodat de budgettaire lasten van deze varianten geheel is toe te schrijven aan de gevolgen van de stelselwijziging. Bij de overige varianten worden de uitkomsten bepaald door het saldo van de genoemde twee effecten.

III.5. Vergelijking structureel echt minimabeleid en echt minimabeleid op ad hoebasis Bij een vergelijking van een structureel echt minimabeleid en een op ad hoebasis gevoerd beleid ten aanzien van de echte minima kan allereerst worden gewezen op de gevolgen van inkomenspolitieke aard. Met betrekking tot variant C werd geconstateerd dat steeds meer minima die thans geen recht hebben op bijzondere koopkrachtbescherming, binnen het echteminimavangnet zouden vallen. Bij de varianten D en E blijkt de werking van dit vangnet zich al snel te gaan uitstrekken tot een aanzienlijk aantal van de huidige bovenminimale inkomens. De scherpe ineendrukking van de onderkant van het inkomensgebouw kan ook gevolgen hebben voor de werking van de arbeidsmarkt. Deze bezwaren bestaan in veel mindere mate bij een ad hoe-echt mini-mabeleid. In de eerste plaats hlijven de inkomensverhoudingen in stand, waardoor de gevaren zoals bovengenoemd niet optreden. Daar staat tegenover dat de koopkrachtbescherming die wordt geboden, beperkt is. De koopkrachtbescherming betreft slechts het niveau van het inkomen van de echte minima; de inkomensontwikkeling van deze minima volgt -zij het met een jaar vertraging -de inkomensontwikkeling van de overige minima. De vraag of binnen het ad hoc-beleid een nadere toeslagdifferentiatie moet worden aangebracht voor meerjarige echte minima, dient te worden beoordeeld op principiële, budgettaire en uitvoeringstechnische gronden. Een nog niet genoemd bezwaar tegen een gedifferentieerde benadering is dat daarmee de inkomenspositie van echte minima mede afhankelijk wordt gemaakt van de duur, die men in een bepaalde regeling heeft doorgebracht. Dit is een nieuw element, dat tot nog toe in geen enkel structureel kader (ABW, sociale verzekeringswetgeving) is gehanteerd. Introductie van een dergelijk criterium kan daarom ver strekkende gevolgen hebben.

Wat de budgettaire aspecten betreft, blijkt dat de optredende extra lasten bij een structureel beleid buitengewoon hoog zouden zijn geweest. Ofschoon het hier om «teruggerekende» bedragen gaat, zijn de geconstateerde verschillen in 1984 toch al van een zodanige aard, dat hieruit ook voor de toekomst een zekere indicatie omtrent de ontwikkeling van de budgettaire lasten is af te leiden. De vraag komt dan aan de orde op welke wijze die lasten dienen te worden gefinancierd. Dezelfde vraag speelt overigens bij een beleid op ad hoebasis voor zover daarin aan de meerjarige echte minima een hogere toeslag wordt gegeven (variant B). Dit geldt slechts dan niet, wanneer de differentiatie van koopkrachttoeslagen binnen een vastgesteld budget zou plaatsvinden. Gewezen is nog op het feit dat de voorgenomen stelselherziening tot een verdergaande stijging van de budgettaire lasten van een echt minimabeleid zal leiden.

HOOFDSTUK IV. INSTITUTIONELE EN UITVOERINGSTECHNISCHE ASPECTEN VAN HET BELEID VAN KOOPKRACHTTOESLAGEN VOOR DE ECHTE MINIMA

IV. 1 Inleiding

Tijdens de parlementaire discussie over het wetsontwerp voor een eenmalige uitkering 1983 (Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17976) is veelvuldig gewezen op het feit dat voor het derde opeenvolgende jaar een eenmalige uitkering moet worden verleend. Wanneer in het inkomensbeleid ten aanzien van de echte minima het instrument van de ad hockoopkrachttoeslagen (de varianten A en B uit hoofdstuk III van deze nota) ook in de komende jaren een rol zou moeten vervullen, dan is er reden om de vormgeving van dit instrument nader te bezien. Daarbij dient de vraag aan de orde te komen of er geen aanleiding is om een minder tijdelijke wettelijke structuur te creëren krachtens welke ad hockoopkrachttoeslagen eventueel kunnen worden verleend. Een dergelijke wettelijke structuur zou dan het raam vormen waarbinnen in enig jaar, zo dit noodzakelijk wordt geacht, de feitelijke regelgeving plaatsvindt. In paragraaf 2 van dit hoofdstuk staat de vraag centraal hoe zo'n raamregeling eruit zou kunnen zien. Daarbij zal eerst worden geschetst welke problemen voortvloeien uit de tot dusverre gevolgde wijze van regelgeving en hoe een raamregeling daarvoor een oplossing kan bieden. Vervolgens worden twee alternatieven gepresenteerd voor de vormgeving van de raamregeling, nl. een aparte Raamwet Koopkrachttoeslagen in het raam van de Algemene Bijstandswet. Het kabinet heeft nog geen definitief standpunt bepaald over de noodzaak tot het creëren van een raamregeling noch over de invulling daarvan, zodat de navolgende uiteenzetting, in sterke mate het karakter heeft van een discussienota welke het vertrekpunt kan vormen voor een gedachtenwisseling met de Kamer. Naast de institutionele vormgeving zal in dit hoofdstuk worden ingegaan op een aantal meer specifieke aspecten die aan de uitvoering van de koopkrachttoeslagen verbonden zijn. Ingegaan zal worden op het vraagstuk van de inkomensmeting, de wijze van uitbetaling en op de uitvoeringsconsequenties van de in hoofdstuk III gepresenteerde varianten. De problematiek van de inkomensmeting is door het kabinet al enigszins aan de orde gesteld bij de memorie van antwoord op het wetsontwerp voor de eenmalige uitkering 1983 (Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17976, nr. 8). Mede aanleiding hiertoe vormden de uitkomsten van het onderzoek van de Accountantsdienst van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in samenwerking met de Rijksbelastingdienst (Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17976, nr. 6).

