Inhoudsopgave

Tekst

Nr. 13

' Samenstelling: Leden: Scholten (de groep Scholten/Dijkman), Keja (VVD), Poppe (PvdA), Weijers (CDA), Kraaijeveld-Wouters (CDA) voorzitter, Beckers-de Bruijn (PPR), Spieker (PvdA), Moor (PvdA), De Korte (VVD), Gerritse (CDA), Buurmeijer (PvdA) ondervoorzitter, Toussaint (PvdA), Buikema (CDA), Rempt-Halmmans de Jongh (VVD), Leerling (RPF), Schutte (GPV), Groenman (D'66), Van der Vlies (SGP), Willems (PSP), Brouwer (CPN), Oomen-Ruijten (CDA), Ter Veld (PvdA), Paulis (CDA), Dales (PvdA), Ubels-Veen (EVP), Korthals (VVD), en Linschoten (VVD). Plv. leden: De Grave (VVD), Worrell (PvdA), Hermsen (CDA), G. C. van Dam (CDA), Meijer (PvdA), Kombrink (PvdA), Van Erp (VVD), Cornelissen (CDA), Van Nieuwenhoven (PvdA), Salomons (PvdA), Faber (CDA), Hermans (VVD), Nypels (D'66), Eshuis (CPN), Wolters (CDA), Wöltgens (PvdA), Evenhuis-van Essen (CDA), Knol (PvdA), Kamp (VVD) en Nijhuis (VVD).

VERSLAG VAN EEN MONDELING OVERLEG Vastgesteld 28 juni 1984

De vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid voerde op 21 juni 1984 mondeling overleg met de staatssecretaris van Sociale zaken en Werkgelegenheid, de heer De Graaf, over het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur, houdende wijziging van het Bijstandsbesluit landelijke normering en het Bijstandsbesluit landelijke draagkrachtencriteria. De wijziging beoogt invoering van een 60%-norm voor alleenstaanden die te zamen met een of meer andere personen een woning bewonen. (zogenoemde «woningdelerskorting»). Het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur, met toelichting werd voorgepubliceerd in de Nederlandse Staatscourant van 5 april 1984, nr. 69 (zie ook kamerstuk 18123, nr. 11). De commissie heeft daaropvolgend, ter voorbereiding van de gedachtenwisseling met de staatssecretaris, een ieder in de gelegenheid gesteld schriftelijk commentaar in te zenden op het ontwerp-besluit, door middel van plaatsing van een daartoe strekkend verzoek in de Nederlandse Staatscourant (nr. 93 van 14 mei 1984). Aan dit verzoek is door zeer velen gehoor gegeven. Op 19 juni 1984 heeft de commissie nog een viertal delegaties in gehoor ontvangen, die daartoe door haar waren uitgenodigd. Mededeling daarvan werd gedaan in de Nederlandse Staatscourant van 14 juni 1984, nr 114. De commissie heeft deze delegaties voldoende representatief geoordeeld voor allen, die directelijk of indirectelijk betrokken zijn bij de gevolgen van de voorgenomen maatregel. De commissie wenst op deze plaats haar erkentelijkheid uit te spreken voor de ingezonden commentaren, als ook voor de nadere inlichtingen die haar tijdens de hoorzitting werden verstrekt. De staatssecretaris was tijdens het overleg vergezeld van enige van zijn ambtenaren, te weten drs. E. Holstvoogd, H. P. J. Helwig en drs. P. de Weerd. De commissie brengt van het overleg als volgt verslag uit.

Verklaring van de staatssecretaris De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wenste vooraf enige opmerkingen te maken. Het had hem bevreemd dat sommige gemeentebesturen kenbaar gemaakt hebben dat zij het zogeheten 1

julipakket niet zouden kunnen uitvoeren per die datum. Immers, de uitvoering van het 1 julipakket, vervat in een tweetal wetsvoorstellen, behoort niet tot de taakuitvoering van de gemeentelijke sociale diensten. Voorzover die mededeling betrekking heeft op de in bespreking komende voorgenomen maatregel merkte de bewindsman het volgende op. Bij de publikatie van de maatregel op 5 april 1984 in de Nederlandse Staatscourant is uitgegaan van 1 juli 1984 als ingangsdatum. Gezien het feit dat thans het toegezegde overleg met de commissie gevoerd wordt is invoering per 1 juli niet mogelijk. Aanbieding van het ontwerp aan de Raad van State zal immers pas na dit overleg plaatsvinden. Er zal naar worden gestreefd de maatregel op 1 september aanstaande te doen ingaan. De gemeenten hebben dan de tijd tijdig voorbereidingen te treffen om met de nieuwe regels te kunnen werken. Voor degenen die op dat moment al bijstand ontvangen zal de feitelijke effectuering nog één maand extra, dus tot 1 oktober, worden opgeschort. De gemeenten hebben dan een maand extra de tijd het bestaande bestand door te lichten.

Vragen en opmerkingen vanuit de commissie Mevrouw Dales (P.v.d.A.) merkte op dat de voorgenomen maatregel vernietigende commentaren heeft ontmoet en bovendien volstrekt afwijzende adviezen van gezaghebbende adviesorganen. Zij zou zich, op grond hiervan kunnen voorstellen dat de staatssecretaris niet alleen behoefte zou hebben om in te gaan op termijnen, zoals hij zoeven deed, maar tevens nu reeds mededeling te doen of hij zijn voorgenomen maatregel onverkort wil handhaven. De staatssecretaris antwoordde hierop met te zeggen geen voornemens te hebben om de maatregel te wijzigen, noch deze in te trekken. In deze gedachtenwisseling wenste hij de ruimte te krijgen de maatregel te motiveren en te onderbouwen opdat de commissie overtuigd raakt van de billijkheid van deze maatregel. Op een daartoe strekkende vraag van het lid Willems (P.S.P.) zei de staatssecretaris daarbij zeker de adviezen te betrekken die op dit onderwerp zijn uitgebracht.

Mevrouw Dales verklaarde dat de staatssecretaris, in zijn streven die billijkheid aan te tonen, inderdaad de kans zal hebben buitengewoon in een ieders achting te stijgen. Zeer recentelijk, zo vervolgde dit lid, hebben het College Algemene Bijstandswet en de Emancipatieraad adviezen uitgebracht over het ontwerp-besluit. Welke materiële betekenis verbindt de staatssecretaris aan het «horen» van deze adviesorganen? Zal de bewindsman aan die volstrekt afwijzende adviezen gevolgen verbinden of zal het zo zijn dat de adviesorganen wel «gehoord» zijn, maar niet «verstaan»? Het ontwerp-besluit handelt over woonkosten en heeft aldus een directe relatie met het individuele huursubsidiebeleid. Daaruit volgt dat er gevolgen zijn voor het volkshuisvestingsbeleid. Heeft overleg plaatsgehad over deze maatregel met de bewindslieden van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer? Heeft eveneens overleg plaatsgehad met genoemde bewindslieden nadat het advies van de Raad voor de Volkshuisvesting was uitgebracht (op 18 juni 1984)? Indien dit het geval is, kan dan worden medegedeeld of meergenoemde bewindspersonen de opvatting van de raad delen dat de maatregel in strijd lijkt «met de door het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ondersteunde ontwikkeling in de volkhuisvesting»? Hoewel hiermede volstaan zou kunnen worden meende dit lid dat het voor de staatssecretaris nuttig zou zijn eveneens te kunnen antwoorden op vragen van principiële en praktische aard. Ten aanzien van de principiële aspecten merkte mevrouw Dales op werkelijk verbaasd te zijn dat juist dit conservatiefliberale kabinet zich in verregaande mate bemoeit met de

bestedingsvrijheid van bijstandsgerechtigden. Daarbij tekende zij nog aan dat het op zich al een eufemisme is te spreken van vrijheid in de besteding van een uitkering op het bestaansminimum! Veel meer nog dan bij de bestaande normen (100%-, 90%-en 70%-norm), moet bij de voorgestelde invoering van een 60%-norm de overheid treden in relaties en onderlinge -doorgaans niet strikt juridisch geregelde en te regelen -afspraken tussen samenwonenden, vrienden en met name ouders en kinderen. Acht de staatssecretaris het toelaatbaar, ter wille van bezuinigingen, die op zich al qua opbrengst zeer discutabel zijn, dat de overheid treedt in relaties, met name die binnen gezinnen? Zijn de neveneffecten van de maatregel wel voldoende voorzien? Zij wees in dit verband op het gegeven dat de gemeentelijke sociale dienst inlichtingen zal moeten inwinnen bij niet-uitkeringsgerechtigden, die de woning met uitkeringsgerechtigden delen. Als voorbeeld haalde dit lid aan een inwonend kind, niet bijstandsgenietend, van bijstandsgerechtigde ouders (artikel 10, eerste lid onder c in het voorstel).

