Inhoudsopgave

Tekst

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoud

Algemeen

1.

Inleiding

2.

Voorgeschiedenis

3.

De aanpassingssystematiek in hoofdlijnen

4.

Algemene uitgangspunten met betrekking tot het aanpassingssysteem

5.

Overwegingen rnet betrekking tot het herstel van de koppeling

5.1.

de sociaal-economische context

9 5.2.

overwegingen met betrekking tot het wettelijk karakter van de koppeling

6.

De afwijkingsgronden

6.1.

algemeen

12 6.2.

de loonontwikkeling

13 6.3.

de volumeontwikkeling

15 6.4.

de onderlinge relatie tussen de beide criteria 16 6.5. concretisering van de afwijkingsgronden

16 6.6.

reikwijdte van het wetsvoorstel

18 6.7.

de noodzaak van budgetdiscipline voor de koppeling 19 6.8. de verhouding actieve versus inactieve inkomenstrekkers nader bezien 20 6.9. de verhouding actieveninactieven op langere termijn 22 6.10. de aanpassing in geval van afwijking 22 6.11. de afwijkingsgronden uit de SER-advies 23 6.12. praktische uitwerking

25 6.13. samenvatting

7.

De relatie met het arbeidsvoorwaardenbeleid

11215 5FSDU uitgeverij s Gravenhage 1991

8.

De indexeringssystematiak

27 8.1. de SER-adviesaanvrage

27 8.2

het SER advies inzake de indexeringssystematiek

29 8.3.

de reactie van het kabinet

9.

De nettonettokoppeling

10.

De avdies-en besluitvormingsprocedure

11.

De reikwijdte van het systeem van aanpassing

11.1. inkomensgrenzen en rijksbijdragen 35 11.2. de regelingen voor oorlogsgetroffenen

12.

Overige aspecten

12.1 toetsing inzake terughoudendheid met regelgeving 38 12.2. gevolgen van het wetsvoorstel voor de positie van vrouwen 38 12.3. internationale aspecten

Artikelsgewijza toelichting

ALGEMEEN

  • Inleiding

In het regeeraccoord zijn de hoofdlijnen geschetst voor een nieuw systeem van aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Het thans voorliggende wetsvoorstel strekt ertoe invulling te geven aan de afspraken die in het kader van het regeeraccoord over het aanpassingsmechanisme zijn gemaakt. De opbouw van deze memorie van toelichting is als volgt.

Allereerst wordt ingegaan op de voorgeschiedenis van het wetsvoorstel. Daaraan is hoofdstuk 2 gewijd.

De daaropvolgende twee hoofdstukken bevatten een uiteenzetting van achtereenvolgens de hoofdlijnen van het aanpassingsstelsel en de algemene uitgangspunten die aan het systeem van aanpassing ten grondslag liggen.

Hoofdstuk 5 gaat vervolgens in op de overwegingen met betrekking tot het herstel van de koppeling van minimumloon en uitkeringen aan de loonontwikkeling. In dat kader wordt in de eerste plaats uiteengezet waarom het gewenst wordt geacht om thans een gelijkwaardige inkomensontwikkeling weer meer nadrukkelijk als uitgangspunt te kiezen voor het aanpassingsbeleid. Vervolgens wordt toegelicht waarom voorgesteld wordt de welvaartsvaste indexering ook weer als regel voor de aanpassing in de wet op te nemen.

Een beleid gericht op toepassing van de koppeling wordt echter uitsluitend verantwoord geacht in combinatie met de mogelijkheid om hiervan onder omstandigheden af te wijken. Hoofdstuk 6 gaat in op de omstandigheden waaronder een dergelijke afwijking van de koppeling geboden is.

Vervolgens komt in hoofdstuk 7 de relatie met het arbeidsvoorwaardenbeleid aan de orde. De aandacht hiervoor houdt verband met het feit dat realisering van de beleidsdoelstelling van een gelijke inkomensontwikkeling via het koppelingsmechanisme mede afhankelijk is van de uitkomsten van het arbeidsvoorwaardenoverleg.