IV 2 Raamregeling

IV.2.1. Probleemstelling

De voorbereiding van afzonderlijke, eenmalige wettelijke regelingen met betrekking tot het verlenen van ad hockoopkrachttoeslagen aan echte minima is een tijdrovende aangelegenheid. Eerst nadat voldoende inzicht is verkregen in de verwachte koopkrachtontwikkeling in het lopende jaar en besluitvorming heeft plaatsgehad over de wijze waarop hier beleidsmatig op zal worden ingespeeld, kan telkenjare een wetsontwerp worden opgesteld. Het gevolg daarvan is, dat de betreffende wetsontwerpen pas betrekkelijk laat bij de Tweede Kamer kunnen worden ingediend. In 1981 en 1982 geschiedde zulks pas eind augustus. In 1983 werd enige versnelling bereikt in die zin dat het wetsontwerp reeds eind juni aan de Tweede Kamer werd aangeboden. Doordat uiteraard ook de parlementaire verslagprocedure moet worden doorlopen, kon de parlementaire behandeling van betrokken wetsontwerpen pas in september plaatsvinden. Een dergelijke procedure heeft gevolgen voor de uitvoering: tot vrij laat in het jaar heeft men bij de voorbereiding van de uitvoering geen zekerheid ten aanzien van de opzet van de regeling. Omdat tot nu toe een sterke behoefte heeft bestaan om de uitkering te doen plaatsvinden in het jaar waarin het koopkrachtverlies optreedt, is er de afgelopen jaren naar gestreefd om de koopkrachttoeslag voor het einde van het jaar uit te betalen. Omdat de uitvoering pas van start kon gaan na aanneming van de betreffende wetsontwerpen, is aldus de uitvoeringsperiode voor de gemeentelijke sociale diensten uiterst krap geweest, hetgeen tot een extra grote werkdruk heeft geleid. Datzelfde geldt voor andere zaken zoals de voorlichting en de verspreiding van aanvraagformulieren, welke pas konden worden uitgegeven nadat definitief bekend was hoe de regeling er uit zou zien. Ten slotte moeten de uitkeringsgerechtigden, uiteraard, voldoende gelegenheid krijgen om de uitkering aan te vragen. De geschetste problemen zouden voorkomen kunnen worden door de voorbereidingsperiode in te korten. Dit kan gebeuren door de koopkrachttoeslagen te baseren op een raamregeling, waarin de hoofdlijnen van de toeslagregeling worden neergelegd. De feitelijke toeslagen kunnen dan worden verleend door middel van een algemene maatregel van bestuur. Aldus wordt de tijdrovende parlementaire goedkeuringsprocedure vermeden en kan de uitvoering sneller na een daartoe strekkend kabinetsbesluit van start gaan. De wijziging van de besluitvormingsprocedure betekent uiteraard niet dat het parlement buiten spel wordt gezet. De totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur kan worden voorafgegaan door een gedachtenwisseling tussen het kabinet en het parlement over de invulling van de raamregeling voor het onderhavige jaar. Voor de gemeenten maakt een raamregeling een betere planning mogelijk, doordat de basisvoorschriften voor de uitvoering voor meerdere jaren vaststaan. Door de opzet van een raamregeling zal tevens worden bereikt, dat de voorwaarden voor het recht op de koopkrachttoeslag niet telkenjare onderhevig zijn aan veranderingen. Voorts kunnen andere activiteiten zoals voorlichting, het aanmaken van formulieren e.d., sneller een aanvang nemen.