De staatssecretaris merkte per interruptie op dat met betrekking tot meerderjarige kinderen het niet nodig is om gegevens te vragen, omdat ingeval van loondienst het minimumloon geldt. In het geval geen sprake is van loondienst kan in beginsel een beroep worden gedaan op de Algemene Bijstandswet, waarvan de normen bekend zijn. In beide gevallen gaat het inkomen de f 500 te boven.

Mevrouw Dales merkte op dat het inderdaad juist gaat om de woorden «in beginsel». Er bestaan immers situaties waarin dat beroep op bijstand, dat overigens terecht zou zijn, niet gedaan wordt. Voorts wees zij op het gegeven dat werknemers bereid zijn loon in te leveren, ten einde op die wijze het bedrijf te redden. Is het de staatssecretaris niet bekend dat tal van «junks» al helemaal nergens meer onder gerekend worden, willen worden of kunnen worden? De vraag luidt dan ook of de gemeentelijke sociale dienst wel het recht heeft om die gegevens op te vragen. Zal, bij incorrecte opgave, sprake zijn van fraude en, zo ja, door wie gepleegd? Zal daarop een sanctie staan? Haar fractie acht het navrant, zo vervolgde dit lid, dat uitkeringsgerechtigden, die hun eigen verantwoordelijkheid invullen door het zoeken naar wegen om met een minimuminkomen rond te komen en, daardoor, zo mogelijk buiten schuldsituaties te blijven, nu een nog meer gedetailleerd bestedingspatroon krijgen opgelegd. Acht de bewindsman de sociale wetgeving de aangewezen invalshoek voor een vergaande overheidsbemoei-ing met het bestedingspatroon van mensen? Welke ruimte hebben bijstandsgerechtigden nog om te kunnen leven van de uitkering en zonder schulden te blijven, laat staan schulden af te lossen? Welke samenhang bestaat er tussen deze maatregel en het emancipatiebeleid, met name gelet op het streven naar economische zelfstandigheid? Bevordert deze maatregel niet veeleer een grotere financiële afhankelijkheid? Aangaande de wetssystematiek memoreerde dit lid de toelichting op de invoering (in 1978) van de «allinnorm». Invoering werd toen «verantwoord (geacht) mede gelet op de hierdoor bereikte vereenvoudiging van wetgeving en uitvoering». De systematiek wordt nu verlaten. Wordt de ratio daarvan slechts ingegeven door -wellicht fictieve -bezuinigingen? Zal de normhuur de enige inbreuk op de allinnorm zijn of zijn nog andere inbreuken in voorbereiding, zodat feitelijk wordt teruggekeerd naar budgetnormering? Welke legitimatie kan worden aangevoerd voor het invoeren van een tweede norm voor alleenstaanden en op welke berekening is de korting van 10% -hetgeen een berekeningsfout is (moet zijn 10,4%) op een uitkering voor noodzakelijke kosten van bestaan gebaseerd? Is de bewindsman bereid en in staat een berekening te geven van het schaalvoordeel van samenwonen? Bij deze vraag voegde zij nog het verzoek een uitvoerige verduidelijking te krijgen op het zesde lid van artikel

4 van het voorstel. Hoe kunnen immers samenwonenden in een kraakpand meer schaalvoordelen hebben dan een alleenwonende in een kraakpand? Over de praktische aspecten kon de woordvoerster van de P.v.d.A-fractie zich scharen achter de ingezonden adviezen en commentaren. Daaruit blijkt dat de maatregel onuitvoerbaar is. Er zal uitbreiding plaatsvinden van ongewenste controle: de maatregel is gemakkelijk op legale wijze te ontwijken en bovendien fraudegevoelig, terwijl de uitvoering tevens -mede in verband met een hoge mutatiefrequentie -zeer arbeidsintensief is. Hoe verhoudt zich de toespitsing van normen binnen de normen van gedetailleerde regelgeving tot het algemeen kabinetsbeleid van deregulering? En hoe verhoudt zich een, wederom centraal ingegeven detaillering van normen tot het karakter van de Algemene Bijstandswet, waar het betreft de individualisering? Wat is de ratio van de wederom verder aan gemeentebesturen te ontnemen bevoegdheid tot individualisering? Zij wees overigens in dit verband op de wonderlijke benadering, neergelegd in artikel 10. Hierin wordt bepaald dat met een gefixeerd bedrag rekening gehouden moet worden met inkomsten uit het houden van één kostganger en één onderhuurder en met een, eveneens gefixeerd bedrag uit kostgeld van inwonende kinderen, voor zover deze ten minste een nader genoemd eigen inkomen hebben. Bij meer dan één kostganger c.q. onderhuurder mag het college van burgemeester en wethouders per geval bepalen welk deel van de respectieve bedragen gezien worden als op de uitkering in mindering te brengen inkomsten. Kan de staatssecretaris een verklaring geven voor de ogenschijnlijk willekeurige toedeling van bevoegdheden die niet en dan weer wel bij de gemeentebesturen worden gelaten?

In de regeling zoals voorgesteld wordt onderscheid gemaakt naar leeftijd, hetgeen bepalend is voor de mate van aftrek. Op grond waarvan worden deze verschillen in aftrek voorgesteld? Dit kan toch niet gegrond zijn op evenredige verschillen in woonlasten per leeftijdcategorie? Zijn de schaalvoordelen van het samenwonen voor jongeren groter dan voor ouderen? Ten slotte stelde de P.v.d.A.-fractiewoordvoerster nog enkele vragen over het kostenaspect van de maatregel en de vermoedelijke bezuinigingen. Kan een schatting gegeven worden van de met de uitvoering gemoeide kosten? Kan daarbij rekening gehouden worden met de ongetwijfeld toenemende werklast in verband met een verhoogd aantal bezwaar-en beroepschriften? Zullen de kosten hiervoor door het Rijk vergoed worden aan de gemeenten? Wat zal uiteindelijk de netto bezuiniging zijn? Concluderend merkt dit lid op dat het duidelijk zal zijn, gelet op het voorgaande, dat haar fractie op geen enkele wijze met de voorgenomen maatregel kan en zal instemmen.

De heer Wolters (C.D.A.) merkte op dat zijn bijdrage behoorlijk minder tijd in beslag zou nemen dan aanvankelijk was voorzien. De inleidende verklaring van de staatssecretaris en het uitvoerige betoog van mevrouw Dales maakten dit mogelijk. Hij stelde het op prijs dat de bewindsman de kans wil benutten om de bezwaren tegen de voorgenomen maatregel, die ook in zijn fractie leven, weg te nemen. Met name zou dit lid op de bezwaren ingaan en het antwoord van de staatssecretaris afwachten alvorens definitieve conclusies te trekken. Ook de heer Wolters vroeg, naar aanleiding van het advies van de Raad voor de Volkshuisvesting, naar de afstemming in financiële zin van de voorgenomen maatregel op het beleid van de individuele huursubsidie, met name doelend op de daarin aangebrachte wijzigingen onder andere door middel van opneming van een franchise van f7000. Ook in commentaren wordt gewezen op de mogelijk nadelige gevolgen voor het te voeren volkshuisvestingsbeleid. Daarover stelde de C.D.A.-woordvoerder enige vragen. Welke gevolgen zal de maatregel kunnen hebben voor het kamergewijs verhuren van woningen door corporaties, hetgeen tevens door zijn fractie gezien wordt als een goede aanzet voor het oplossen van de problemen van vele alleenstaanden waar het betreft het vinden van geschikte woonruimte? Bovendien is deze wijze

