Inhoudsopgave

Tekst

Nr. 39a*

22012

Wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en van een aantal sociale zekerheidswetten, houdende vaststelling van een stelsel van koppeling van minimumloon en uitkeringen aan de loonontwikkeling met de mogelijkheid tot afwijking " Het vorige stuk is verschenen onder nr. 292 van vergaderjaar 1990-1991

MEMORIE VAN ANTWOORD Ontvangen 11 oktober 1991

  • Inleiding

De leden van de CDA-fractie achtten het wetsvoorstel Koppeling met afwijkingsmogelijkheid (WKA) van verstrekkende aard. De leden van de PvdA-fractie onderschreven het wetsvoorstel op hoofdlijnen en de leden van de fractie van D66 stonden sympathiek tegenover het voorstel. De regering heeft voorts goede nota genomen van de vragen en opmerkingen welke hierna naar beste kunnen worden behandeld.

  • Koppelen als hoofdregel

De leden van de fractie van het CDA vroegen of de problematiek van de arbeidsparticipatie aan de onderzijde van het loongebouw, tot een andere afweging had kunnen leiden over de hoofdregel in het wetsvoorstel. Daarbij dachten zij aan een systeem van een zelfstandige, beleidsmatige vaststelling van de aanpassing in plaats van het stelsel van koppeling met de mogelijkheid van afwijking. Naar aanleiding hiervan zij in de eerste plaats opgemerkt dat de problematiek aan de onderzijde van het loongebouw in de afgelopen jaren substantieel is verbeterd door de relatieve verlaging van het minimumloon die in de jaren tachtig heeft plaatsgevonden. Mede om die reden heeft dit vraagstuk voor de afwegingen over de stelselkeuze niet de doorslag gegeven. Hoofdargument voor de keuze van een stelsel van koppeling met afwijkingsgrond vormt de wens van het kabinet om zo helder mogelijk invulling te geven aan het streven minimumloners en uitkeringsgerechtigden zo veel mogelijk evenredig te laten delen in de algemene welvaartsontwikkeling. De regering is van oordeel dat een stelsel van koppeling met afwijkingsgronden vanuit een oogpunt van helderheid omtrent de doelstellingen en vanuit een oogpunt van rechtszekerheid voor de betrokkenen de voorkeur verdient boven een stelsel van beleidsmatige aanpassing, ook al is het uitgangspunt van koppeling in het voorgestelde systeem niet onvoorwaardelijk. Op de relatie tussen het wetsvoorstel en de arbeidsmarktproblematiek aan de onderzijde van het inkomensgebouw wordt hierna uitgebreider ingegaan. Naar het oordeel van de regering is daarbij de keuze tussen 11486 IFISSN0921736 3Sdu Uitgevenj Plantijnstraat '

s Gravenhage 1991

een stelsel van beleidsmatige aanpassing danwel van koppeling met de mogelijkheid tot afwijking niet doorslaggevend. Een relatieve verlaging van het minimumloon kan, indien noodzakelijk, in beginsel via beide stelsels worden gerealiseerd. Wel van belang is in dat verband dan of de arbeidsmarktproblematiek in een stelsel van koppeling met afwijkingsmogelijkheden alleen actuele betekenis heeft als deze problematiek ook tot uitdrukking komt in de afwijkingsgrond. Indien het niveau van het minimumloon bijvoorbeeld te hoog zou zijn leidt dit tot een daling van de werkgelegenheid en een toename van de werkloosheid. Via het afwijkingscriterium van de volumeontwikkeling in de sociale zekerheid en de concretisering daarvan in het verhoudingsgetal inactieven/actieven, zal dit in het onderhavige wetsvoorstel tot uitdrukking komen in de mogelijkheid om van de koppeling af te wijken. Afhankelijk van de kwantitatieve betekenis van dit effect en afhankelijk ook van de invloed die andere ontwikkelingen op het verhoudingsgetal hebben, kan dit langs deze weg leiden tot een relatieve verlaging van het minimumloon. Ook het lid van de GPV-fractie had vragen bij de keuze voor een stelsel met als hoofdregel koppeling aan de loonontwikkeling. Hij vroeg in dat verband om een reactie van het kabinet op de analyse uit de MEV over de invloed op de werkgelegenheid van het in de jaren tachtig gevoerde beleid inzake de koppeling. De regering is van mening dat de analyse in MEV 1992 aangeeft dat het beleid van ontkoppeling in de jaren tachtig op z'n plaats is geweest. Gevolgen voor het onderhavige wetsvoorstel heeft deze analyse niet. Het wetsvoorstel sluit er juist bij aan. Het wetsvoorstel houdt immers in: koppelen als uitgangspunt, als het mogelijk is, ontkoppelen als daar, economisch gezien, aanleiding toe is. Dit beoordeelt de regering aan de hand van het verhoudingsgetal inactieven/actieven. Ontkoppeling kan noodzakelijk zijn voor het binnen bereik brengen van de voorwaarden waaronder koppeling weer mogelijk wordt. Uit de CPB-analyse blijkt dat dit inderdaad zo werkt. Het ontkoppelingsbeleid in de jaren ' 80 heeft een draagvlak gecreëerd voor een wetsvoorstel met als hoofdregel koppelen.