IV.2.2. De modaliteiten van een raamregeling Bij de mogelijke vormgeving van een raamregeling kunnen een tweetal modaliteiten worden onderscheiden. In de eerste plaats kan worden gedacht aan een afzonderlijke wet. Een andere mogelijkheid is om de vereiste wettelijke structuur onder te brengen in de Algemene Bijstandswet. Bij de eerste eenmalige uitkering in 1981 is bewust gekozen voor regelgeving buiten de ABW om. De belangrijkste reden hiervoor was dat de koopkrachttoeslag toen als een eenmalige aangelegenheid voor een beperktedoelgroep werd beschouwd. Tevens werd groot belang toegekend aan een vlotte uitvoering met alleen een globaal gerichte controle. De regeling is in 1982

en 1983 herhaald. Daarbij zijn zowel de overeenkomsten als de verschillen met de ABW gehandhaafd. Tegelijkertijd is echter steeds gebleken dat ondanks de bestaande verschillen er een verwantschap bestaat met de ABW. Beide regelingen geven een inkomensaanvulling voor de in financieel opzicht meest kwetsbare huishoudens. Daarbij wordt de aanvulling van een eenmalige uitkering ook verleend aan mensen die al een bijstandsuitkering ontvangen. Er is derhalve sprake van overlappende doelstellingen, ook bezien vanuit het gezichtspunt dat de Algemene Bijstandswet, krachtens haar uitgangspunt, de laatste inkomensvoorziening van overheidswege is (sluitstukfunctie). De verwante taak van beide regelingen heeft tot gevolg dat zich bij de toekenning van de uitkering soortgelijke problemen voordoen. Hierbij kan worden gedacht aan de wijze waarop de inkomenssituatie van een huishouden bepaald moet worden of aan de relatie tussen de hoogte van de uitkering en de bestaanskosten van de huishoudens. Gelet op deze overeenkomsten kan de vraag opkomen of het wenselijk is bij een raamregeling voor het verlenen van de koopkrachttoeslagen meer aan te sluiten bij de ABW. De in het begin van deze paragraaf genoemde modaliteiten worden in het navolgende kort uiteengezet.

IV.2.3. Aparte Raamwet Koopkiachttoeslagen In een Raamwet Koopkrachttoeslagen worden de hoofdlijnen van de toeslagregeling bepaald en de voorwaarden waaronder de toeslag kan worden verkregen. Daarbij gaat het om een bevoegdheid en niet om een verplichting van de Kroon een koopkrachttoeslag te verlenen, derhalve eerst na een daartoe strekkend kabinetsbesluit. In een raamwet kunnen bepalingen worden opgenomen betreffende de categorieën huishoudens die recht hebben op een eventuele toeslag; de componenten waaruit deze is opgebouwd; de uitvoering van een koopkrachttoeslag door gemeenten en daarmee samenhangende bevoegdheden en verplichtingen; de wijze van vergoeding van de uitvoeringskosten en de declaratie bij het Rijk van de verleende uitkeringen; bepalingen betreffende uitbetaling en terugvordering; het toezicht op de uitvoering; bepalingen betreffende bezwaar en beroep etc. Voorts zullen ook te treffen maatregelen tot het verlenen van eenmalige uitkeringen aan de echte minima onder de zelfstandigen op de Raamwet moeten worden gebaseerd. Op deze wijze kan duidelijk recht worden gedaan aan de aparte positie die zelfstandigen in hetgeheel van het echteminimabeleid innemen. Gelet op de andersoortige inkomensvorming kan bij nadere regelgeving aan de uitwerking van een dergelijke maatregel een eigen inhoud worden gegeven. Een aparte Raamwet heeft, in vergelijking tot de andere variant, als voornaamste eigenschap dat daarmee wordt aangesloten bij de huidige uitvoeringspraktijk van de eenmalige uitkering, dit wil zeggen een aparte regeling met eigen uitvoerings-, administratieve en vergoedingsvoorschriften. IV.2.4. Inkadering in de Algemene Bijstandswet Bij inkadering in de ABW wordt een nauwere relatie gelegd tussen de koopkrachttoeslagen en de Algemene Bijstandswet. Kenmerk van deze variant is derhalve dat de verwantschap tussen het koopkrachttoeslagenbeleid en de ABW wordt benadrukt. Inkadering van de koopkrachttoeslagen-regeling zal betekenen dat een aantal procedures van de ABW ook bij de uitvoering van de koopkrachttoeslagen gaan gelden. Dit geldt met name voor de verwerking van de declaraties van de gemeenten, de bezwaar-en beroepsprocedures en het toezicht op de uitvoering. De beoordeling van de verschillen tussen de bepalingen van de tot nu toe tot stand gekomen regelingen voor eenmalige uitkeringen en die van de ABW is mede van belang voor de keuze tussen een aparte Raamwet Koopkrachttoeslagen en een inkadering in de ABW. De keuze die moet

worden gemaakt is of het eigen karakter van het koopkrachttoeslagenbeleid, in die zin dat het daarbij gaat om tijdelijke uitkeringen, het wenselijk maakt om de verschillen in voorwaarden die gelden voor het recht op een uitkering tussen de eenmalige uitkeringsregelingen en de ABW te handhaven, of dat de verwantschap tussen beide regelingen, de overlappende doelstellingen en doelgroep, het zwaarst moet wegen. Kiest men voor het eerste dan ligt het creëren van een aparte Raamwet Koopkrachttoeslagen het meest voor de hand. Kiest men voor het laatste dan vormt inkadering in de Algemene Bijstandswet de meest aangewezen oplossing. Daarbij zij opgemerkt dat inkadering in de ABW niet uitsluit, dat bepaalde van de ABW afwijkende voorwaarden voor het recht op de eenmalige uitkering gehandhaafd kunnen blijven. Bij de behandeling van de verschillen zal hierop nog nader worden ingegaan. De verschillen tussen de eenmalige uitkeringsregelingen en de ABW komen in de volgende paragraaf aan de orde. Deze betreffen de volgende punten:

  • de eis van het voeren van een eigen huishouding in de eenmalige uitkeringsregelingen; 2. de voorwaarden aan de inkomensbronnen voor het recht op een eenmalige uitkering; 3. de lengte van de periode waarop de voorwaarden betrekking hebben; 4. de vermogenstoets in de ABW; 5. de vrijlatingsbepalingen in de ABW; 6. de financiering van de uitkeringen.

IV.2.5. Vergelijking criteria eenmalige uitkeringsregelingen met die van de Algemene Bijstandswet IV.2.5.1 Het voeren van een eigen huishouding

Deze eis wordt in de eenmalige uitkeringsregelingen gesteld omdat zij die geen eigen huishouding hebben niet of slechts in geringe mate de daaraan verbonden kosten hoeven te dragen. Ook de stijging van die kosten hebben zij niet ondergaan. Voor de eenmalige uitkering worden personen die in een inrichting, verpleegtehuis of een bejaardenoord verblijven geacht geen eigen huishouding te voeren. Evenmin is dat het geval ten aanzien van minderjarige, ongehuwde kinderen (zonder eigen kinderen) die nog bij de ouders wonen. In de ABW hebben beide groepen wel een eigen recht op bijstand zij het dat zij ook in de ABW een wat aparte positie innemen. Door het partiële karakter van hun bijstandsuitkering, waaruit geen vaste lasten behoeven te worden betaald, is de positie van deze mensen, bezien vanuit de echte minimaoptiek, een andere dan die van echte minima met een volledige huishouding.

IV.2.5.2. De voorwaarden aan de inkomensbronnen voor het recht op de eenmalige uitkering De limitatieve opsomming van de inkomensbronnen die aanspraak geven op de eenmalige uitkering vloeit voort uit het principe, dat de eenmalige uitkering aanvult op een door de overheid gegarandeerd minimuminkomen. In beginsel zijn dat die inkomens, die ingevolge de Wet Aanpassingsmechanismen van 20 december 1979 (Stb. 711) worden aangepast. Met de eenmalige uitkeringen faseert de overheid dus alleen het koopkrachtverlies van de minimuminkomenscategorieën waarvoor zij direct verantwoordelijk is. Bij de Regeling eenmalige uitkering zelfstandigen 1982 van 7 september 1983 (Stcrt. 1983, 174) is in feite een andere lijn gevolgd. Deze toeslag vormt immers geen aanvulling op een door de overheid verstrekt minimuminkomen, maar wordt verstrekt omdat de koopkracht van zelfstandigen met een minimuminkomen te ongunstig wordt geacht.

De ABW maakt geen onderscheid naar inkomensbronnen; in grote lijnen komt de werking van de ABW echter overeen met die van de eenmalige uitkeringsregelingen. Zo komen bij voorbeeld studenten en renteniers, die geen recht hebben op de eenmalige uitkering, evenmin in aanmerking voor bijstand. Daarentegen is bij de eenmalige uitkeringsregelingen alimentatie wèl als inkomensbron die recht geeft op een uitkering, erkend.

IV.2.5.3. Lengte van de periode waarop de voorwaarden betrekking hebben De eenmalige uitkeringswetten voorzien in een aanvulling op grotendeels reeds genoten of ontvangen inkomen, indien het onwenselijk wordt geacht het bij dit inkomen geraamde koopkrachtverlies volledig voor rekenirj te laten komen van het minimuminkomen. Aangezien deze aanvulling betrekking heeft op het gehele jaar, moet worden vastgesteld of een aanvrager inderdaad gedurende deze periode in de omstandigheden heeft verkeerd die recht geven op de toeslag. Het feit dat de uitkering pas wordt aangevraagd aan het einde van de periode waarop de toeslag betrekking heeft leidt er toe dat het recht op de eenmalige uitkering gekoppeld wordt aan duurzame omstandigheden die niet alleen bestaan op het moment van aanvraag, zoals het voeren van een eigen huishouding of wonen in Nederland. Ook de inkomensmeting zou zich in beginsel over een langere periode moeten uitstrekken doch hiervan is vanwege de eenvoud van de uitvoering tot nu toe afgezien. Dit probleem wordt behandeld in paragraaf IV.3.1. Een en ander is een verschil met de bijstandsverlening. Het aanvragen van bijstand geschiedt immers op het moment waarop behoefte aan bijstand ontstaat of dreigt te ontstaan. De omstandigheden voorafgaande aan het moment van aanvraag zijn daarbij niet van belang.