van verhuren een budgettair aantrekkelijke oplossing. Verhoudt deze maatregel zich tot het nog recent geuite streven naar verbetering van de mogelijkheden voor groepswonen? Welke mogelijk nadelige invloed heeft het voorstel op de wenselijkheid dat verhuur van kamers aan en door uitkeringsgerechtigden zal toenemen? Van vele zijden is gewezen op de strijdigheid met het, in algemene zin onomstreden streven van het kabinet naar deregulering. Deze kritiek valt moeilijkte weerleggen, aldus dit lid. Gewaakt moet worden voor verfijningen die leiden tot extra regelgeving, met name indien deze regeling fraudegevoelig is dan wel op legale wijze ontweken kan worden. Zo moet gevreesd worden voor fictieve verhuizingen op grotere schaal dan nu het geval is, met name in de grote steden. Dit zal er toe leiden dat de bevolkingsboekhouding nog meer «vervuild» zal geraken, zodat de sociale diensten steeds minder grip krijgen op de huisvestingssituatie. Een verhoogde inzet van menskracht zal het gevolg moeten zijn, wat zal leiden tot meer bureaucratie. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) berekent in haar commentaar aan uitvoeringskosten f 17,5 min. gemiddeld, zodat de bezuiniging voor de gemeenten budgettair neutraal zal zijn. Ziet de staatssecretaris zijn berekeningen, zowel met betrekking tot de opbrengst als de kosten, als reële berekeningen? Zelfs bij de solide lijkende opbrengst van f 100 min. ten aanzien van meerderjarige bijstandsgerechtigden, die bij de ouders inwonend zijn worden in commentaren vraagtekens geplaatst. Op voorhand wijst zijn fractie gedachten, als neergelegd in het ontwerp-besluit, niet af, aldus de C.D.A."fractiewoordvoerder, die hiermee zijn betoog afrondde. Het is immers alleen maar rechtvaardig te noemen, in het licht van de noodzaak tot ombuiging, dat ook de Algemene Bijstandswet daarin betrokken wordt, indien en voor zover er sprake is van relatieve ruimte. Een vereiste is voorts dat de ombuiging vorm krijgt in een maatregel die hanteerbaar is, en rechtvaardig uitwerkt. De conclusie over de voorliggende maatregel zal mede afhangen van het antwoord van de staatssecretaris, waarnaar hij met belangstelling uitkeek.

Mevrouw Groenman (D'66) betitelde de voorgenomen maatregel als «Big brother is watching the minima». De maatregel zal er immers toe leiden dat zelfs controle zal worden uitgeoefend op onderlinge relaties! Het komt slechts zelden voor dat de kritiek op een besluit van het kabinet zo unaniem is, aldus dit lid. De voornaamste bezwaren tegen de maatregel zou dit lid kort in haar beschouwing betrekken, rekening houdend met reeds gestelde vragen en gemaakte opmerkingen. Er is sprake van een principiële doorbreking van de bijstandssystematiek. Gekozen was juist voor een objectivering van de normen, gerelateerd aan het besteedbaar minimumloon. Door nu een nieuwe 60%-norm in te voeren wordt teruggevallen op het budgetteringssysteem dat in 1978 verlaten is. De allinnorm wordt losgelaten omdat de overheid daarvan voordeel heeft. Nagelaten wordt echter de, vermeende schaalvoordelen aan te tonen ofte onderbouwen. Een consequent beleid zou zijn wanneer bij iedere bijstandsgerechtigde de feitelijke woonlasten bepalend zouden zijn, dan wel wanneer deze lasten bij niemand van invloed zouden zijn op de hoogte van de uitkering. Deze maatregel, zo vervolgde dit lid, loopt vooruit op de stelselherziening, zoals welhaast elke maatregel van de staatssecretaris. In de gedachtenwisseling daarover zal nog uitvoerig aan de orde komen in hoeverre de bijstand geïndividualiseerd kan of behoort te worden, waarbij wijzigingen in de normen niet uitgesloten zijn. Naast het steeds verder weggeraken van economische zelfstandigheid van mensen, hetgeen in strijd is met de derde EG-richtlijn, wees dit lid tevens op de immer slechter wordende positie van alleenstaanden. Acht de staatssecretaris de tijd niet gekomen dat een beter, gecoördineerd beleid tot stand komt met betrekking tot de inkomenspositie in brede zin van alleenstaanden? Een betere afstemming van begrippen

verdient eveneens aanbeveling. In de Wet Tweeverdieners wordt gesproken over gezamenlijke huishouding, in de Algemene Bijstandswet over economische eenheid, terwijl het stelsel van sociale zekerheid spreekt over leefeenheden. Is de bewindsman bereid hierin meer duidelijkheid te brengen? Reeds is gewezen op de vermeende bezuiniging als gevolg van deze maatregel, met name op de f 100 min. bij de categorie van bij de ouders inwonende kinderen. Zullen juist in deze situaties niet talrijke conflicten kunnen ontstaan, waar ouders de korting moeten verhalen op hun kinderen? Met betrekking tot de uitvoeringsproblemen en tot de doorkruising van ander kabinetsbeleid sloot dit lid zich aan bij eerder gestelde vragen en gemaakte opmerkingen. Daaraan voegde zij nog toe de strijdigheid van deze maatregel met de visie van het kabinet op de verzorgingsstaat, waarin mensen meer voor elkaar zouden moeten zorgen. Kinderen zouden langer bij de ouders moeten wonen, ouders zouden op latere leeftijd bij kinderen moeten intrekken. Het kabinet creëert echter conflictueuze en commerciële relaties; jongeren zullen eerder zelfstandig gaan wonen, wat budgettair verzwarend uitwerkt! De minder draagkrachtigen, en dan met name de echte minima, zullen wederom inkomensoffers moeten brengen, terwijl bij voorbeeld tevens de huursubsidie, als gevolg van inwonende kinderen voor hen komt te vervallen dan wel verminderd wordt. Ten slotte vroeg ook dit lid naar de netto ombuiging van de maatregel, gelet op een groter beroep op individuele huursubsidie en een grotere druk op de woningmarkt.

Mevrouw Beckers-de Bruijn (P.P.R.) kon zich, gelet op de uitvoerige betogen van voorgaande sprekers, beperken tot een aantal onderdelen van de maatregel. Met name schaarde zij zich achter de gestelde vragen en gemaakte opmerkingen over het selectief ingrijpen in de inkomens van de minder draagkrachtigen, over de vermeende schaalvoordelen van het delen van een woning, over de doorkruising van het volkshuisvestingsbeleid, over het regulerende karakter van de maatregel in het licht van het dereguleringsstreven, over de mogelijkheden van legale ontwijking door middel van fictieve verhuizingen, over de fraudegevoeligheid, over de uitvoeringskosten in relatie tot de ombuiging en over de positie van alleenstaanden. De woordvoerster van de P.P.R.-fractie zei vervolgens van mening te zijn dat maatregelen als deze niet bij algemene maatregel van bestuur geregeld behoren te worden, doch bij wet, na de gebruikelijke advisering door de daarvoor geëigende adviesorganen. Bovendien dient deze maatregel volledig betrokken te worden bij de discussie over de stelselherziening van de sociale zekerheid, waarbij tevens beoordeeld moet worden in hoeverre uikeringen afgestemd mogen worden op omstandigheden van mensen. Het kwam dit lid nogal bevreemdend voor dat juist deze bewindsman er toe bijdraagt, door middel van de voorgenomen maatregel, dat de «hoeksteen van de samenleving», het gezin, uiteen zal vallen. De maatregel zal ontweken kunnen worden door emotionele relaties te commercialiseren. Is dit nu werkelijk de weg die het kabinet op wil? Een weg bovendien, leidend tot een maatschappij waarin controle wordt uigeoefend op woonvormen maar ook op affectieve relaties. De P.P.R.-fractie verkiest een andere richting en acht derhalve de maatregel onaanvaardbaar, aldus mevrouw Beckers-de Bruijn.