Behalve de mogelijkheid van afwijking van de koppeling vormt ook de voorgestelde methodiek van indexering een belangrijk punt van verschil ten opzichte van het bestaande aanpassingsmechanisme van de WAM. Over deze indexeringsmethodiek is advies gevraagd aan de SER. Het SER-advies en de reactie van het kabinet daarop vormen het onderwerp van hoofdstuk 8.

Nadat in een volgend hoofdstuk de nettonettokoppeling aan de orde is gesteld, wordt in hoofdstuk 10 de advies-en besluitvormingsprocedure waarin het wetsvoorstel voorziet, nader toegelicht. Tot slot komen nog enkele specifieke aspecten met betrekking tot de sociale zekerheid, deregulering en emancipatie aan bod.

  • Voorgeschiedenis

Het huidige systeem van aanpassing van het minimumloon en van de sociale uitkeringen is wettelijk vastgelegd in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en in een aantal sociale zekerheidswetten. De vormgeving van het stelsel, dat bekend staat onder de naam WAM (Wet Aanpassingsmechanismen, Stb. 1979, 711) dateert van 20 december 1979. Hoofdelementen van de WAM zijn: -de automatische halfjaarlijkse aanpassing van het niveau van het brutominimumloon en de bruto-(bovenminimale) loondervingsuitkeringen aan de ontwikkeling van de voor een aantal componenten geschoonde regelingsloonindex (de zogenaamde WAM-index), -de koppeling van het niveau van de nettominimumuitkeringen in een vaste verhouding aan het niveau van het nettominimumloon (de nettonettokoppeling).

Het wettelijk aanpassingsmechanisme staat vrijwel van het begin van het bestaan van de WAM af ter discussie. Het beleidsdebat over het systeem van aanpassing is al in het begin van de jaren tachtig op gang gekomen omdat het feitelijk aanpassingsbeleid van aanvang af sterk afweek van de in de wet vastgelegde hoofdregel. Door gebruikmaking van in de wet neergelegde verbijzonderingen, maar vooral ook via jaarlijkse wettelijke regelingen op adhocbasis, is -met uitzondering van de eerste aanpassingsdatum van 1 januari 1980 -gedurende het gehele afgelopen decennium sprake geweest van een andere ontwikkeüng van minimumloon en uitkeringen dan uit het automatisme van de WAM voortvloeide. Werd de afwijking van de WAM aanvankelijk ook door technische overwegingen ingegeven, zoals bijvoorbeeld het streven om de gevolgen van de aan het systeem inherente na-ijling te ondervangen, van meet af aan hebben in de besluitvorming over de aanpassing sociaal-economische argumenten gedomineerd. Hoofdoverwegingen vormden de omvangrijke budgettaire problematiek, aan de oplossing waarvan ook de inkomens in de collectieve sector een bijdrage dienden te (everen, alsmede het werkgelegenheidsargument. Het achterblijven van minimumloon en uitkeringen bij de ontwikkeling van de lonen had onder meer ten doel de algemene werkgelegenheidssituatie te verbeteren en via die weg op middellange termijn ook direkt -via meer banen -, danwel indirekt -via verbeterde economische omstandigheden -, de inkomensposities van uitkeringsgerechtigden. De langdurige werkloosheid is geconcentreerd bij personen aan de onderkant van het inkomensgebouw, met in het algemeen een relatief lage opleiding. Deze categorie is met name gebaat met een toename van werkgelegenheid in het overeenkomstige segment van de arbeidsmarkt. Door een relatieve verlaging van het minimumloon zal immers de vraag naar arbeid juist in dit segment kunnen toenemen. Aan de SER is in de jaren tachtig door de overheid een aantal malen advies gevraagd over het systeem van aanpassing en over het gewenste structurele niveau van minimumloon en sociale uitkeringen. Het ging daarbij onder meer om de vraag hoe in het aanpassingssysteem rekening zou moeten worden gehouden met een voortgaand proces van arbeidsduurverkorting, of om vragen over de relatie tussen de hoogte van het minimumloon in relatie tot de werkgelegenheid. Behalve de wenselijkheid van een minimumloonverlaging was daarbij ook de inpassing van een dergelijke verlaging in het aanpassingsmechanisme aan de orde. In zijn adviezen van 31 mei 1985 (Advies wettelijke minimumloonregeling, SER 85/10) en 22 augustus 1986 (Advies sociale uitkeringen op minimumniveau, SER 86/12) adviseerde een meerderheid binnen de SER (bestaande uit werkgevers en een deel van de kroonleden) vanuit werkgelegenheidsoverwegingen voor een verlaging van het minimumloon met 15 a 20 %, bij een zodanige differentiatie van de normen van het sociaal minimum dat het sociaal minimum voor een huishouden van twee volwassenen en twee kinderen niet zou worden aangetast.