IV.2.5.4. De vermogenstoets in de ABW In de eenmalige uitkeringsregelingen wordt het recht op een koopkrachttoeslag niet afhankelijk gesteld van de aanwezigheid van vermogen. Bij de beoordeling van het recht op de toeslag wordt het besteedbare inkomen als leidraad genomen. Omdat vermogen geen inkomensbestanddeel is, blijft het bij de inkomenstoets buiten beschouwing. Bovendien heeft in 1981 als overweging gegolden, dat vanwege de toen verwachte eenmaligheid van de koopkrachttegemoetkoming evenals het aanvullende karakter en de hoogte ervan, betrokkenen niet gedwongen mochten worden om hun vermogen aan te tasten alvorens een eenmalige uitkering toe te kennen. Het recht op bijstand is wel afhankelijk van de aanwezigheid van vermogen, omdat een meer dan bescheiden vermogen wordt aangemerkt als middelen waarmee de bestaanskosten opgevangen kunnen worden. Daaraan kan een argument worden ontleend om ook bij het verlenen van een koopkrachttoeslag een vermogenstoets te laten gelden. Als nadeel kan worden genoemd dat er een discontinuïteit optreedt ten opzichte van het tot nu toe gevoerde beleid, vooral merkbaar voor degenen die een minimuminkomen ontvangen uit een andere bron dan bijstand. Verder houdt het in beschouwing nemen van de vermogenspositie een verzwaring van de uitvoering in. In dit verband dient wel te worden opgemerkt dat het verschil in werking tussen de ABW met vermogenstoets en een eenmalige uitkering met zijn inkomensbronnencriteria beperkt is. Binnen de groep loon-en uitkeringsgerechtigden zal immers de aanwezigheid van een meer dan bescheiden vermogen dat inkomsten oplevert er bijna altijd toe leiden dat ook het totale inkomen boven het sociaal minimum ligt. Dit kan anders liggen bij bij voorbeeld alimentatiegerechtigden. Het verschil wordt ook beperkt door de speciale vermogensvrijlatingen in de ABW en de bepalingen van het Besluit Krediethypotheek.

IV.2.5.5. De vrijlatingsbepalingen in de ABW In de ABW worden inkomsten uit arbeid, waarmee niet in het bestaan kan worden voorzien, tijdelijk voor een deel niet in mindering gebracht op de bijstandsuitkering. Deze vrijlating heeft een maximum van f217 per maand voor echtparen en één-oudergezinnen en f 152 voor alleenstaanden ouder dan 23 jaar (1 juli 1983). De eenmalige uitkeringsregelingen kennen een dergelijke vrijlating niet, omdat deze wet uitsluitend voorziet in koopkrachttoeslagen, uitgaande van huishoudens die uitsluitend van één minimuminkomen moeten zien rond te komen. Personen die een bijstandsuitkering ontvangen en daarenboven beschikken over ander (vrijgelaten) inkomen hebben een inkomen dat hoger is dan het voor hen relevante sociaal minimum. Er bestaat derhalve geen reden om hen een koopkrachttoeslag te verlenen. Een al eerder besproken nadeel van het in mindering brengen van de nevenverdiensten op de toeslag is, dat zo de beoogde stimulerende werking van de vrijlatingen achteraf deels teniet wordt gedaan. Het voordeel dat men kan behalen door deelname aan het arbeidsproces wordt immers verminderd. Gelet op het eigen karakter van een koopkrachttoeslag, kunnen de huidige bepalingen van de eenmalige uitkeringsregelingen echter in het ABW-kader gehandhaafd worden.

IV.2.5.6. De financiering van de uitkeringen In de ABW worden de uitkeringen voor 90% door het Rijk vergoed. De wet biedt echter de mogelijkheid voor uitkeringen aan speciale groepen de vergoeding op 100% te stellen. De eenmalige uitkeringen komen volledig voor rekening van het Rijk. Ook de uitvoeringskosten worden integraal door het Rijk vergoed. Bij de ABW betalen de gemeenten zelf de kosten van de uitvoering. Voor de bijstandsregelingen die een 100%-vergoeding kennen bestaat echter ook de mogelijkheid van een aparte vergoeding van uitvoeringskosten. In het kader van de ABW kan derhalve worden aangesloten bij de financieringsbepalingen zoals die thans voor eenmalige uitkeringen gelden.

IV.3 De wijze van uitvoering

In deze paragraaf zal worden ingegaan op een aantal meer specifieke aspecten die aan de uitvoering verbonden zijn en die niet gekoppeld zijn aan de keuze die wordt gemaakt ten aanzien van de vormgeving van het koopkrachttoeslagenbeleid. Achtereenvolgens zullen daarbij aan de orde komen: -De manier waarop het inkomen van de uitkeringsgerechtigde wordt vastgesteld en de periodiciteit van uitbetaling van de koopkrachttoeslag. -Uitvoeringsconsequenties van verschillende varianten van echt minimabeleid, zoals behandeld in hoofdstuk I van deze notitie.