De heer Willems (P.S.P.) bracht naar voren dat de staatssecretaris met deze maatregel kans heeft gezien unanimiteit te bewerkstelligen waar het betreft de afwijzing ervan. Zelfs de werkgeversorganisaties zijn tegen de maatregel! Indien en voor zover de bewindsman geen kennis heeft genomen van de talloze aan de commissie gezonden commentaren stelde dit lid voor deze hem te doen toekomen ten einde daarop te kunnen reageren. Voornaamste punt van kritiek betrof het verlaten van all-innormsystematiek, een systematiek die na lange discussie is ingevoerd in 1978. Deze maatregel

zal ruimte geven voor net treffen van andere maatregelen, met betrekking tot zogenaamde schaalvoordelen, als gezamenlijk vervoer, gezamenlijk afwassen of gezamenlijk wassen. Zonder feitelijke onderbouwing worden uitkeringsgerechtigden aldus beperkt in hun bestedingsmogelijkheden. De bewindsman stelt dat het geen verschil maakt, wat betreft de schaalvoordelen, of men als echtpaar of als twee alleenstaanden een woning bewoont. Op basis van welke CBS-gegevens leidt de staatssecretaris dit af? Op grond waarvan wordt het bedrag aan woonkosten gesteld op f 75? Wat zijn de objectieve maatstaven op basis waarvan beoordeeld kan worden of een woning door één of met meer anderen wordt gedeeld? Welke gevolgen heeft dat voor het wonen op verschillende nummers achter één voordeur en voor studentenflats? Zijn onderhoudsreserveringen van krakers al dan niet woonkosten? Vallen kamerbewoners eveneens onder deze maatregel? De heer Willems zei het ronduit onfatsoenlijk te vinden om te korten op een bijstandsuitkering, waarvan steeds vaker aangetoond wordt dat daarvan niet te leven valt, onder andere vanwege de hoge woonkosten, enkel en alleen op grond van vermeende schaalvoordelen. Heeft niet recentelijk het onderzoek «Woonlasten van woongroepen» (Groningen, juni 1984) aangetoond dat woonkosten van groepsbewoners vrijwel niet afwijken van de woonkosten van hen, die zelfstandig wonen? Naar zijn opvatting gaat de staatssecretaris uit van een denkfout. In die visie worden twee alleenstaanden samengevoegd, waardoor ook de normbedragen worden opgeteld: twee maal 70% maakt 140% en dat is 40% meer dan 100% voor een echtpaar. Het karakteristieke echter van een alleenstaande is dat deze alleen staat, alleen een huishouding voert en alleen woonkosten betaalt, zonder financiële en emotionele relaties met anderen, al dan niet bewust gekozen. Te constateren valt, aldus de P.S.P."fractiewoordvoerder, dat in sommige situaties nu al sprake is van een individuele toepassing van de huurnormbedragen door middel van aanpassing van de uitkering op basis van bestaande jurisprudentie. Hierdoor is een deel van de geraamde bezuiniging reeds gerealiseerd.

De staatssecretaris merkte per interruptie op dat de bedragen zijn gesaldeerd. De heer Willems vroeg daarop waarom zulks dan niet in de toelichting op de maatregel is medegedeeld. Met betrekking tot de uitvoering sloot dit lid zich aan bij voorgaande spreker, in het bijzonder aangaande de fraudegevoeligheid van de maatregel, de privacy-en controleaspecten. Over de uitverdienaspecten zei dit lid graag een gespecificeerde berekening voorgelegd te krijgen. Hij refereerde in dit verband aan de extra kosten in de volkshuisvestingssfeer, zoals weergegeven in de brief van de LOBH, maar ook aan de mogelijk verhoogde éénmalige uitkeringen. Hij wees ten slotte nog op de algemene wenselijkheid dat dit soort maatregelen eerst na 6 maanden in werking treden, ten einde de uitvoering ervan goed voor te bereiden. Dit nu geldt echter niet voor deze maatregel, aldus de heer Willems, daar deze maatregel in het geheel niet ingevoerd behoort te worden. De heer Linschoten (V.V.D.) achtte het opvallend dat in enkele adviezen, hoewel daarin steun wordt gegeven aan de principiële uitgangspunten van de staatssecretaris, niettemin de conclusie wordt verwoord dat deze maatregel voor althans een belangrijk deel niet wel uitvoerbaar is. Dit lid onderscheidde een vijftal maatregelen, die op verschillende wijze financiële gevolgen bewerkstelligt. In de eerste plaats noemde hij de maatregel ten aanzien van bijstandsouders met inwonende meerderjarige kinderen. Voorts de ouders die kostgeld ontvangen van kinderen; alleenstaanden die een woning delen; vervolgens de kortingen in verband met kostgeld of onderhuur en ten slotte de korting in geval van kraakwoningen. Op basis

van dit onderscheid valt enige nuancering aan te brengen, daar de kritiek en de uitvoeringsproblemen niet op alle categorieën betrekking hebben. Door de staatssecretaris zijn een drietal redenen aangevoerd voor de voorstellen: de allinnorm gaat uit van volledige woonkosten, terwijl dit voor woningdelers niet het geval is; vaste jurisprudentie wordt nu geformaliseerd in de Bijstandsbesluiten en, ten slotte, geldt deze maatregel ter voorkoming van een algehele verlaging van bijstandsuitkeringen. Bepalend in deze gedachtenwisseling is derhalve naar zijn oordeel het behoeftecriterium. Dit onderwerp, alsmede de gehanteerde normering (100%-90%-70%) komt in volle omvang aan de orde bij de stelselherziening. Is het verstandig, zo vroeg de V.V.D."fractiewoordvoerder, om met deze maatregel daarop vooruit te lopen. De allinnormen gaan niet uit van de feitelijke woonlasten, vanwege de enorme diversiteit daarin. Ter voorkoming van bureaucratie en werkbelasting, maar met name ook vanwege het streven naar vereenvoudiging, is de keuze in 1978 gemaakt voor allinnormering. Niet onbelangrijk in deze systematiek is het gegeven dat betrokkenen in belangrijke mate beschikken over een bestedingsvrijheid. Welke rechtvaardiging valt aan te voeren voor het verlaten van deze systematiek? Waarom wordt, naast het criterium van het voeren van een gezamenlijke huishouding een nieuw criterium voorgesteld te weten het gebruik van een onroerend goed op grond van een andere rechtstitel dan van een gezamenlijke huishouding? Het grootste gedeelte van de ombuiging zal voortkomen uit de maatregel ten aanzien van inwonende meerderjarige bijstandsgerechtigden en bijstandsgerechtigden met inwonende verdienende kinderen. Komt deze maatregel niet in strijd met beleidsdoeleinden van andere ministeries? In deze maatregel wordt uitgegaan, althans op dit onderdeel, van familierechtelijke betrekkingen. Is het niet veel meer relevant uit te gaan van de onderlinge zakenrechtelijke of verbintenisrechtelijke verhouding? Indien immers zou blijken dat tussen familieleden niet sprake is van een economische eenheid noch van het voeren van een gezamenlijke huishouding wordt door middel van de voorliggende maatregel geweld gedaan aan het Nederlandse rechtssysteem, waarin onderscheid bestaat tussen personen-en familierecht, zakenrecht en verbintenissenrecht, en bestaat er strijdigheid met internationale verdragen. Ook dit lid wenste een beschouwing van de staatssecretaris aangaande de fraudegevoeligheid van de voorgenomen maatregel. Hoe betrouwbaar zal nog een bevolkingsboekhouding zijn, dat toch een algemeen belang dient, indien het financieel aantrekkelijk wordt gemaakt een fictieve verhuizing door te geven? Vervolgens ging de heer Linschoten in op de vraag in hoeverre het juridisch afdwingbaar is om opgave te doen van het inkomen van iemand met wie geen gezamenlijke huishouding wordt gevoerd. Bestaat niet de kans dat de administratieve rechter zulks in strijd zal oordelen met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur? Op deze vraag wenste dit lid een goed gemotiveerd antwoord van de staatssecretaris, omdat hierin naar zijn oordeel het meest wezenlijke element ligt besloten: al dan niet strijdigheid met algemeen aanvaarde rechtsregels. Hierna kwam de V.V.D."fractiewoordvoerder te spreken over de alleenstaande woningdelers. In de Nota van toelichting wordt gesteld dat de allinnorm uitgaat van de volledige woonkosten. Wat moet daaronder precies worden verstaan? Hij achtte het noodzakelijk, met het oog op de uitvoering, hierover meer duidelijkheid te verkrijgen. Indien personen voor 50% bijdragen in de woonkosten hoeft dat niet per definitie te betekenen dat dit minder is dan 100% in andere woonsituaties. Is het juist te veronderstellen dat de volledige woonkosten ten laste van één persoon moeten komen waar het het woongenot betreft? Indien geen sprake is van een gemeenschappelijke huishouding doch slechts van een zakelijke of obligatoire overeenkomst kan onder het begrip volledige woonkosten, naar het oordeel van dit lid, niet anders worden verstaan dan de woonkosten die