Ondanks inhoudelijke instemming wees het vorige kabinet, in zijn reactie van 23 januari 1987 op deze adviezen, dit voorstel af, vanwege de praktische consequenties maar vooral ook omdat een dergelijk stelsel tot een permanent systeem van toeslagen voor actieven aanleiding zou geven. Daartegenover kwam het kabinet met het voorstel voor een systeem van beleidsmatige aanpassing. In de kern kwam het voorstel er op neer dat de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen jaarlijks beleidsmatig zou worden vastgesteld. De vaststelling zou plaatsvinden op basis van weging van een limitatief aantal, in de wet omschreven criteria. Deze criteria betroffen de ontwikkeling van de lonen in de marktsector, de ontwikkeling van de collectieve uitgaven en van de koopkracht, alsmede de situatie met betrekking tot de werkgelegenheid en de arbeidsmarkt.

In het SER-advies inzake de aanpassingssystematiek van minimumloon en sociale uitkeringen van 18 maart 1988 (SER 88/03) volgde een deel van de SER -bestaande uit werkgeversvertegenwoordigers en twee kroonleden -de voorkeur van het kabinet voor een systeem van beleidsmatige aanpassingen. Een meerderheid binnen de SER bestaande uit de werknemersvertegenwoordigers en dertien kroonleden achtte een uitsluitend beleidsmatige aanpassingssystematiek evenwel niet gewenst, omdat een dergelijk systeem onvoldoende rechtszekerheid zou bieden voor uitkeringsgerechtigden. Tegenover het voorstel van het kabinet stelde de SER-meerderheid een systeem waarin minimumloon en uitkeringen qua hoofdregel de loonontwikkeling volgen, van welke hoofdregel op grond van zwaarwegende overwegingen zou moeten kunnen worden afgeweken. De vraag, welke afwijkingsgronden in het kader van de besluitvorming over de aanpassing relevant zijn, werd overigens door dit deel van de Raad niet eensluidend beantwoord. Evenmin bestond overeenstemming over de vraag of voor minimumloon en sociale uitkeringen dezelfde afwijkingsgronden dienen te gelden en of derhalve in uiterste instantie een doorbreking van de nettonettokoppeling mogelijk zou moeten zijn.

De werkgeversvertegenwoordigers (en een minderheid van de kroonleden) deelden zoals gezegd de voorkeur van het kabinet voor een systeem van beleidsmatige aanpassing. Zij spraken zich echter, in afwijking van het standpunt van het kabinet, ook uit voor de mogelijkheid van doorbreking van de nettonettokoppeling.