  • Afwijking van de koppeling

De leden van de fractie van D66 stelden een viertal vragen over de afwijkingsgronden in het wetsvoorstel. De eerste vraag betreft de eventuele gevolgen van de achteruitgang van het verhoudingsgetal met 0,7%-punt ten opzichte van de norm van 86% voor het onderhavige wetsvoorstel. De regering wil bij het antwoord op deze vraag onderscheid maken naar het wetsvoorstel zelf en naar de toepassing ervan. Voor het wetsvoorstel als zodanig ziet de regering vanwege de achteruitgang geen aanleiding tot bijstelling. Voor de toepassing van het voorstel, wanneer de in het voorstel vervatte wetstekst van kracht is geworden, acht de regering de achteruitgang van cruciale betekenis. Dit in overeenstemming met de memorie van toelichting, par. 6.5 waarin staat dat wanneer de verslechteringen van het verhoudingsgetal sprake is, «het noodzakelijk kan zijn om van de regel van koppeling af te wijken». In concreto heeft de regering besloten om ten aanzien van het minimumloon en de uitkeringen voor 1992 advies te vragen aan de SER over een aanpassing van 3% op jaarbasis. In combinatie met een pakket van maatregelen zal de koopkracht voor uitkeringsgerechtigden zich per saldo iets gunstiger ontwikkelen dan bij het volgen van de systematiek uit het wetsvoorstel. Voorts vroegen de hier aan het woord zijnde leden of thans gesproken kan worden van een bovenmatige loonontwikkeling in de zin van art. 14 lid 5. Ook vroegen zij of bij een hogere compensatie vanwege een hogere inflatie een loonontwikkeling als bovenmatig kan worden aangemerkt. Tevens vroegen zij bij welke loonontwikkeling sprake is van inflatiecompensatie en wanneer van een bovenmatige loonontwikkeling.

In antwoord op deze vragen wil de regering wijzen op de overwegingen gegeven op de pagina's 12-17 van de memorie van toelichting. Hierin wordt betoogd dat de criteria wettelijke afwijkingsgronden buitengewoon moeilijk tot simpele en eenduidige criteria kunnen worden teruggebracht hetgeen het operationele nut beperkt. De vragen van de hier aan het woord zijnde fractie geven een indruk tot welke afwegingen men dan zou komen. Vandaar dat op pagina 17 wordt geconcludeerd dat «toespitsing plaatsvindt op het criterium van de aantalsverhouding tussen inactieve en actieve inkomenstrekkers». Graag zou de regering daarom willen volstaan met nog eens te verwijzen naar de beschouwingen over de wenselijkheid om een loonontwikkeling voor 1992 na te streven die veeleer ligt in de orde van grootte van 3% in plaats van de 3,75% contractloonstijging die het CPB thans raamt.

Voorts vroegen deze leden wanneer het daadwerkelijke besluit over de toepassing van de koppeling nu valt, ter gelegenheid van het vragen van de SER om advies, danwel ter gelegenheid van het voorleggen van een AMvB aan het parlement. In antwoord op deze vraag, wil de regering graag verwijzen naar par. 6.12 van de memorie van toelichting waarin dit Is behandeld met als conclusie dat het definitieve besluit door het kabinet valt bij het voorleggen aan de Kamer van een AMvB.

De leden van de fractie van de VVD stelden vragen over de duidelijkheid die het voorliggende wetsvoorstel zou kenmerken. Zij vroegen in hoeverre «de grotere mate van duidelijkheid» spoort met de discussie in het kabinet eind augustus. De regering meent dat de grotere duidelijkheid primair samenhangt met het aanmerken van de koppeling als hoofdregel alsmede met het nauwkeurig concretiseren van de afwijkingsgronden. Dat over zo'n moeilijk onderwerp een intensieve discussie in het kabinet heeft plaatsgevonden is daarmee niet onverenigbaar. Voorts vroegen deze leden hoe een «kan»-bepaling een grotere zekerheid kan bieden. De regering wijst in antwoord hierop, op de beschouwing aan het slot van par 6.5 van de memorie van toelichting waarin nauwkeurig omschreven is voor welke beperkte beleidsruimte de kanbepaling is bedoeld. Zo verplicht de memorie van toelichting tot toepassing van de koppeling bij onderschrijding van het verhoudingsgetal op korte en lange termijn. Zeker is het niet zo dat de regering de «eigen beleidslijnen kan meewegen» wanneer hiermee de eigen inzichten van het kabinet over de effectiviteit van het beleid worden bedoeld. Worden met beleidslijnen de additionele maatregelen zelf bedoeld waarvan in de memorie van toelichting sprake is dan zijn deze wel relevant in zoverre deze maatregelen van invloed zijn op de ontwikkeling van het verhoudingsgetal.

In antwoord op de vraag van deze leden of «het verder kijken dan de neus lang is» geen grote kennis veronderstelt op het terrein van de economische ontwikkeling meent de regering dat lange termijn ontwikkelingen, wanneer deze een doorslaggevende rol moeten spelen, inzichtelijk en overtuigend gepresenteerd moeten worden zodat een eventueel besluit tot ontkoppeling sociaal overdraagbaar wordt. Dat dit eisen zal stellen aan een heldere presentatie, acht de regering van groot belang. Voorts vroegen de hier aan het woord zijnde leden of de vierde casuspositie die de minister bij de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer in tweede termijn heeft gepresenteerd, niet zou hebben moeten leiden tot het besluit tot koppeling. In dit verband wijst de regering op het feit dat het verhoudingsgetal van het CPB voor 1994 een cijfer is van tentatieve aard, gebaseerd op een partiële berekeningswijze zoals het CPB ook schrijft. Onder deze omstandigheden is de regering geneigd de forse wijziging op de korte termijn een groter gewicht toe te kennen. In dit verband hecht de regering eraan erop te wijzen dat het cijfer van 86,7 voor 1992 niet alleen een overschrijding van de norm van 86 betekent, maar ook een verslechtering van méér dan 1 vol procentpunt ten opzichte van 1991. In het licht van de ontwikkelingen in de afgelopen jaren -sedert 1985 is het verhoudingsgetal per saldo alleen maar gedaald -vindt het kabinet het niet verantwoord om deze toch zeer beduidende verslechtering te veronachtzamen.