IV.3.1. De inkomensmeting

Bij de huidige eenmalige uitkeringsregelingen is bewust gekozen voor een zo eenvoudig mogelijke uitvoering. Deze eenvoud heeft zowel betrekking op het aanvragen van de eenmalige uitkering door de rechthebbende als op de afhandeling daarvan door de gemeente inclusief de daarbij behorende controle. Bij de aanvraagprocedure wordt tot nu toe volstaan met het opgeven van het inkomen op een bepaalde peildatum in plaats van over de gehele periode waarop de koopkrachttoeslag betrekking heeft. Er wordt derhalve om pragmatische redenen vanuitgegaan dat die inkomensmeting representatief is voor het gehele jaar. Dit behoeft echter niet het geval te zijn.

Om het probleem van de huidige inkomensmeting op te lossen kan gebruik gemaakt worden van jaaropgaven van loon en/of uitkering voor de loon-en inkomstenbelasting van de aanvrager en eventueel zijn echtgenoot. Dit bewijsstuk zal mogelijk nog geen volledig inzicht in de inkomenspositie van de huishouding geven, immers één persoon kan meerdere jaaropgaven hebben omdat hij bij meerdere werkgevers werkt, of er kunnen binnen één huishouding meerdere personen zijn met een jaaropgave. Indien in voornoemde gevallen bij een aanvraag slechts één jaaropgave -althans niet alle jaaropgaven -wordt vermeld, blijft het inzicht in de inkomenspositie van de gehele huishouding onvolledig. In zoverre kleven aan de jaaropgave dezelfde onvolkomenheden als aan het bewijsstuk van de laatste uitbetalingstermijn van een loon of uitkering voorafgaande aan de dag van aanvraag van de koopkrachttoeslag, namelijk het bestaan van een ander inkomen van de aanvrager en/of zijn echtgenote, dat niet wordt opgegeven. Maar met de jaaropgave zelf is in ieder geval de willekeurige momentopname van het inkomen ingeruild voor de meer rechtvaardige jaarmeting. Het gevolg van het gebruikmaken van een jaaropgave is dat de toeslag eerst na afloop van het jaar kan worden verleend. Dit betekent dat het tijdsverschil tusen het moment waarop het koopkrachtverlies optreedt en het moment waarop dit eenmalig wordt gecompenseerd groter wordt. In dit verband zij ook nog opgemerkt dat een dergelijke werkwijze alleen mogelijk is bij een beleid dat de koopkrachttoeslagen op ad hoebasis verleent. Bij een blijvend in het niveau van de echte minima verwerken van de koopkrachttoeslagen, ligt het immers voor de hand deze toeslagen eerder en meer gespreid over het jaar uit te betalen. Afgezien daarvan is het ook bij een ad hoc-beleid mogelijk de inkomensmeting frequenter te doen plaatsvinden. Dit zou ertoe moeten leiden dat het aantal keren dat de uitkeringsgerechtigde gegevens over zijn inkomenspositie moet overleggen toeneemt. Voor degenen die niet in aanmerking komen voor een ambtshalve toekenning kan worden gedacht aan de mogelijkheid om deze éénmaal per jaar een volledige aanvraagprocedure te laten doorlopen die in dat jaar voorafgaat aan de uitbetaling van de eerste termijn, waarna bij een volgende termijn volstaan kan worden met het insturen van een inkomensbriefje of een mutatieformulier. Voor degenen die in de loop van het jaar weer boven het minimuminkomenshiveau komen, blijven dan de resterende termijnen achterwege. Ook kan bij een dergelijke opzet de mogelijkheid worden gecreëerd dat degenen die in de loop van het jaar terugvallen op een minimuminkomen de resterende termijnen van de uitkering ontvangen. Dezen kunnen de toeslag aanvragen op het moment dat zij op een minimuminkomen aangewezen raken. In dit verband zij verder nog opgemerkt dat nog bezien zal worden, conform de toezegging aan de Twede Kamer naar aanleiding van de motie-De Korte c.s. (Tweede Kamer, zitting 1982-1983, nr. 17976, nr. 22) of het mogelijk is de ambtshalve toekenning uit te breiden tot AOW-gerechtigden. Een dergelijke wijze van inkomensmeting en uitbetaling heeft een aantal voor-en nadelen. Een voordeel is dat men de koopkrachttoeslag eerder krijgt; tevens heeft de spreiding van de uitkering van de cliënt voordelen uit budgetteringsoogpunt. Daar staat tegenover dat de uitvoering aanzienlijk zwaarder wordt en dat de uitvoeringskosten sterk zullen toenemen. Het meermalen per jaar overleggen van inkomensgegevens door de cliënt en de daarmee gepaard gaande frequentere controle door de gemeenten heeft echter ook het gevolg dat meer waarborgen worden geschapen voor een rechtmatige toekenning van de koopkrachttoeslagen.