Het wetsvoorstel inzake de beleidsmatige aanpassing (WBA) dat op 21 januari 1989 aan de Tweede Kamer werd aangeboden (Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21014, nrs. 1-2) was op hoofdlijnen in overeenstemming met het in de SER-adviesaanvrage weergegeven voorstel. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel werd nadrukkelijk als beleidsuitgangspunt vastgelegd dat minimumloon en uitkeringen in evenwichtige economische omstandigheden de ontwikkeling van de lonen dienen te volgen. Vanuit de gedachte dat de overheid over adequate wettelijke mogelijkheden dient te beschikken om -na advisering daarover door de SER -in onevenwichtige situaties, waarin de koppeling de welvaartsontwikkeling zelf in gevaar zou brengen, te besluiten tot een afwijkende aanpassing, bleef het beleidsmatige karakter van de jaarlijkse aanpassing in het wetsvoorstel gehandhaafd. Wel besloot het kabinet, teneinde tegemoet te komen aan de ook door de Raad van State geleverde kritiek op het punt van de rechtszekerheid (Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21014, A), om in het wetsvoorstel een garantie op te nemen voor koopkrachtbehoud op minimumniveau als tegenwicht voor het ontbreken van een hoofdregel voor de aanpassing.

De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel van het vorige kabinet niet meer in behandeling genomen. Het huidige kabinet heeft, overeenkomstig de opvatting van een meederheid binnen de SER, gekozen voor een systeem dat uitgaat van koppeling tenzij zich onverantwoorde ontwikkelingen voordoen. De overwegingen en de concrete wettelijke invulling van het kabinet worden hierna besproken. Het kabinet zal bevorderen dat het eerder ingediende wetsvoorstel zal worden ingetrokken.

  • De aanpassingssytematiek in hoofdlijnen

Het onderhavige wetsvoorstel houdt een regeling in voor de periodieke aanpassing van het wettelijk minimumloon en van de uitkeringen in het kader van de sociale zekerheid.

Het aanpassingssysteem verschilt van de huidige in de WAM neergelegde systematiek met name door de in het wetsvoorstel opgenomen mogelijkheid om van de hoofdregel voor de aanpassing af te wijken. Van een volledig automatisch aanpassingsmechanisme is derhalve geen sprake. Anderzijds voorziet het wetsvoorstel wel in een indexeringsmechanisme op basis waarvan in begmsel wordt aangepast. Dat is een belangrijk onderscheid ten opzichte van een stelsel van beleidsmatige aanpassingen zoals neergelegd in het onder verantwoordelijkheid van het vorige kabinet tot stand gekomen voorstel inzake de beleidsmatige aanpassing. In de aanpassingssystematiek volgens het voorliggende wetsvoorstel wordt het wettelijk minimumloon op brutobasis in beginsel aangepast aan de gemiddelde ontwikkeling van de contractlonen in bedrijven (inclusief de gepremieerde en gesubsidieerde sector) en bij de overheid.

In eerste instantie wordt aangepast op basis van de geraamde loonontwikkeling voor het betreffende jaar. Jaarlijks vindt echter achteraf verrekening plaats van verschillen tussen raming en realisatie.

In de voorgestelde systematiek wordt tweemaal per jaar aangepast, per 1 januari en per 1 juli. Per 1 januari wordt 50% toegekend van de contractloonontwikkeling voor het betrokken jaar, zoals deze geraamd is in de MEV die in september daaraan voorafgaand verschenen is. Per 1 juli vindt een nadere niveauaanpassing plaats die gelijk is aan het verschil tussen de inmiddels bekende CEP-raming van de contractloonontwikkeling in dat jaar en de per 1 januari toegekende 50% van de MEV-raming. Het in de CEP gepubliceerde cijfer is nog altijd voor een belangrijk deel gebaseerd op ramingen. Het realisatiecijfer kan hiervan afwijken. Eventuele verschillen tussen raming en realisatie van de contractloonontwikkeling worden verrekend op 1 januari van het volgend jaar. Dit geschiedt op basis van het cijfer voor de contractloonontwikkeling voor het betreffende jaar zoals gepubliceerd in de MEV uit dat jaar. Dit cijfer is immers in zeer belangrijke mate gebaseerd op gerealiseerde ontwikkelingen en derhalve bruikbaar voor nacalculatie. De januariaanpassing elk jaar bestaat derhalve uit twee componenten: 50% van de MEV-raming van de contractloonontwikkeling voor het nieuwe jaar, en het verschil tussen het «realisatiecijfer» uit de MEV voor de contractloonstijging in het voorgaande jaar en de CEP-raming van de contractloonstijging uit het voorgaande jaar waarop de juliaanpassing was gebaseerd.