De leden van de fractie van de VVD vroegen of het kabinet een voortgezette nivellering als gevolg het eventueel voor een langere periode achterwege laten van de inflatiecorrectie voor de schijven aanvaardbaar acht. In de eerste plaats zij in verband hiermee opgemerkt dat per saldo in het koopkrachtbeeld niet van nivellering sprake is. Tegenover de beperking van de inflatiecorrectie staat immers het niet toepassen van de koppeling, welke denivellerend uitwerkt en de verhoging van het arbeidskostenforfait, waarvan hogere inkomens evenzeer als actieven met een laag inkomen profijt ondervinden. De beperking van de inflatiecorrectie is dan ook geen doel op zich. Deze maatregel vormt het complement van de genoemde maatregelen en strekt ertoe dat per saldo van een evenwichtig inkomensbeeld sprake kan zijn. Over een herhaling van dit voornemen in de toekomst kan thans geen uitspraak worden gedaan. In de eerste plaats is het beleid erop gericht om een verbetering van het verhoudingsgetal inactieven/actieven te realiseren, waardoor in de toekomst een herstel van de koppeling mogelijk wordt. In die situatie wordt een evenwichtig inkomensbeeld via de koppeling zelf gerealiseerd. Een discussie over de toepassing van andere instrumenten zal dan ook steeds in het licht van de dan geldende actuele situatie moeten worden gevoerd. Ook de mogelijkheden van een verdere verhoging van het arbeidskostenforfait zullen steeds in ditzelfde licht moeten worden bezien. De leden van de VVD-fractie vroegen voorts om een nadere toelichting op de passages in de memorie van toelichting over de relevantie voor het koppelingsvraagstuk van financiële verschuivingen tussen Rijk en sociale fondsen. De door deze leden geciteerde passage beoogt niet een oordeel te vellen over de rechtmatigheid van de genoemde verschuivingen. Vastgesteld moet worden dat deze verschuivingen in het verleden hebben plaatsgevonden. Daarbij kunnen de omvangrijke bedragen aan rijksbijdragen aan de sociale fondsen worden gememoreerd die in de jaren zeventig zijn verstrekt en die vervolgens in de loop van de jaren tachtig weer zijn teruggetrokken. De geciteerde passage beoogt aan te geven dat dergelijke financiële verschuivingen kunnen leiden tot mutaties in premiepercentages zonder dat sprake is van ontwikkelingen in het niveau of het volume van uitkeringen. Om die reden worden ze niet relevant geacht voor de afwegingen over de koppeling.

Ten aanzien van de vraag over de relatie tussen de risico's voor de sociale zekerheid van ombuigingstaakstellingen voor andere bewindslieden zij opgemerkt dat de regels budgetdiscipline voorzien in een goede handleiding voor een verantwoorde toerekening van (eventuele) ombuigingstaken over departementen en sectoren. Voorzover sprake is van een generale problematiek die op voorhand niet aan sectoren kan worden toebedeeld, kan het niet anders dan dat het kabinet intern tot nadere afwegingen komt.

De leden van de VVD-fractie vroegen naar aanleiding van een artikel in de Volkskrant van 4 september of het juist is dat de minister de koppeling in 1993 en 1994 wil loslaten en of het juist is dat de staatssecretaris een langdurige ontkoppeling niet accepteert. Over de koppeling in 1993 resp. 1994 wordt pas bij de voorbereiding van de begroting 1993 resp. 1994 besloten. Het streven naar langdurige koppeling kan worden veilig gesteld door een beleid gericht op bevordering van de werkgelegenheid en beperking van het volume in de sociale zekerheid. Voor een meer uitgebreid antwoord zij verwezen naar het antwoord van de bewindslieden van Sociale Zaken en Werkgelegenheid d.d. 27 september 1991 op de vragen van de heer Rosenmöller d.d. 5 september over de ontkoppeling.

Het lid van het GPV vroeg naar het realiteitsgehalte van de verwachting van een loonstijging van 3% in 1992.

De regering heeft sociale partners opgeroepen ernaar te streven dat de gemiddelde contractloonstijging in de marktsector wordt gematigd tot 3%. Zij heeft daartoe een zodanig beleidspakket ontwikkeld dat bij een contractloonstijging van 3% in plaats van 3,75% voor grote groepen werknemers koopkrachtbehoud resulteert. Naar het oordeel van het kabinet maakt dit het streven naar een contractloonstijging van 3% mogelijk.

  • Verhouding inactieven/actieven

De leden van de PvdA-fractie stelden een groot aantal vragen over het verhoudingsgetal inactieven/actieven. Voor een besluit over al dan niet koppelen is relevant dat het verhoudingsgetal stabiel blijft of verbetert gedurende een kabinetsperiode omdat in dat geval het evenwicht tussen de ontwikkeling van het draagvlak en het beslag daarop, behouden blijft danwel verbeterd wordt. Per kabinetsperiode kan het normniveau (dat voor deze regeerperiode is gesteld op 0,86) worden bijgesteld als specifieke ontwikkelingen daartoe aanleiding geven (zie paragraaf 6.9 van de memorie van toelichting). Gegeven een gekozen normniveau is de mutatie in het verhoudingsgetal belangrijker dan het niveau voor beoordeling van de mate van aanpassing. Voor de procentuele mutaties zijn andere keuzes ten aanzien van de definities in de teller of in de noemer van het verhoudingsgetal van minder belang, daar het, in verhouding tot het totale aantal arbeidsresp. uitkeringsjaren, om betrekkelijk geringe bijstellingen zal gaan.

De leden van de PvdA-fractie vroegen zich af waarom de uitkeringen aan (gewezen) overheidspersoneel ontbreken bij de telling van het volume inactieven in uitkeringsjaren. Voorzover sprake is van arbeidsongeschiktheid heeft het gewezen overheidspersoneel aanspraak op een AAW-uitkering en telt het derhalve volledig mee bij de bepaling van het volume inactieven. Dit is evenwel niet het geval bij een wachtgelduitkering voor overheidspersoneel. Evenals bij de VUT-regelingen ligt hieraan geen sociale zekerheidswetgeving ten grondslag, welk criterium is gehanteerd om invulling te geven aan de in de wet genoemde afwijkingsgrond «een zodanige volumeontwikkeling in de sociale zekerheidsregelingen dat daardoor een betekenende premie-of belastingdrukverhoging noodzakelijk is».