aan een persoon in rekening worden gebracht. Dit zou dan tevens gelden voor een gedeelte van de kosten van een onroerend goed dat in rekening wordt gebracht. Kan de overheid wel afdwingen dat mensen financieel afhankelijk worden van anderen, met wie geen andere band bestaat dan een strikt juridische, een zakenrechtelijke of personenrechtelijke relatie. Hoe moet in dit verband de zorgplicht gezien worden die slechts bestaat voor familierechtelijke betrekkingen? In hoeverre zal dan strijdigheid ontstaan met artikel 20, derde lid van de Grondwet? In woord en geschrift is er op geduid dat, door middel van een verandering in de onderlinge rechtsverhouding, de gevolgen van de maatregel ontweken kunnen worden. Graag ontving hij hierop een reactie van de staatssecretaris. De heer Linschoten, zijn betoog voortzettend, stelde vervolgens de vraag op welke wijze gecontroleerd kan worden of twee mensen een woning delen dan wel samenwonen. Indien controle daarop niet of zeer gebrekkig mogelijk is, is het dan niet aannemelijk dat personen, die nu een gezamenlijke huishouding voeren, samenwonen, hun onderlinge rechtsverhouding zodanig zullen wijzigen dat sprake is van woning delen waardoor, in de situatie van twee bijstandsgerechtigden, de norm van aanvankelijk 100% wordt verhoogd tot 120%? Voorts maakte dit lid enkele opmerkingen over de hoogte van de beoogde ombuigingen. Door zeer velen, ook in dit overleg, is gewezen op mogelijke uitverdieneffecten en uitvoeringskosten. Hij noemde in dat verband tevens de mogelijkheid om op legale en illegale wijze de maatregel te ontwijken of anderszins te frustreren, de fraudegevoeligheid in algemene zin van de maatregel, de druk op de volkshuisvesting en de relatie met de individuele huursubsidie. Indien de bewindsman dit alles overziet, welk bedrag zal dan naar zijn mening nog overblijven aan ombuiging? Indien het bedrag van f 175 min. niet of niet geheel wordt gerealiseerd zal dit dan ten laste van de gemeenten worden gebracht in het kader van het Gemeentefonds? Afrondend kwam de woordvoerder van de V.V.D.-fractie tot de volgende conclusie. De voorgenomen maatregel vereist een uitvoerige gedachtenwisseling over de principiële en praktische aspecten, die daarin liggen besloten. De staatssecretaris zou op buitenproportionele wijze in de achting van dit lid stijgen indien hij in staat zou blijken te zijn alle aangevoerde bezwaren van uitvoeringstechnische -en van wetssystematische aard weg te nemen. Nochtans ging hij er van uit dat dit niet zou gelukken. Zolang dient deze maatregel niet ingevoerd te worden. Een nieuwe gedachtenwisseling achtte hij derhalve noodzakelijk over een regelgeving die juridisch sluitend is en bovendien goed uitvoerbaar.

Mevrouw Brouwer (C.P.N.) zei niet alle argumenten tegen de voorgenomen maatregel te zullen herhalen, met name niet gelet op het betoog van de V.V.D."fractiewoordvoerder, waaruit slechts de conclusie valt te trekken dat de maatregel niet uitvoerbaar is. Het delen van een woning kan op basis van geheel verschillende motieven gebeuren. Een motief kan zijn dat de uitkeringen al zodanig verlaagd zijn dat afgezien wordt van alleenwonen, dan wel de bewuste keuze om met anderen een woning te delen, een verschijnsel dat ook bij ouderen steeds vaker voorkomt. Van principieel belang daarbij is dan ook dat de overheid geen bemoeienis moet hebben met de gekozen woonvorm. Een scherpe afbakening valt dan niet meer te maken. Hoewel algemeen erkend is dat de overheid voorwaarden mag stellen aan bijstandsverlening, dient bij het opleggen van die voorwaarden tevens beperkingen in acht genomen te worden. In dit verband verwees dit lid naar artikel 3, derde lid van de Algemene Bijstandswet. De thans bestaande normen van 100%, 80% en 70% zijn allen gebaseerd op familierechtelijke betrekkingen of het ontbreken daarvan. Daarop bestaat slechts één uitzondering, en die geeft ook de nodige problemen, te weten samenwonenden, «als waren zij gehuwd».

De bewijslast met betrekking tot laatstgenoemde situatie ligt bij de overheid. De voorgestelde norm van 60% heeft daarentegen betrekking op personen, tussen wie geen enkele juridisch formele binding bestaat. In dat opzicht sloot zij zich aan bij het betoog van de heer Linschoten, alsmede waar dat lid de staatssecretaris de vraag voorlegde of de overheid wel kan afdwingen dat gegevens worden verstrekt over inkomens van anderen. Afrondend vroeg de C.P.N.-fractiewoordvoerster nog op welke wijze de voorgenomen maatregel gezien moet worden in relatie tot de bouw van tweegeneratiewoningen (met 1 voordeur) in Almere en in relatie tot HAT-eenheden. Ten slotte wees zij er op dat «Blijf-vanm'nlijf» tehuizen vaak het advies aan vrouwen geven niet alleen te gaan wonen, doch met een of meer anderen om bekend te veronderstellen redenen. Is het niet schrijnend dat deze vrouwen ook nog eens 10% gekort worden op de uitkering?

Antwoord van de regering

De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zei te zullen trachten de geuite forse kritiek te weerleggen door de voorgenomen maatregel, alsmede de rechtvaardigingsgronden daarvoor, nader uiteen te zetten. Ombuigingen in de sociale zekerheid zijn onvermijdelijk, aldus de bewindsman. De ombuigingen worden eerst na zeer zorgvuldige afweging voorgesteld. Omdat de Algemene Bijstandswet eveneens behoort tot het stelsel van de sociale zekerheid dient ook het beleid op grond van die wet, alsmede de doelstellingen, kritisch bezien te worden. Ten einde een algemene verlaging van het niveau van de bijstandsuitkering zo mogelijk te voorkomen, verdienen verantwoorde specifieke maatregelen de voorkeur. Het College Algemene Bijstandswet toonde, in het uitgebrachte advies, begrip voor deze afweging. Ook bij de bijstandsverlening moet kritisch worden bezien of normen en regels, onder de huidige omstandigheden, overeenstemmen met de bedoeling van de wet. Die bedoeling is te voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan. Bijstand is geen basisinkomen. Bijstand is evenmin een minimum inkomensgarantie. Bijstand is wel een waarborg voor de noodzakelijke bestaanskosten, als aanvulling op de eigen middelen. Het behoeftecriterium staat centraal in de bijstandsverlening. Dit uit zich in de verschillende normbedragen voor onderscheiden situaties: 100% netto minimumloon voor een echtpaar, 90% vooreen één-oudergezin en 70% vooreen alleenstaande. De maatregel beoogt aldus een, zij het verfijnde invulling te geven aan de bestaanskosten voor de onderscheiden groepen van personen. Immers, in de huidige situatie ontvangen twee alleenstaanden 140%, tegenover 100% voor een echtpaar. Dit verschil vindt onder meer zijn grond in het vaste karakter van de woonkosten. De huur blijft gelijk of men nu alleen of met meer personen een woning bewoont, en dat geldt ook voor een belangrijk deel voor de overige woonkosten. De 70% norm is dan ook een alleenwonersnorm, dat wil zeggen dat de totale woonkosten door een persoon gedragen worden. Vanouds echter wordt in de bijstand in een aantal gevallen reeds rekening gehouden met het feit dat een deel van de woonkosten niet op de bijstandscliënt drukt. De bewindsman verduidelijkte dit met de volgende voorbeelden. 1. Bij inwonende kinderen, met een eigen inkomen wordt ten minste f40 tot f60 per kind in mindering gebracht als redelijke bijdrage in de vaste kosten. 2. Voor kostgangers is dat ten minste f 160. 3. Bij onderverhuur komt 30% van de bruto onderhuur in aftrek. 4. Volgens vaste jurisprudentie wordt bij woningdelers, niet zijnde een economische eenheid, 10% van het netto minimumloon in mindering gebracht wegens schaalvoordelen. De maatregel kan dan ook gezien worden als formalisering van deze jurisprudentie.