Naast het minimumloon worden in beginsel ook de loongerelateerde bruto-uitkeringen ingevolge de WW en de WAO halfjaarlijks aangepast overeenkomstig de hiervoor beschreven systematiek. Vanwege de directe relatie met het minimumloon van de AAW-uitkeringen, de vervolguitkering van de WW en de toeslagen krachtens de Toeslagenwet, is de systematiek mutatis mutandis ook op deze uitkeringen van toepassing. De overige uitkeringen op minimumniveau zijn op nettobasis gerelateerd aan het wettelijk minimumloon. Dit geldt voor met name de AOW, de AWW, de ABW, de IOAW en de IOAZ.

Van de brutokoppeling aan de loonontwikkeling kan bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken in geval van een bovenmatige loonontwikkeling of een ongunstige volumeontwikkeling in de sociale zekerheid. De beslissing over het toepassen van de koppeling in een bepaald jaar geschiedt op basis van de ontwikkelingen zoals die zich op dat moment aftekenen. In geval beoogd wordt af te wijken van de koppeling aan de contractlonen, zal hierover advies worden gevraagd aan de Sociaal Economische Raad. Bij een beslissing tot afwijking zal aan het parlement een ontwerp algemene maatregel van bestuur worden voorgelegd. Tenminste eenmaal in de vier jaar zal aan de SER advies gevraagd worden over de vraag of er aanleiding is voor een bijzondere (positieve dan wel neerwaartse) aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen.

  • Algemene uitgangspunten van het aanpassingssysteem

De betekenis van het wetsvoorstel is van verstrekkende aard. Het heeft namelijk direct betrekking op de inkomensontwikkeling van ruim 4 miljoen inkomenstrekkers (minimumloners en uitkeringsgerechtigden). Gezien het feit dat onder de uitkeringsgerechtigden en minimumloners zich ca. 0,8 miljoen huishoudens bevinden die zijn aangewezen op slechts één enkele inkomensbron op minimumniveau, is grote zorgvuldigheid ten aanzien van de inkomensontwikkeling en het perspectief van arbeidsparticipatie (hetgeen overigens voor de postactieven niet aan de orde is) van deze groep geboden.

Het wetsvoorstel is gebaseerd op een tweetal algemene uitgangspunten waarin inkomenspolitieke oogmerken alsmede aspecten van het beleid gericht op relatieve vermindering van de inactiviteit, tot uitdrukking komen. Deze uitgangspunten komen in sterke mate overeen met opvattingen zoals die in het advies van de SER van 18 maart 1988 door delen van de Raad zijn weergegeven. Het eerste uitgangspunt is dat de algemene welvaartsontwikkeling niet alleen ten goede moet komen aan degenen die werken, maar ook zo veel mogelijk tot uitdrukking moet komen in de inkomenspositie van de postactieven en overige inactieven. Een maatschappelijke ontwikkeling waarbij de stijging van de welvaart in sterkere mate blijft voorbehouden aan degenen die een inkomen uit arbeid hebben, staan wij niet voor. In de eerste plaats gebiedt de maatschappelijke solidariteit, dat bij de verdeling van de nationale welvaart ook rekening moet worden gehouden met behoeften van burgers die niet kunnen werken dan wel op het minimumloon zijn aangewezen. Daarnaast is een structurele divergentie van de inkomensontwikkeling voor verschillende bevolkingsgroepen, waarbij met name aan de postactieven kan worden gedacht, ongewenst uit een oogpunt van evenwichtige inkomensverhoudingen op de langere termijn. Wel mag het streven naar het zo veel mogelijk laten delen van alle burgers in de welvaartsverbetering niet worden losgezien van de invloed hiervan op de totale omvang van de welvaartsontwikkeling zelf. Vermeden dient te worden dat de ontwikkeling van de nationale welvaart door een gelijke ontwikkeling van inkomens in negatieve zin zou worden beïnvloed. Hiermee komen we bij het tweede algemene uitgangspunt.