Ten aanzien van de positie van het overheidspersoneel constateren wij met de leden van de PvdA-fractie dat deze steeds gelijkwaardiger wordt aan die van particuliere werknemers. Dit geldt niet alleen voor het gebied van de arbeidsvoorwaarden. Ook bij de bescherming tegen de risico's van werkloosheid en arbeidsongeschiktheid streeft de overheid (als werkgever) naar meer marktconformiteit. In lijn hiermee zal de Minister van Binnenlandse Zaken binnenkort voorstellen inbrengen in het overleg met de centrales van overheidspersoneel. Wij sluiten dan ook niet uit dat dit uiteindelijk zou kunnen uitmonden in het onder de werkingssfeer van de werknemersverzekeringen brengen van het overheidspersoneel.

De leden van de PvdA-fractie stelden een aantal vragen over de telling van het volume in uitkeringsjaren. In het voorlopig verslag formuleerden zij in dit verband een viertal aannames. Deze aannames zijn juist. De 50%-AOW-uitkering wordt inderdaad voor een volledig uitkeringsjaar meegenomen in het volume; de gekorte AOW-uitkering en de uitkering van een gedeeltelijke arbeidsongeschikte wordt naar rato van de uitkering meegenomen in het aantal uitkeringsjaren. De 50%-ABW-uitkering wordt -zoals de leden van de PvdA terecht aannamen -voor een half uitkeringsjaar meegenomen, aangezien in dit geval -in tegenstelling tot de AOW -geen sprake is van een strikt individuele toekenning van het uitkeringsrecht. Overigens zij hierbij opgemerkt dat, hoewel ze leiden tot andere consequenties voor het verhoudingsgetal, de 50% -AOW-er en de 50% -ABW-er het draagvlak voor de koppeling in gelijke mate belasten. In paragraaf 6.9 van de memorie van toelichting is aangegeven dat dit soort overwegingen aanleiding kunnen zijn tot een nadere beoordeling van het verhoudingsgetal. Daarom kan per kabinetsperiode de kwantitatieve norm voor het verhoudingsgetal worden bijgesteld.

De leden van de PvdA-fractie vroegen of de uitkeringsgerechtigden met een bescheiden vrij te laten inkomen uit arbeid ook worden meegeteld bij de vaststeliing van het volume in arbeidsjaren (de noemer in het verhoudingsgetal niet-actieven/actieven). Dit is inderdaad het geval, waardoor één persoon zowel actief als inactief kan zijn, maar steeds omgerekend in arbeidsresp. uitkeringsjaren.

De constatering van de leden van de PvdA-fractie dat een massale griepepidemie het verhoudingscijfer arbeidsjaren/uitkeringsjaren ongunstig kan beïnvloeden is in beginsel juist. Daar moet echter aan toegevoegd worden dat griepepidemieën doorgaans een jaarlijks terugkerend en vergelijkbaar patroon kennen en dat bovendien een eventuele incidentele afwijking geen zelfstandige aanleiding zal behoeven te zijn voor het niet toepassen van de hoofdregel. De relatie tussen het verhoudingscijfer en de afwijkmogelijkheid is immers niet een volstrekt automatisme. Met betrekking tot het Ziektewetvolume geldt voorts dat zwanger-schaps-en bevallingsverlof hierin is begrepen, evenals de zieke werknemers van eigen risicodragende werkgevers. Tenslotte heeft de voorgenomen overheveling van de eerste 6 of 3 weken ziekte van de Ziektewet naar de werkgever geen gevolgen voor het getalscriterium. De eerste weken van ziekte blijven ook na doorvoering van het bedoelde voornemen vallen onder de sociale zekerheidsdefinitie.

De leden van de PvdA-fractie vroegen of het wellicht te overwegen valt voor de toekomst het getalscriterium inactieven/actieven slechts toe te passen op de beroepsgeschikte bevolking van 15-65 jaar. Zij wezen er op dat een verslechtering in de getalsverhouding die het gevolg is van een stijgende levensduurverwachting maatschappelijk anders wordt ervaren dan een verslechtering als gevolg van groeiende werkloosheid en/of arbeidsongeschiktheid. Het kabinet meent evenwel dat ook bij een verslechtering van het verhoudingsgetal ten opzichte van de norm van 0,86 uit hoofde van vergrijzing aanleiding kan zijn om van de koppeling af te wijken. Bij een stijgende levensduurverwachting als gevolg van verbeterde levensomstandigheden en een verbeterde gezondheidssituatie ligt het voorts eerder in de rede om ruimte te bieden aan vergroting van arbeidsmarktparticipatie, flexibele pensionering en dergelijke, dan het signaal af te geven dat, bij een afkalvend economisch draagvlak, dat inherent is aan een verslechtering in de getalsverhouding, voor de bevolking van 65 jaar en ouder de welvaartsvaste koppeling verzekerd kan worden geacht. Overigens is het tempo van de vergrijzing niet van dien aard dat hierdoor reeds in 1994 problemen in de sfeer van het verhoudingsgetal zouden kunnen optreden.

Ten aanzien van de ontwikkeling van het arbeidsongeschiktheidsvolume wezen de leden van de PvdA-fractie op verschillen in de cijfers van GMD en SVR. De redenen voor dit verschil zijn enerzijds gelegen .n het feit dat de GMD de arbeidsongeschikte ambtenaren niet tot haar werkterrein kan rekenen; daarvoor is het ABP verantwoordelijk. Anderzijds is sprake van statistische verschillen met name in verband met het feit dat tussen adviezen en feitelijke toekenningen ook in de tijd afwijkingen kunnen bestaan. In het verhoudingscijfer inactieven/actieven worden de door de SVR gepubliceerde cijferreeksen, waarin ook de ambtenaren zijn begrepen, aangehouden.