Anderzijds wordt, indien de woonkosten hoog zijn, en daarin niet door huursubsidie wordt voorzien, in de bijstand daarvoor een toeslag gegeven. Het rekening houden met de druk op het inkomen van de vaste kosten voor het wonen blijkt dus vanaf het begin tot de principes van de Algemene Bijstandswet te behoren. Het rekening houden met het verschil in vaste kosten blijkt echter niet over de gehele linie evenwichtig te geschieden. Dit geschiedt wel bij de ouder, die een bijstandsuitkering geniet, met een inwonend kind met een eigen inkomen, doch niet bij het meerderjarig kind met een bijstandsuitkering, dat inwoont bij de ouder met een eigen inkomen, hoewel in beide gevallen elke samenwonende hetzelfde schaalvoordeel ten aanzien van de vaste woonlasten heeft. Voorts wordt de vaste jurisprudentie ten aanzien van woningdelende alleenstaanden in de praktijk maar ten dele uitgevoerd, waardoor onderlinge rechtsongelijkheid ontstaat. Door deze onevenwichtheid zijn bepaalde groepen, die het schaalvoordeel genieten, zonder dat zulks gevolgen heeft voor de bijstandsuitkering, in het voordeel vergeleken met andere groepen waarbij in de bijstand met dit schaalvoordeel wel rekening wordt gehouden en vergeleken met degenen die geen schaalvoordeel hebben. De bewindsman achtte het daarom verantwoord en rechtvaardig het behoefte-criterium voor wat betreft gedeelde woonlasten meer rechtsgelijk te regelen. Dit betekent dat in alle gevallen, waarin de bijstandsontvanger die vaste lasten niet alleen behoeft te dragen daarmee op een gelijkwaardige wijze rekening wordt gehouden. De zogeheten «allinnorm» systematiek wordt daardoor geenszins aangetast. Ook in de nieuwe regeling bestaat een allinsystematiek, zij het voor woningdelers op een lager niveau. Van een aantasting van de bestedingsvrijheid zal evenmin sprake zijn. Ten eerste is de bijstandsuitkering geen gegarandeerd basisinkomen en bovendien heeft elk onderscheid in bijstandsnorm, dat gemaakt wordt op grond van het behoeftecriterium, gevolgen voor de inkomstenbesteding. Vervolgens ging de staatssecretaris in op de afbakening van de doelgroep. Uit reacties op het ontwerp-besluit blijkt, aldus de bewindsman, dat de indruk is gewekt als zou iedere bijstandscliënt, die met een of meer anderen achter één voordeur woont met de verlaagde norm worden geconfronteerd. Hij wees in dit verband op de reactie van de Landelijke Organisatie Belangengroepen Huisvesting (LOBH) en het Landelijk Aktiecomité Groepshuisvesting (LAG). Daarin is onder meer gewezen op de gevolgen van deze maatregel voor woongroepen. Uitgangspunt van de maatregel is dat er aanleiding is om de bijstandsuitkeringen te verlagen, indien er door het delen met een ander van de vaste aan het wonen verbonden kosten, een besparing optreedt ten opzichte van het alleen bewonen van die woning. Bij woongroepen kan er sprake zijn van afzonderlijke wooneenheden, waarvoor door elke bewoner afzonderlijk een zakelijke prijs moet worden betaald. Dat alle leden van zo een woongroep in hetzelfde gebouw zijn gehuisvest, doet daaraan niet af. In die gevallen bestaat dan ook aanspraak op een 70%-norm. Hetzelfde geldt voor bij voorbeeld bewoonsters van «Blijf-van-m'nlijfhuizen». In algemene zin geldt dat degenen, die voor hun wonen een zakelijke prijs betalen, voor de 70%-norm in aanmerking komen. Het betalen van deze zakelijke prijs moet dan wel naar behoren kunnen worden aangetoond. Dit geldt zowel voor kostgangers als voor onderverhuur en kamerverhuur. De voorgenomen maatregel zal gevolgen hebben voor de hoogte van de bijstandsuitkering vooreen drietal onderscheiden categorieën van personen. De bewindsman gaf daarvan een uiteenzetting, hetgeen vervat is in navolgende overzicht.

I. Personen, voor wie een korting van circa f 150 op de norm wordt uitgevoerd te onderscheiden in: • meerderjarige bijstandsgerechtigde, bij ouders inwonend -huidige situatie: 70% van de norm voor een echtpaar -voorstel: 60% van de norm voor een echtpaar -aantal personen: 48000 -bezuiniging : f100 min. • andere situatie, waarin sprake is van een gezamenlijke bewoning, zonder dat sprake is van een economische eenheid -huidige situatie: korting van f150 per maand op de uitkering volgens vaste kroonjurisprudentie soms wel, soms niet toegepast -voorstel: 60% van de norm voor een echtpaar -aantal personen: 20000 (in circa 8000 gevallen wordt de 60%-norm reeds feitelijk toegepast) -bezuiniging : f30 min.

II. Bijstandsgerechtigden, bij wie nu reeds een inhouding op de uitkering plaatsvindt vanwege a inwonende verdienende kinderen, b kostgangers of c onderhuurders. a. inwonende verdienende kinderen -huidige situatie: f40 tot f60 inhouding per kind -voorstel: vaste inhouding van f150 (ongeacht aantal kinderen) -aantal personen: 16000 -bezuiniging: f30 min. b. kostganger -huidige situatie: inhouding minimaal f165 -voorstel: vaste inhouding van f231 c. onderhuurder -huidige situatie: inhouding van 30% van de brutohuur -voorstel: vaste inhouding van circa f150 -aantal personen: 8000 (met inbegrip van kostganger) -bezuiniging: f7,5 min. (met inbegrip van kostganger)

III. Bijstandsgerechtigden, die in het geheel geen woonkosten hebben (voornamelijk «krakers») -de maatregel houdt formalisering in van jurisprudentie -ongeveer 2000 nieuwe gevallen -bezuiniging: f7,5 min.

Vervolgens ging de staatssecretaris in op de gestelde vragen over de opbrengst van de voorgenomen maatregel. De totale bezuiniging, zo antwoordde hij, bedraagt f195 min. Op grond van de 10%-aandeel in de bijstandskosten zullen gemeenten een voordeel hebben van circa f20 min., zodat voor de rijksbegroting een bezuinigingsresultaat van f 175 min. overblijft. Gerelateerd aan de bijstandsuitgaven in 1984 van bijna f9 mld. betekent de ombuiging 2% van het totaal. De jaarlijkse bijstandsuitgaven zijn de laatste jaren zeer aanzienlijk gestegen: in de periode 1979-1984 van circa f3 mld. tot circa f9 mld., aldus de bewindsman. Van verschillende zijden werden vragen gesteld over de voordelen, en de omvang daarvan, van het delen van een woning (schaalvoordelen). De staatssecretaris antwoordde daarop als volgt. Woningdelers dragen ieder slechts een deel van de woonlasten. De 60% woningdelersnorm houdt het midden tussen de 70% voor de alleenwonende en de «halve norm» voor echtparen (= 50%). Die middenpositie komt hieruit voort dat alleen het schaalvoordeel van het wonen wordt toegerekend en niet de overige schaalvoordelen van een echtelijke of soortgelijke samenleving. Het schaalvoordeel heeft voor circa f75 betrekking op de huur. Dat is minder dan 50% van het bedrag van ten