Dit houdt in dat gestreefd moet worden naar een zodanige economische ontwikkeling dat een structurele inkomensverbeterende toepassing van de koppeling mogelijk blijft. Wanneer de economische situatie zodanig zou zijn dat toepassing van de koppeling ertoe zou leiden dat meer mensen in de inactiviteit terecht komen, zou niet alleen voor betrokkenen een beduidende inkomensachteruitgang optreden maar bovendien in structureel opzicht het draagvlak voor de financiering van de koppeling in de toekomst, worden aangetast.

Een dergelijke ongewenste situatie is denkbaar bij een economische ontwikkeling waarin de koppeling slechts gerealiseerd kan worden door een hogere collectieve lastendruk. Twee mogelijke gevolgen tekenen zich dan af. Ten eerste is het denkbaar dat de collectieve lasten worden afgewenteld op de loonkosten. Voor zover dit het geval is zal, uitgaande van een loonontwikkeling die zonder deze afwenteling als evenwichtig kan worden aangemerkt, de werkgelegenheidsontwikkeling een neerwaartse invloed ondergaan. Niet alleen zal dan immers de factorprijsverhouding verslechteren ten laste van de produktiefaktor arbeid maar bovendien zal via aantasting van de overig inkomensquote de investeringsontwikkeling lager uitvallen dan anders het geval zou zijn geweest. Ten tweede is het denkbaar dat de hogere collectieve lasten niet worden afgewenteld maar in mindering komen op het beschikbare persoonlijke inkomen. De met de koppeling beoogde inkomensverbetering wordt dan niet ten volle gerealiseerd of kan zelfs uitblijven. Dit laatste is denkbaar in een situatie van bescheiden economische groei en een forse toename van het aantal uitkeringsgerechtigden.

Aldus bezien zal in dergelijke gevallen een structurele toepassing van de koppeling worden bemoeilijkt dan wel sprake zijn van een koppeling die niet tot inkomensverbetering leidt. In beide gevallen verdient het de voorkeur om de koppeling niet toe te passen. Het beleid kan er dan beter op worden gericht om de ontwikkeling van de groei van de werkenden ten opzichte van de uitkeringsgerechtigden te verbeteren waardoor de koppeling op korte en lange termijn weer mogelijk wordt. Aangezien koppeling zo'n beleid bemoeilijkt, kan dan tijdelijk beter ontkoppeld worden. Gemeenschappelijke factor in de beide situaties is de werkgelegenheidsontwikkeling. Is deze te laag, relatief of absoluut, dan kan het toepassen van de koppeling de economische ontwikkeling bemoeilijken en de voortzetting van dit beleid ondergraven.

Een achterblijvende werkgelegenheidsgroei kan ontstaan door een te Tweeds Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22012, nr. 3

hoge loonkostenontwikkeling als gevolg van het arbeidsvoorwaardenoverleg in het algemeen of meer in het bijzonder als gevolg van afwentelingstendenties op grond van een hogere collectieve lastendruk die op zijn beurt veroorzaakt wordt door een relatief snellere toename van het aantal uitkeringsgerechtigden ten opzichte van het aantal werkenden.