Met betrekking tot de ontwikkeling van de groei van het aantal arbeidsongeschikten in relatie tot het aantal verzekerden kan de teneur van het GMD-persbericht dat in personen sprake is van een stabilisatie en in uitkeringsjaren zelfs van een lichte daling van deze verhouding, worden onderschreven. De conclusie die daaraan vervolgens zou moeten worden verbonden is, naar ons oordeel, dat de bedoelde verhouding verontrustend hoog blijft, zeker gezien de werkgelegenheidsontwikkeling in de beschouwde periode en de gestage uitbreiding van regelingen die als alternatief voor uittreding hebben gediend zoals de VUT-regelingen. De daling van de verhouding gemeten in uitkeringsjaren weerspiegelt het effect van de stelselherziening sociale zekerheid die van invloed is geweest op de onderlinge verhouding tussen volledige en gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, zij het dat de feitelijke ontwikkelingen op dit punt achterblijven bij de verwachtingen die het toenmalige kabinet had.

Met het oog op het belang van de verbetering van de verhouding inactieven/actieven vroegen de leden van de PvdA-fractie zich af waarop de veronderstelling gebaseerd is dat een niveaumaatregel in de WAO-uitkeringssfeer het volume gunstig beïnvloedt. Wat dit aangaat kan worden verwezen naar met name bijlage 19 van het SER-advies Ziekteverzuim en Arbeidsongeschiktheid van 12 juli jl. Kern van de veronderstellingen die daarin zijn gehanteerd is dat verlaging van uitkeringen leidt tot gedragseffecten in die zin dat in verband met het dreigende inkomensverlies in mindere mate toetreding tot de WAO zal plaatsvmden Deze stelling is gebaseerd op onderzoek van Aarts en de Jong die concluderen dat het inkomensverlies bij toetreding tot de WAO een van de verklarende factoren is voor de invalideringskans. Hiermee wordt min of meer impliciet uitgesproken dat de formulering van het arbeidsongeschiktheidscriterium een zekere ruimte biedt aan werkgevers en werknemers en de door hen bestuurde uitvoeringsinstanties. De aanpassing die de wetgever in 1987 heeft aangebracht door de verdiscontering van werkloosheid te schrappen bij het bepalen van de mate van arbeidsongeschiktheid, blijkt die ruimte niet in de door ondermeer dezelfde onderzoekers toen verwachte mate en door de wetgever gewenste mate te hebben beperkt. De AAW/WAO-voorstellen van deze zomer houden dan ook een verdere aanscherping van het wettelijk arbeidsongeschiktheidscriterium in, zowel ten aanzien van het begrip ziekte-en gebrek, als ten aanzien van het begrip passende arbeid. Mede in dat licht zijn de additionele gedragseffecten (volume-effecten) van de niveaumaatregelen bovenop de aanscherping van het arbeidsongeschiktheidscriterium door het kabinet aanzienlijk conservatiever geraamd dan in het onderzoek van Aarts en de Jong, uitgaande van het oude arbeidsongeschiktheidscriterium.

Bij de uiteindelijke uitwerking van de niveaumaatregel heeft een afweging plaatsgevonden tussen wat noodzakelijk is en maatschappelijk politiek haalbaar wordt geacht. Dit heeft tot een model geleid waarbij arbeidsongeschiktheid op kortere termijn niet slechter uitpakt dan werkloosheid en waarbij de leeftijdsgebondenheid mede tot uitdrukking brengt dat de kans op reïntegratie en herscholing samenhangt met de leeftijd. Ten aanzien van de vraag van de leden van de PvdA-fractie of in plaats van een volumemaatstaf niet overgestapt moet worden naar een maatstaf als de ontwikkeüng van de uitkeringslasten in verhouding tot het nationaal inkomen of de loonsom, zij gewezen op het karakter van het verhoudingscijfer. Het betreft de operationalisering van de afwijkingsgronden van de wet die enerzijds de werkgelegenheidsontwikkeling in verband met (bovenmatige) loonstijgingen betreft en anderzijds de volumeontwikkeling van de sociale zekerheid in relatie tot de premieontwikkeling. Voorts verwijst de regering naar het antwoord op een vraag van de leden van de PvdA-fractie in de Tweede Kamer (nota naar aanleiding van het eindverslag, TK, 22012, nr. 9, blz. 13).

  • Loondifferentiatie

De leden van de CDA-fractie stelden de vraag of het kabinet de analyse van de WRR deelt ten aanzien van de relatief hoge gemiddelde loonkosten in Nederland, de beperkte mogelijkheden voor loondifferentiatie door het relatief hoge minimumloon en relatief hoge minimum uitkeringen, hetgeen een belemmering vormt voor een hogere arbeidsparticipatie in met name sectoren met de beste vooruitzichten op werkgelegenheidsgroei, maar ook een relatief grote loongevoeligheid; en zo ja, op welke wijze deze analyse is meegewogen in de keuze voor de koppeling van mimmumloon en sociale uitkeringen aan de contractlonen, respectievelijk voor een hoofdregel van koppeling met afwijkingsmogelijkheid. Ook vroegen de leden van de CDA-fractie of het een mogelijkheid zou zijn om bijvoorbeeld te koppelen aan de contractloonontwikkeling in die sectoren die scoren in het laagste kwartaal van de totale contractloonontwikkeling. Tenslotte vroegen de leden van de CDA-fractie of de getalsverhoudingen van het aandeel van de traditionele kostwinners in het aantal minimumloners, evenals de mogelijke gevolgen daarvan voor het bepalen van een balans tussen een rechtvaardig inkomensbeleid en de noodzaak tot verhoging van de arbeidsparticipatie in de eerder genoemde sectoren, daarbij zijn meegewogen.