IV.3.2. Consequenties van de verschillende varianten voor de uitvoering In deze paragraaf zal worden ingegaan op de consequenties voor de uitvoeringsorganisatie van de in hoofdstuk II genoemde varianten, in zoverre deze afwijken van het huidige beleid. Over de uitvoeringsaspecten

van variant B (ad hoc-beleid met verhoogde toeslagen voor meerjarige echte minima) kan het volgende worden opgemerkt. De eenmalige uitkeringsregelingen zijn sedert 1981 opgezet als ad hocmaatregelen. De uitvoeringswijze is aan dit ad hoekarakter aangepast in die zin dat gemeentelijke sociale diensten niet gehouden zijn een bestand op te bouwen van eenmalige uitkeringsgerechtigden. De regeling wordt per jaar uitgevoerd op basis van gegevens die de aanvragers in het betreffende jaar opgeven. Ook de controle is aan deze situatie aangepast: de bewijslast berust in belangrijke mate bij de aanvragers. Voor zover bekend zullen vele gemeenten de gegevens over eenmalige uitkeringen in voorgaande jaren opslaan in dossiers. Dit zou in beginsel een terugkoppeling naar voorgaande jaren mogelijk maken, doch uitsluitend ten koste van arbeidsintensief, tijdrovende en daardoor kostbaar dossieronderzoek. Dit geldt ook voor de zogenaamde ambtshalve toekenningen, welke -althans landelijk gezien -bijna de helft van het echte minimabestand uitmaken. Voor zover gemeenten daarbij gebruik maken van een geautomatiseerde administratie zou het mogelijk moeten zijn voor deze groepen na te gaan of zij reeds eerder een koopkrachttoeslag hebben ontvangen. Uit een recent advies van de Raad voor de gemeentefinanciën inzake de vergoedingsbedragen aan gemeenten voor de eenmalige uitkering 1983 blijkt evenwel dat thans slechts 10% van de gemeenten in hoge mate geautomatiseerd is. Dit impliceert dat ook ten aanzien van de ambtshalve toekenning in bijna 90% van de gemeenten moet worden teruggevallen op dossieronderzoek. Dit betekent dat, indien met terugwerkende kracht een differentiatie naar uitkeringsniveau zou worden overwogen, dit veel extra werk met zich zou brengen. De enige werkbare mogelijkheid om meerjarige echte minima op te sporen is dan door expliciet aan aanvragers van een koopkrachttoeslag in enig jaar te vragen of zij ook in het voorgaande jaar een toeslag hebben ontvangen. Zou daaraan een aanspraak kunnen worden ontleend op een hogere koopkrachttoeslag, dan moet zulks kunnen worden aangetoond (bij voorbeeld aan de hand van een betalingsbewijs). Bij de huidige methodiek ontbreekt de noodzaak om bewijsstukken te bewaren, zodat mag worden verwacht dat vele uitkeringsgerechtigden niet meer over een dergelijk bewijsstuk zullen beschikken. Overweegt men pas in de toekomst differentiatie dan zou daarop door gemeentelijke sociale diensten en cliënten moeten worden geanticipeerd. Ook in dat geval zal de uitvoering van de regeling worden verzwaard. In dat verband zij erop gewezen, dat betrokken diensten in de afgelopen jaren steeds hebben aangedrongen op een zo eenvoudig mogelijke regeling, gezien de grote organisatorische problemen die met de uitvoering van ad hoeregelingen gepaard gaan. De afzonderlijke huurtoeslag en de kinderdifferentiatie die in 1983 hun beslag hebben gekregen hebben de regeling gecompliceerder gemaakt en hebben al geleid tot een verdere stijging van de uitvoeringskosten.

Vervolgens dient te worden bezien welke consequenties een structureel beleid, waarvan in hoofdstuk III een aantal varianten zijn geschetst (C, D en E), voor de uitvoering zou hebben. In de eerste plaats zal structureel beleid tot gevolg hebben dat meer huishoudens in aanmerking komen voor de koopkrachtbescherming, zodat het aantal uitkeringsgerechtigden zal toenemen. Verder zal structurele koopkrachtbescherming het, gezien de omvang van de compensaties, noodzakelijk maken om tot een meer over het jaar gespreide betaling over te gaan. Dit betekent dat het aantal uitbetalingsmomenten toeneemt, evenals het aantal inkomensmetingen, zodat ook de werkzaamheden die voor iedere uitkeringsgerechtigde moeten worden verricht, toenemen. De verzwaring van de werkzaamheden en de omstandigheid dat deze, zij het in een wisselende mate van intensiteit, gedurende het gehele jaar moeten plaatsvinden, betekent dat aan de gemeenten voor de uitvoering in welke vorm dan ook meer financiële middelen beschikbaar zullen moeten worden gesteld, waarmee de kosten van zo'n beleid verder worden verhoogd. Ook voorde uitvoeringsorganisatie zelf heeft zo'n beleid ingrijpende consequenties. De gemeentelijke sociale

diensten zullen namelijk een permanente organisatiestructuur moeten hebben om de regeling uit te voeren. Het gehele jaar door immers zullen personen beschikbaar moeten zijn voor uitvoering van de koopkrachtmaatregel. Een en ander heeft voor de gemeentelijke sociale diensten daarom zowel personele als organisatorische gevolgen.