minste f230 dat daarvoor in de normen is begrepen. Er is echter mede afgestemd op de nieuwe normen van de individuele huursubsidie, die bij woningdelers uitgaan van het optellen van inkomens, zij het met een franchise. De overige f75 schaalvoordeel heeft betrekking op de overige vaste kosten van wonen, voornamelijk energie en heffingen, verzekeringen en dergelijke. Dit bedrag blijkt globaal uit een analyse van de budgetgegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (1980), waarbij deze kosten van een eenpersoonshuishouding zijn vergeleken met die van een tweepersoonshuishouding, namelijk een echtpaar zonder kinderen. Ook uit de onderzoeksgegevens van het rapport «Minima zonder marge» blijkt dat de energiekosten in belangrijke mate een vaste post zijn. Eenpersoonshuishoudingen geven daarvoor 80% uit van tweepersoonshuishoudingen. Het moge duidelijk zijn, aldus de bewindsman, dat het te maken onderscheid zich beperkt tot het delen van de vaste kosten van het wonen. Het lag niet in zijn voornemen daarbij andersoortige kosten te betrekken. In antwoord op een desbetreffende vraag zei de staatssecretaris dat de schaalvoordelen niet lager zijn voor 21-en 22-jarigen. Daar de uitkeringen voor 21-en 22-jarige alleenstaanden, gelet op de relatie tot de minimumjeugdlonen, lager zijn dan bij een 23-jarige en ouder, wordt voor deze groep slechts in beperkte mate met schaalvoordelen rekening gehouden. Zijn antwoord vervolgend ging de staatssecretaris in op vragen betrekking hebbend op mogelijke problemen bij de uitvoering en op de fraudegevoeligheid van de voorgenomen maatregel. Van vele zijden is er op gewezen dat deze maatregel door de gemeenten niet of slechts met grote moeite zal zijn uit te voeren. Bovendien zou de maatregel fraudegevoelig zijn. De uitvoeringsproblematiek kan als volgt worden weergegeven. Bij bijstandscliënten met inwonende kinderen met eigen inkomsten of met een kostganger of onderhuurder gaat het om een verhoging van een bestaande aftrek. De uitvoering daarvan wordt dus niet ingewikkelder. Bij onderhuur wordt de uitvoering zelfs eenvoudiger. Het werken met een vaste aftrek betekent immers dat de feitelijk ontvangen huur niet meer hoeft te worden vastgesteld. Van meerderjarigen met een bijstandsuitkering (48 000 gevallen) die bij hun ouders inwonen wordt dit gegeven in het kader van de statistische informatievoorziening nu reeds door de gemeenten vastgelegd. Het enige verschil is dat dit gegeven nu ook relevant is voor de hoogte van de uitkering. Dat gebeurt echter nu al bij de 60 000 minderjarigen die bij hun ouders wonen. Noemenswaardige problemen doen zich daarbij, voor zover bekend, niet voor. Op een desbetreffende per interruptie gestelde vraag van mevrouw Dales zegde de bewindsman toe een overzicht op te stellen van de, zijns inziens, verbonden uitvoeringskosten van de voorgenomen maatregel. Tevens zullen over dit onderwerp gesprekken gevoerd worden met de VNG en Divosa. In 12000 gevallen (dat is circa 15% van de totale groep) gaat het om de ingewikkelder vraag of personen een woning delen voor gezamenlijke rekening of op commerciële basis. De vraag is niet nieuw en wordt in de bestaande uitvoeringspraktijk ook gesteld waarbij, bij geconstateerde gezamenlijke rekening, al dikwijls wordt overgegaan op een lagere uitkering. De bewindsman zei de uitvoeringsproblematiek niet te willen bagatilliseren. Meer criteria betekent immers meer werk, met name ten aanzien van de laatste, relatief kleine groep. Echter dient men, naar zijn opvatting, en gelet op het voorgaande, de problematiek ook niet te overdrijven. In dit verband zag de staatssecretaris het door Divosa genoemde bedrag voor de uitvoeringskosten (f35 min.) niet als een reële indicatie van de met deze maatregel verbonden kosten. Naar zijn stellige overtuiging betreft het slechts een fractie van dit bedrag, wat zeer wel gelegen kan zijn binnen de f20 min., die de gemeenten bezuinigen op hun 10%-aandeel. Door het College Algemene Bijstandswet, en vele anderen, is gewezen op de

fraudegevoeligheid van deze maatregel. Reeds is betoogd, aldus de bewindsman, dat het bij deze maatregel gaat om de vaststelling van een aantal feiten die in het kader van bijstandsverlening niet nieuw zijn en voorts ook als criteria gelden bij de belastingheffing. Hij zei er dan ook grote moeite mee te hebben te veronderstellen dat, nu deze gegevens bij de vaststelling van de bijstand een grotere rol gaan spelen, daarmee in de praktijk niet is te werken omdat men op grote schaal onjuiste gegevens zou gaan verstrekken. Er wordt immers vanuit gegaan dat de bijstandsaanvrager naar waarheid verklaart hoe zijn woonsituatie is, zoals dat ook geschiedt ten aanzien van zijn inkomensverklaring. De zakelijke controle daarbij is ter bescherming van degenen die te goeder trouw zijn. De mogelijkheid dat men zich als kostganger of onderhuurder presenteert op grond van een schijncontract achtte de staatssecretaris evenmin een groot afbreukrisico. Een dergelijk contract fungeert immers ook als bewijsstuk voor ontvangen inkomen voor degene, bij wie men zich als kostganger of onderhuurder presenteert. Er is derhalve sprake van een belangentegenstelling, die de totstandkoming van dit soort contracten niet aannemelijk maakt.

De heer Linschoten wees de bewindsman er op dat de maatregel op legale wijze ontweken kan worden door middel van een obligatoire overeenkomst. Bovendien kan het fiscale nadeel, ontstaan door verhoogde inkomsten uit die overeenkomst, minder zijn dan het nadeel dat ontstaat als gevolg van de 10% extra inhouding van de bijstandsuitkering voor de contractpartner. Mevrouw Dales onderstreepte deze opmerkingen met de stelling dat legale ontwijking zal toenemen in het geval de maatregel ingevoerd zou worden. De staatssecretaris ontkende niet dat de maatregel ruimte laat voor mogelijke ontwijking. Dit nu echter is inherent aan het karakter van de Algemene Bijstandswet; ook bij andere bepalingen ter uitvoering van de wet doet deze mogelijkheid zich voor. Hij wenste echter vast te houden aan het karakter van de wet, zijnde een aanvullende voorziening in de kosten van het bestaan. Bovendien kan legale ontwijking slechts plaatsvinden bij 12000 personen, zijnde 15% van het totaal. De bewindsman zette zijn betoog voort met te wijzen op de samenhang van deze maatregel met de in de Wet op de Inkomstenbelasting 1964 overeenkomstige principes. Sinds 1 januari 1984 ligt in die Wet vast dat het feit of men alleen woont dan wel te zamen met anderen draagkrachtverschil oplevert. Voor alleenwonenden geldt in verband daarmee een alleenstaandentoeslag op de belastingvrije som die geldt voor de situatie dat met anderen wordt samengewoond. Dat betekent dat het principe van het subjectieve draagkrachtverschil tussen alleenwoners en niet-alleenwoners reeds algemeen aanvaard, althans algemeen geldend, is ten aanzien van de gehele belastingplichtige bevolking. In de bijstand behoort dat draagkrachtverschil -dat verschil in noodzakelijke bestaanskosten -tot de aan te leggen behoeftecriteria. Dat is eigen aan het karakter van de Algemene Bijstandswet. Afzien van dat onderscheid in de bijstand zou overigens, gelet op het aanvullende karakter van de bijstand, een merkwaardig gevolg hebben. Personen die bij voorbeeld ingevolge een sociale verzekering een minimumuitkering ontvangen, waarop wegens samenwoning meer belasting wordt ingehouden dan van een alleenwonende, zouden voor dat belastingverschil weer een beroep op de bijstand kunnen doen. Voorts is de uitvoeringsproblematiek grotendeels hetzelfde. Op grond van dezelfde factoren waarop de fiscus de alleenwonerstoeslag toekent komt men in de bijstand in aanmerking voor de alleenwonersnorm van 70%. In beide gevallen moet de betrokkene aannemelijk maken dat hij een alleenwoner is.

De heer Linschoten merkte per interruptie op dat degenen die in de maatregel als woningdeler worden aangemerkt in fiscale sfeer als alleenstaande worden behandeld. Daarin is nadrukkelijk eerst sprake van een tweeverdienersbehandeling indien men een gezamenlijke huishouding voert. De staatssecretaris antwoordde daarop dat de principiële benadering in beide regelgevingen hetzelfde is.

De heer Linschoten vroeg dienaangaande of daaruit mag worden afgeleid dat indien de fiscale behandeling van woningdelers anders is dan de bewindsman nu verwoordt de grond voor zijn voorstel zal zijn ontvallen.

De staatssecretaris merkte op zich dan te zullen beraden. Voorts ging de bewindsman in op enige aspecten met betrekking tot familierelaties, in samenhang met de voorgenomen maatregel. In het ontwerp-besluit is opgenomen dat er bij woningdeling door familieleden geen rekening kan worden gehouden met woningdeling op zakelijke basis. Dit uitgangspunt is ook overeenkomstig de systematiek van de individuele huursubsidie. Bij de huursubsidie worden de inkomens van familieleden die met elkaar in één woning wonen altijd bij elkaar opgeteld om het recht op huursubsidie voor deze woning te bepalen. Andere constructies worden hier niet toegestaan. Dit vloeit voort uit de opvatting dat het bij woningdelende familieleden ongebruikelijk is dat daarvoor onderlinge commerciële prijzen in rekening worden gebracht. Zou men dit wel doen, met het directe gevolg dat daardoor meer huursubsidie kan worden ontvangen, dan wordt zulks als oneigenlijk bestempeld. Dit is het meest sprekend in de relatie ouder/inwonend kind, maar geldt ook voor andere familierelaties zoals bij samenwonende broers/zusters. Overwogen is om een commerciële wijze van onderhuur in de relatie broer/zuster te aanvaarden. Daar voor spreekt het feit dat geen onderhoudsplicht geldt tussen beiden naar burgerlijk recht. Andere samenlevingsvormen die met een gezin zijn te vergelijken worden beschouwd als een economische eenheid. Daarbij wordt uitgegaan van de 100%-norm. Met betrekking tot de relatie tot de stelselherziening merkte de bewindsman op dat in het advies van de Emancipatieraad is gesteld dat de 60%-norm een vooruitlopen betekent op de stelselherziening. Ook leden van de commissie maakten hierover opmerkingen. In de stelselherziening, zo zei de staatssecretaris, is een individuele loondervingsuitkering, zonodig aangevuld met een gezinstoeslag, het centrale element. Deze uitkering bedraagt, in de adviesaanvraag, ten minste 70% van het minimumloon. Na het verstrijken van de periode waarin men op die uitkering recht heeft is men aangewezen op bijstand. De loondervingsfase is derhalve duidelijk gescheiden van de bijstandsfase waarin het alleen gaat over de voorziening in de minimumbehoefte. Een nadere differentiatie in de minimumbeoeftevoorziening loopt derhalve geenszins vooruit op de te nemen beslissingen bij de stelselherziening.