De mogelijke invloed van het minimumloon op de mogelijkheden voor loondifferentiatie wil het kabinet bij de vierjaarlijkse besluitvorming over de wenselijkheid van een bijzondere aanpassing van het minimumloon aan de orde laten komen. Verondersteld mag worden dat eventuele spanningen in de loonstructuur en in de werkgelegenheidsgroei als gevolg van de (overigens wenselijke) loondifferentiatie pas op langere termijn zullen optreden. Ook speelt het ramingskarakter van de aanpassing een rol: voor het

lopende en het komende jaar is veelal niet mogelijk de mate van loondifferentiatie te ramen. Tenslotte is uit een inventarisatie van alternatieve indexeringsmechanismen door de SER in het advies van 1988 (SER, Advies aanpassingssystematiek minimumloon en sociale uitkeringen, 1988, nr. 3, blz. 25-26) gebleken dat het niet mogelijk was een aanpassingssystematiek te ontwerpen gebaseerd op een koppeling aan de loonontwikkeling aan de onderkant van het loongebouw, welke voldeed aan de door de SER gestelde vereisten. Aanpassing van het minimumloon aan de hand van de onderzochte varianten zou leiden of tot een wegzakken van het minimumloon ten opzichte van de gemiddelde caoloonontwikkeling, of tot een opwaartse druk op de overige caolonen. Koppeling aan de contractloonontwikkeling in die sectoren die scoren in het laagste kwartaal van de totale contractloonontwikkeling acht het kabinet dan ook geen reële optie. Derhalve heeft de regering er voor gekozen de kwestie van de loondifferentiatie niet mee te nemen bij de halfjaarlijkse aanpassing maar bij de vierjaarlijkse bijzondere aanpassing. In de memorie van antwoord (Kamerstukken II, 1990/91, 22012, nr. 6, blz. 25-26) en in de nota naar aanleiding van het eindverslag (Kamerstukken II, 1990/91, 22012, nr. 9, blz. 17-18) is hier reeds op ingegaan. Aldaar is ook vermeld dat mocht blijken -hetgeen wij niet verwachten -dat de kwestie van de loondifferentiatie aanleiding zou geven tot nadere overwegingen bij de aanpassing, dit tot een herbezinning van de voorgestelde aanpassingssystematiek zou moeten kunnen leiden.

Overigens kan hier worden opgemerkt dat het beleid zoals dat in de jaren tachtig ten aanzien van het minimumloon is gevoerd, er reeds toe heeft geleid dat het minimumloon aanzienlijk is achtergebleven bij de gemiddelde caoloonontwikkeling. Hierdoor is ruimte ontstaan voor loondifferentiatie aan de onderkant van het loongebouw, welke mede door de sociale partners juist in sectoren met relatief lage minimum caolonen (o.a. landbouw, groothandel en detailhandel) is benut door de minimum caolonen enigszins achter te laten blijven bij de gemiddelde caolonen.

Ten aanzien van het punt van het aandeel van de traditionele kostwinner in het aantal werkenden kan worden opgemerkt dat met deze kwestie ter dege rekening is gehouden. Het is juist dat het aantal actieve kostwinners met een minimumloon gering is. Hiertegenover staat dat het aantal inactieve kostwinners die in beginsel beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt niet onaanzienlijk is. In 1985 bedroeg dat aantal namelijk circa 38000 0 (meest recente cijfers). Deze groep personen (en hun partners) dient -naast de kostwinners met een minimumloon -ook in de beschouwingen betrokken te worden. Geconstateerd kan worden dat de werkloosheid zich met name concentreert bij personen met een laag opleidingsniveau, oftewel personen die bij toetreding tot de arbeidsmarkt veelal aangewezen zullen zijn op een baan met een beloning op of juist boven het minimumloonniveau. Het blijkt echter dat deze personen voor toetreding tot de arbeidsmarkt vaak looneisen stellen die aanzienlijk boven het minimumloonniveau liggen (zie ook Hoofdstuk 5 van de Notitie Inkomensbeleid 1991, Kamerstukken II, 1990/91, 21806, nrs. 1-2). Werkgevers ondervinden hierdoor vaak problemen bij het werven voor banen met een beloning rond het minimumloonniveau. Verhoging van de beloning voor de betreffende vacatures wordt door de werkgevers in deze gevallen gezien als een manier om alsnog in de vacatures te voorzien. Dit stemt overeen met de trend van een oplopend verschil tussen het wettelijk minimumloon en het gemiddelde minimum caoloon. Eind 1983 bedroeg dit verschil circa 2%.

1 Hier kan tevens worden verwezen naar de memorie van toelichting (pag 32-33), de memorie van antwoord (pag. 31-33) en de nota naar aanleiding van het eindverslag (pag 19-20) bij dit wetsvoorstel, die handelen over de nettonettokoppeling en over de gedifferentieerde koppeling, evenals naar de standpuntbepaling van het kabinet over het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid «Een werkend perspectief Arbeidsparticipatie in de jaren negentig» (Kamerstukken II, 1990/91, 21477, nr. 13 en nr. 14).

Eind 1988 was dit opgelopen tot circa 7% en eind 1990 bedroeg dit al 9%. Mede in dit kader zoals dat ook in de notitie Werkgelegenheids-en arbeidsmarktbeleid (Kamerstukken II, 1991/92, 22310, nrs. 1-2) is verwoord, is het kabinet van plan om in 1992 het verschil tussen een netto minimumuitkering en het netto minimumloon te vergroten door het arbeidskostenforfait voor werkenden te verhogen. Hierdoor wordt voor personen met een minimumuitkering bij de overgang naar een baan met een beloning op of rond minimumloonniveau de kosten die hiermee zijn verbonden (deels) gecompenseerd'. Het relatief doen achterblijven van het minimumloon bij het gemiddelde loon zou in elk geval deze bottleneck, de bezetting van arbeidsplaatsen met een lage produktiviteit, niet verminderen.

  • Aantallen minimumloners

De leden van de fractie van de PvdA stelden vragen over het aantal minimumloners in relatie tot het aantal werkzame personen en de afstand tussen de laagste caolonen en het WML. CBS-tellingen tonen het beeld volgens onderstaande tabel:

Aantallen werknemers en minimumloners van 23-64 jaar, oktober" (x 1000)

Totaal aantal werknemers Aantal minimumloners Aandeel minimumloners op werknemers (%) <« minimumloon +40 gld per week Aandeel min+ op totaal werknemers (%)

'

3352,5 108,3 3,2

'85

3423,5 104,1 3,0 255,3 7,5

'88

3718,2 94,5 2,5 256,2 6,9

'89

3 845,7 88,0 2,3 234,5 6,1

  • Exclusief deeltijdwerknemers die niet meer dan een derde van de normale arbeidsduur werkzaam zijn.