IV.4. Samenvatting en conclusies Wanneer in het inkomensbeleid ten aanzien van de echte minima het instrument van de ad hockoopkrachttoeslagen ook in de komende jaren een rol zal moeten vervullen, dan is er reden om de vormgeving van dit instrument nader te bezien. Het verlenen van deze toeslagen door middel van afzonderlijke, eenmalige wettelijke regelingen, zoals in de jaren 1981 tot en met 1983 is gebeurd, is voor de uitvoering niet zonder problemen geweest. Door de tijdrovende besluitvormingsprocedure wordt immers de periode die resteert voor de uitkeringsgerechtigden en de gemeenten voor het aanvragen resp. het verlenen van de uitkering sterk beperkt. Een versnelling van de besluitvormingsprocedure kan worden bereikt door het invoeren van een raamregeling, die de Kroon de bevoegdheid geeft om in enig jaar waarin dit gezien de koopkrachtontwikkeling van de echte minima wenselijk wordt geacht en de budgettaire middelen het toelaten, een koopkrachttoeslag te verlenen. Voor de wettelijke vormgeving van deze raamregeling zijn twee alternatieven denkbaar. Er kan een aparte Raamwet Koopkrachttoeslagen in het leven worden geroepen en het is mogelijk om de bevoegdheid tot het verlenen van koopkrachttoeslagen op te nemen in het kader van de Algemene Bijstandswet. De keuze die daarbij moet worden gemaakt, is of het eigen karakter van het koopkrachttoeslagenbeleid, in die zin dat het daarbij gaat om tijdelijke uitkeringen, het wenselijk maakt om de verschillen in voorwaarden die gelden voor het recht op een uitkering tussen de eenmalige uitkeringsregelingen en de ABW te handhaven, of dat de verwantschap tussen beide regelingen, de overlappende doelstellingen en doelgroep, het zwaarst moet wegen. Kiest men voor het eerste dan ligt het creëren van een aparte Raamwet Koopkrachttoeslagen het meest voor de hand, kiest men voor het laatste dan vormt inkadering in de Algemene Bijstandswet de meest aangewezen oplossing. Inkadering in de ABW sluit overigens niet uit dat bepaalde van de ABW afwijkende voorwaarden voor het recht op een eenmalige uitkering, gehandhaafd kunnen blijven. Evenmin sluit een Raamwet Koopkrachttoeslagen uit dat daarin voor wat betreft sommige bepalingen wordt aangesloten bij de ABW. Nadrukkelijk zij gesteld, dat het kabinet over het in het leven roepen van een raamregeling en de eventuele vormgeving daarvan nog geen standpunt heeft bepaald. Het voorgaande heeft dan ook het karakter van een discussiestuk dat als vertrekpunt kan dienen voor een gedachtenwisseling met de Kamer. Eveneens moet worden benadrukt dat een raamregeling slechts de bevoegdheid geeft aan de Kroon om in enig jaar een koopkrachttoeslag te verlenen maar hiertoe geen verplichting stelt. Van jaar tot jaar zal worden bekeken of de koopkrachtontwikkeling van de echte minima een koopkrachtbeschermende maatregel wenselijk maakt en of de budgettaire middelen dit toestaan. Er is dus geen sprake van een automatisme. Het invoeren van een raamregeling betekent uiteraard niet dat de Kamer niet meer over het koopkrachttoeslagenbeleid geconsulteerd zou worden. Wanneer het kabinet een standpunt heeft bepaald over het al dan niet verlenen van een toeslag en de hoogte daarvan, dan kan hierover een beleidsmatige gedachtenwisseling met de Kamer plaatsvinden. Ongeacht de keuze die wordt gemaakt over de vormgeving van het beleid ten aanzien van koopkrachttoeslagen voor de echte minima is er aanleiding de huidige regeling te bezien op een tweetal punten, te weten de inkomensmeting en, mede in samenhang daarmee, de waarborgen voor een zo rechtmatig mogelijke uitvoering van de regeling. Het vraagstuk van de inkomensmeting kan op

een tweetal manieren worden opgelost, namelijk óf door het inkomen over het gehele jaar vast te stellen (jaaropgaven) óf door een frequentere vaststelling van het inkomen met daaraan gekoppeld een meer gespreide betaling. Het voordeel van jaarmeting is dat daarmee de beoogde koopkrachtreparatie nauwkeuriger dan nu wordt uitgevoerd zonder dat dit tot veel extra kosten leidt. Een frequentere inkomensmeting en, in samenhang daarmee, een gespreide betaling leidt enerzijds tot extra kosten maar heeft als voordeel, naast de verbetering van de inkomensmeting, dat het koopkrachtverlies eerder wordt gecompenseerd. Dit laatste is voor de cliënt van belang uit oogpunt van budgettering van uitgaven. Toespitsen van het huidige ad hoc-beleid voor de meerjarige echte minima betekent een verzwaring van de uitvoering van de regeling, omdat de gemeentelijke sociale diensten dan de gegevens van de cliënten in een permanent bestand moeten opnemen. Een structureel beleid zal een verdere verzwaring van de uitvoering betekenen vanwege het grotere aantal uitkeringsgerechtigden. Zo'n beleid leidt derhalve tot een sterke stijging van de uitvoeringskosten.

 
 
 

Meer informatie

 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.