Mevrouw Groenman wees de staatssecretaris er op dat het parlement nog op geen enkele wijze beslissingen heeft genomen over de stelselherziening, terwijl daarop nu al wel maatregelen worden geënt.

De staatssecretaris antwoordde daarop dat de Algemene Bijstandswet geen onderdeel uitmaakt van de geïntegreerde loondervingsregeling. Met betrekking tot emancipatorische aspecten van de maatregel stelt de Emancipatieraad in zijn advies dat de bijstandswet door deze maatregel zich verwijdert van de emancipatiedoelstelling in plaats van deze dichterbij te brengen. De bewindsman merkte in dit verband op dat er geen sprake van is dat de financiële afhankelijkheid van mensen door deze maatregel wordt vergroot. Het zelfstandig recht op een bijstandsuitkering wordt

immers niet aangetast. Deze wordt alleen beter afgestemd op de feitelijke, zelfgekozen, woonsituatie. De maatregel zoals voorgesteld, aldus vervolgde de staatssecretaris zijn betoog, is besproken in de ministerraad. Eveneens heeft overleg plaats gehad hierover met het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Hij wees er op dat ten tijde van de wijziging van de individuele huursubsidie, bij de optelling van de inkomens en de vaststelling van de hoogte van de franchise zeer doelbewust rekening is gehouden met de voorliggende maatregel.

De heer Wolters vulde de bewindsman aan met te stellen dat bij de wijzigingen in de individuele huursubsidie, aangekondigd in de Voorjaarsnota 1983, is afgesproken om alle inkomens achter één voordeur op te tellen, zonder franchise, terwijl in de begroting voor het jaar 1984 is gekozen voor een franchisebedrag. De hoogte daarvan zou mede afhankelijk zijn van de inbreng van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarbij gedoeld werd op de voorliggende maatregel.

Mevrouw Dales merkte dienaangaande op dat de redengeving destijds was dat er onbillijkheden zouden optreden, daar de woonkosten, wanneer men gezamenlijk woont, niet altijd, en zeer dikwijls niet, de helft zijn van de kosten indien slechts een persoon de kosten betaalt. Met het oog op die onbillijkheden is toen een franchise ingevoerd. Heeft overigens nog overleg plaats gehad met het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer nadat het advies van de Raad voor de Volksnuisvesting, was verschenen, zo vroeg dit lid nog in aanvullende zin.

De staatssecretaris merkte naar aanleiding van het advies van de Raad voor de Volkshuisvesting op dat geen sprake zal zijn van financiële afhankelijkheid. Bovendien zal een zelfstandig uitkeringsrecht blijven bestaan, zij het op een lager niveau. De maatregel beperkt geenszins de vrije keuze van de woonvorm, maar houdt alleen rekening met een eenmaal gemaakte keuze. De maatregel treft niet de kamerhuurders en evenmin de woongroepen, waarmee in het volkshuisvestingsbeleid rekening wordt gehouden. Van enige doorkruising van dat beleid is derhalve geen sprake.

Op een desbetreffende vraag van mevrouw Dales antwoordde de staatssecretaris dat het percentage van de extra inhouding exact 10 bedraagt, en wordt berekend over het maandbedrag, inclusief de vakantie-uitkering. Eenzelfde systematiek wordt immers ook toegepast bij de 70%-en 90%-norm. Met betrekking tot de aftrek van bijstand vanwege eigen inkomsten van kinderen zei de bewindsman dat aangenomen mag worden dat het meerderjarige inwonende kind voldoende eigen inkomsten heeft voor aftrek bij de ouder. De inkomensgrens van f500 voor minderjarige kinderen fungeert als een hardheidsclausule om in uitzonderingsgevallen met een lagere aftrek te volstaan. De gemeente heeft geen relatie met personen die niet zelf een bijstandsuitkering genieten, zodat de bijstandsouders om toepassing van de hardheidsclausule moeten verzoeken.

De staatssecretaris kwam hierna tot een afronding van zijn betoog. Hij zei getracht te hebben de maatregel met argumenten te onderbouwen en te motiveren. De maatregel kent immers de rechtvaardigingsgronden om te kunnen worden ingevoerd. Hij sprak derhalve de hoop uit hierdoor ten minste enige nuanceringen te hebben aangebracht in de opstelling van leden van de commissie, mogelijk daartoe leidend dat de maatregel billijk geoordeeld zal worden. Met het oog op de uitvoering van de maatregel drong de bewindsman er op aan, indien besluitvorming daarover door de Kamer gewenst wordt geacht, deze besluitvorming nog voor het zomerreces van de Kamer te doen plaatsvinden. Invoering zal dan wellicht per 1 september of 1 oktober 1984 mogelijk zijn.

Gedachtenwisseling over de orde De heer Wolters merkte op dat dit overleg gevoerd wordt over een bijzonder ingewikkelde materie. Een zorgvuldige behandeling vereist dat de maatregel op alle aspecten nauwgezet bezien wordt. Mede namens enkele andere woordvoerders deed dit lid een voorstel van orde om direct na het zomerreces deze gedachtenwisseling voort te zetten. Die nadere disdussie kan dan plaatshebben aan de hand van het verslag van dit overleg -waarbij hij verzocht om een woordelijk verslag -alsmede aan de hand van een nadere schriftelijke reactie van de staatssecretaris, waarin geantwoord wordt op nog niet beantwoorde vragen, met name van principiële en juridische aard. Bovendien zou dan een meer inhoudelijke reactie van de staatssecretaris kunnen voorliggen op de zeer recent verschenen adviezen. In het geval het tot enige regeling komt, aldus dit lid, dan hebben de uitvoeringsinstanties er recht op tijdig hiervan op de hoogte te zijn gebracht, en dat rekening gehouden wordt met aanvaardbare termijnen. Mevrouw Kraaijeveid-Wouters, voorzitter van de commissie, merkte hierover op dat een woordelijk verslag van dit overleg niet mogelijk is omdat niet is gestenografeerd. Het verslag zal echter uitvoeriger worden dan doorgaans het geval is, juist met het oog op het voorstel om het overleg voort te zetten. Aan de staatssecretaris vroeg zij of deze bereid is nader schriftelijk te antwoorden op nog niet beantwoorde vragen en te reageren op de recent verschenen adviezen. Over de wijze waarop voortzetting van de gedachtenwisseling zal plaatshebben (mondeling overleg of een uitgebreide commissievergadering) zal de commissie, indien daartoe wordt besloten, zich nader kunnen beraden.

De staatssecretaris zei het te betreuren dat hij kennelijk niet in staat is geweest de commissie volledig te overtuigen, waardoor invoering van de maatregel nog dit jaar nu niet meer mogelijk lijkt. Indien de commissie het voorstel aanvaardt, zo zei de bewindsman, zal er aan worden bijgedragen dat de gevraagde schriftelijke stukken tijdig beschikbaar zijn.

Mevrouw Beckers-de Bruijn verzocht de staatssecretaris in zijn nadere schriftelijke reacties tevens in te gaan op het rapport «Minima zonder marge», waaraan hij reeds in zijn beantwoording refereerde.

Mevrouw Kraaijeveid-Wouters merkte hierover op dat dit verzoek aan de orde zal komen in de procedurevergadering van de commissie. Zij constateerde dat het voorstel van orde van het lid Wolters voldoende werd ondersteund. De commissie besloot overeenkomstig dat voorstel.

De voorzitter van de commissie, Kraaijeveid-Wouters De griffier van de commissie Van der Windt

 
 

Meer informatie

 
 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.