Het aantal volwassen minimumloners daalt, zo blijkt uit cijfers van het CBS. Gewezen zij evenwel op par. 2.5 uit de Inkomensnota 1992 waarin de werkgelegenheid op minimumloonniveau wordt berekend los van de juridische beperkingen. Alsdan blijkt dat er sprake is van een groei in de betreffende periode met 94 000. In Bijlage 2, § 2.4 van de Inkomensnota 1992 is onder het kopje «De verhouding tussen de minimum caolonen voor volwassenen en het wettelijk minimumloon» een beschouwing opgenomen over de afstand tussen de wettelijk minimumloon en minimum caoloon voor volwassenen. Uit die beschouwing blijkt dat het minimum caoloon als percentage van het wettelijk minimumloon is toegenomen van 101,9 per 30 juni 1983 tot 110,0 per 31 december 1990. Per 31 december 1987 bedroeg dit cijfer 106,6. De minimum behoeftefunctie van het wettelijk minimumloon komt onder andere tot uitdrukking in de nettonetto koppeling tussen minimumloon en sociaal minimum. Een afnemend aandeel minimumloners wijst er op dat het beloningsaspect van het wettelijk minimumloon een minder grote rol speelt op de arbeidsmarkt. Als bodem in de beloning voor arbeid is het wettelijk minimumloon op zich dus feitelijk minder van belang geworden. Uitgebreidere en diepgaandere beschouwingen over de functie van het wettelijk minimumloon, mede in relatie tot de functie van het sociaal minimum, kunnen worden gevonden in Hoofdstuk 5 van de Notitie Inkomensbeleid 1991 (Kamerstukken II, 1990/91, 21806, nrs. 1-2) en in het regeringsstandpunt en het nadere regeringsstandpunt over het rapport van de WRR «Een werkend perspectief; arbeidsparticipatie in de jaren ' 90» (Kamerstukken II, 1990/91, 21477, nrs. 13-14).

De leden van PvdA-fractie vroegen naar de verwachtingen en realisaties met betrekking tot het aantal toepassingen van de WLOM en de KRA. Ten aanzien van de WLOM is in de memorie van toelichting bij die wet op basis van CPB-berekeningen aangegeven dat het bereik van de WOM in de uitgangssituatie zo'n 16000 0 personen zou bedragen. Het CPB heeft zich hierbij gebaseerd op het Loonstructuuronderzoek 1985 van het CBS. In de memorie van antwoord van de WOM is reeds aangegeven dat het CPB wellicht wat aan de hoge kant zat, gezien het aantal volwassen minimumloners volgens andere CBS-statistieken (zie hierboven). Het aantal aanvragen van werkgevers voor de WOM over het vierde kwartaal 1990 en het eerste kwartaal van 1991 bedraagt ruim 13000. Dit aantal is hoger dan over het tweede en derde kwartaal van 1990. Dit correspondeert volgens een voorzichtige raming met een bereik in termen van aantallen werknemers van zo'n 25000. Omdat niet alle werkgevers die werknemers in dienst hebben die op het minimumloonniveau worden beloond in aanmerking komen voor een WLOM-aanvraag is het potentieel bereik overigens lager dan het totaal aantal volwassen minimumloners. Voorlopige indicaties duiden erop dat thans ongeveer drie kwart van het potentieel bereik van de regeling is aangeboord. Het aantal toepassingen in het kader van de KRA bedroeg in 1990 19000. De taakstelling voor 1990 was om 25900 langdurig werklozen via de loonkostensubsidie in het kader van de KRA aan het werk te helpen. 7. Onderzoek koopkracht minima De leden van de PvdA-fractie voegen wat het commentaar van het kabinet is op het recente onderzoek van Konsumentenkontakt en Secretariaat Uitkeringsgerechtigden en Ouderen van de FNV naar de koopkrachtontwikkeling van de minima (Stcrt. 4 oktober 1991).

Uit de publikatie «Moet er nog meer af?» komt het beeld naar voren, dat de overheid de koopkrachtontwikkeling van de laagste inkomens te optimistisch zou voorstellen. Men vindt met name de prijsindexcijfers van het CBS niet goed bruikbaar.

Aan de koopkrachtoverzichten is in hoofdstuk 5 van de Inkomensnota 1992 speciale aandacht besteed. Met de koopkrachtcijfers wordt ernaar gestreefd een zo goed mogelijke indicatie van de ontwikkeling van de reële inkomens te geven. In de paragraaf over verschillen in het bestedingspatroon is uitgebreid op de prijsindexcijfers ingegaan. Ook is de invloed op de koopkracht in de jaren tachtig van de heffingen van lagere publiekrechtelijke lichamen en de motorrijtuigenbelasting op de koopkracht behandeld. Geconcludeerd wordt, dat de inderdaad door het ontbreken daarvan opgetreden zeer lichte overschatting (gemiddeld minder dan 0,1% per jaar) van de koopkrachtontwikkeling werd gecompenseerd door een onderschatting als gevolg van veranderingen in het bestedingspatroon. De algehele conclusie van het hoofdstuk is, dat de koopkrachtoverzichten goed aan de eisen die eraan moeten worden gesteld, voldoen.

De publikatie van «Moet er nog meer af?» geeft geen aanleiding op genoemde conclusie terug te komen. De kritiek daarin richt zich voor een belangrijk deel op de bruikbaarheid van het prijsindexcijfer. In de eerste plaats is dan van belang, dat met bepaalde posten ook

buiten het prijsindexcijfer om in de gebruikelijke koopkrachtberekeningen wordt rekening gehouden. Dat gebeurt in de eerste plaats met de premies (zowel de procentuele als de nominale) voor ziekenfonds-en ziektekostenverzekeringen. In de tweede plaats worden buiten het prijsindexcijfer om correcties voor de stijging van de milieuheffingen en -indien relevant -andere heffingen aangebracht.

Het schoolgeld ontbreekt in de koopkrachtoverzichten. Het is slechts verschuldigd voor kinderen van zestien jaar en ouder en kan derhalve moeilijk worden toegerekend aan grote groepen huishoudens. Ouders met lage inkomens ontvangen bovendien via de regeling Tegemoetkoming Studiekosten compensatie. De ontwikkeling van de contributies van (sport)verenigingen wordt niet in de koopkrachtontwikkeling meegenomen. De invloed daarop is evenwel te verwaarlozen. Voorzover uit hoofde van overheidsbeleid andere specifieke inkomensgevolgen optreden die niet in het algemene koopkrachtbeeld kunnen worden ondergebracht, worden deze in de jaarlijkse inkomensnota's beschreven in een afzonderlijke paragraaf en tabel (zie bijvoorbeeld Inkomensnota 1992, tabel 2.6).

Het is juist, dat het wegingsschema van het prijsindexcijfer de administratiekosten van verzekeringsmaatschappijen bevat. De waarneming van de prijsontwikkeling terzake zou dan uiteraard ook daartoe beperkt moeten blijven. De praktijk blijkt echter sterker dan de leer: omdat de prijsontwikkeling van alleen de administratiekosten niet kan worden waargenomen hanteert men hiervoor de ontwikkeling van de totale premies. Naar verwachting zullen de vertekeningen, die -vanuit welk standpunt men ook kijkt -met één en ander gepaard gaan ook in dit geval miniem zijn.

  • Collectieve lasten

De leden van de PvdA-fractie vroegen om aan de hand van de laatste ontwikkeling terzake, een zoveel mogelijke gedetailleerde en becommentariseerde inventarisatie van de lasten, die nu onder de collectieve lastendruk vallen, te geven. Ook de leden van de fractie van D66 vroegen om helderheid omtrent de collectieve lasten.

Collectieve lasten zijn de belastingen, de sociale premies en een deel van de niet-belastingmiddelen. Zij worden door of namens de overheid (EG, centrale overheid, gemeenten, provincies, waterschappen e.d.) geheven. Bij een collectieve last is er sprake van het ontbreken van een vrijwillige ruil. Dat is het geval bij voorzieningen die verplicht moeten worden gebruikt en bij betalingen, waarbij geen concrete, individuele met de heffing samenhangende tegenprestatie staat.

De collectieve lastendruk in 1991 is als volgt opgebouwd:

%NI belastingen

31,9 niet belastingmiddelen met cld-karakter

1,5 sociale premies

19,5 totaal

52,9

Voor de samenstelling van de niet-belastingmiddelen met cld-karakter zij verwezen naar het antwoord op vraag 44 naar aanleiding van de Miljoenennota 1992. Het betreft in hoofdzaak gasbaten en milieuheffingen.

Wat betreft de vraag in hoeverre de lasten op de factor arbeid drukken en derhalve van belang kunnen zijn voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid, wijzen wij er op dat het kabinet ernaar streeft de lastendruk gedeeltelijk te verschuiven van de factor arbeid in de richting van hogere milieuheffingen. In de praktijk is niet altijd zonder meer duidelijk wat tot de collectieve lasten moet worden gerekend. Er doen zich grensgevallen voor waarover discussie mogelijk is (zie bijvoorbeeld ook het Achtste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte paragraaf 7.5). In de cijfers van de collectieve lastendruk zijn bijvoorbeeld de premies sociale zekerheid, die met bovenwettelijke ZW/WAO-uitkeringen samenhangen, opgenomen. Dat zijn echter geen heffingen namens de overheid: de sociale partners hebben terzake een eigen verantwoordelijkheid. Tot de collectieve lasten worden niet de vereveningsbijdragen op grond van de Wet Toegang Ziektekostenverzekeringen gerekend, hoewel er op zich argumenten zijn om dat wel te doen. Dit geldt ook voor de premie inzake de aanvullende pensioenen en gedeeltelijk voor de VUT. De heffingen op grond van de Wet medefinanciering voor oververtegenwoordiging oudere ziekenfondsverzekerden (MOOZ) worden wel tot de collectieve lasten gerekend.

Uit het voorgaande moge duidelijk zijn, dat de collectieve lasten stijgen als gemeentelijke heffingen omhoog gaan. Hetzelfde geldt voor stijgende sociale premies. Een verandering in een premiegrens leidt niet tot een mutatie in de collectieve lasten, aangezien dit in een omslagstelsel zal leiden tot een aanpassing van het premiepercentage.

  • Kamerstuk nr. 10

De leden van de VVD-fractie wilden weten of in de intitulés van de stukken nr. 10 (herdruk) en nr. 20 een (oneigenlijk) gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot afwijking, of dat het daar ging om slordigheden. Welke betekenis moest anders worden gehecht aan de toevoeging «onder omstandigheden» op stuk nr. 10? Tevens vroegen deze leden of voor de afkorting WKA in den vervolge «Wet Knikkeren met Afwijkingsmogelijkheden» moest worden gelezen. De thans voorgestelde wet bevat, zoals bekend, een stelsel van koppeling van minimumloon en uitkeringen aan de loonontwikkeling. Dit stelsel bevat tevens zelf de regels die bepalen onder welke omstandigheden er van dat stelsel kan worden afgeweken. De toevoeging «onder omstandigheden» aan de titel van het wetsvoorstel kan dan ook worden weggelaten. Per ongeluk zijn deze woorden toch aan het intitulé van stuk nr. 10 toegevoegd. Oneigenlijk gebruik van de afwijkingsmogelijkheden kan uit deze vergissing overigens niet voortvloeien. Overigens kan de regering zich niet voorstellen dat bij de leden van de VVD-fractie de indruk is gewekt dat in het wetsvoorstel de regels van een politiek kinderspel zouden zijn neergelegd.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, B. de Vries De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, E. ter Veld

 
 

Meer informatie

 
 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.