Zo bezien zijn derhalve een tweetal ontwikkelingen cruciaal voor het welslagen van een beleid gericht op koppeling, namelijk de loonontwikkeling als zijnde de belangrijkste bepalende factor voor de werkgelegenheidsontwikkeling, en de ontwikkeling van het aantal uitkeringsgerechtigden die, gerelateerd aan de werkgelegenheidsontwikkeling, in hoge mate bepalend is voor de ontwikkeling van de collectieve lastendruk.

Beide elementen zijn in de onderhavige wet dan ook van belang voor de vraag of van de algemene regel van koppeling zou moeten worden afgeweken. In lijn met het hierboven gestelde zou de koppeling ter discussie moeten worden gesteld wanneer de loonontwikkeling de werkgelegenheid schade berokkent en/of wanneer de groei van het aantal uitkeringsgerechtigden een premie-of belastingdrukverhoging van betekenende mate teweegbrengt. In hoofdstuk 6 zullen de implicaties van dit tweede uitgangspunt nader worden bezien.

  • Overwegingen met betrekking tot het herstel van de koppeling

5.1. De sociaal-economische context Geconstateerd moet worden dat de economische omstandigheden in een aantal opzichten sterk zijn gewijzigd ten opzichte van de crisissituatie begin jaren tachtig, welke ten grondslag lag aan het bevriezingsbeleid. Halverwege de tachtiger jaren trad een kentering op in de economische ontwikkeling. Sindsdien vertoont de economie een duidelijke opleving. Mede onder invloed van het beleid van loonmatiging en -na 1983 -ook lastenverlichting, trad een vertraging op in de loonkostenontwikkelingen en daalde de arbeidsinkomensquote (tot het niveau van 1970). De werkgelegenheid nam vervolgens fors toe, namelijk met ruim 600000 personen in de periode 1985-1989. De werkloosheid daalde, aanvankelijk sterk (resp. 60000 en 50000 personen in 1985 en 1986), daarna minder. Als gevolg daarvan deed zich een afvlakking voor in de groei van het aantal uitkeringsgerechtigden. De uitgaven voor de sociale zekerheid zijn sedert 1983 in guldens vrijwel niet meer toegenomen terwijl in termen van het nationaai inkomen sindsdien een daling plaats vond met bijna 4%-punt. Als gevolg van het ombuigingsbeleid is ook het financieringstekort inmiddels verminderd, zij het dat dit nog niet tot een aanvaardbaar niveau is teruggebracht. Door deze ontwikkelingen zijn weer meer evenwichtige financieel-en sociaal-economische verhoudingen binnen bereik gekomen. Daarmee zijn ook de mogelijkheden toegenomen voor een meer gelijkwaardige ontwikkeling van inkomens in markt-en collectieve sector.

In het licht van het bovenstaande is er dan ook aanleiding om de welvaartsontwikkeling weer meer nadrukkelijk als uitgangspunt te kiezen voor de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Behalve het feit dat de voorwaarden hiervoor weer in ruimere mate aanwezig zijn, zijn er nog andere overwegingen op grond waarvan dat wenselijk geacht kan worden. In de eerste plaats lijkt een herstel van een met de loonontwikkeling overeenkomende aanpassing van minimumloon en uitkeringen thans in het bijzonder gewenst vanwege de inkomensoffers die in het afgelopen decennium van met name de minima zijn gevraagd. In de eerste helft van de jaren tachtig daalde de koopkracht van de minima in absolute termen. Sinds sprake 1985 is weliswaar weer sprake van een welvaartsstijging, maar deze is beperkt zodat het welvaartsverlies van begin tachtig slechts langzaam wordt ingehaald. Het is daarom extra gewenst dat zodra de economische omstandigheden dat toelaten, de minima weer naar evenredigheid meeprofiteren van de welvaartsgroei. Oit laatste geldt des te meer in het licht van de -vanwege voorgenomen beleidsintensiveringen -geringe ruimte voor koopkrachtverbetering in de komende jaren.

Voorts is een meer gelijkwaardige ontwikkeling van inkomens in de markt-en collectieve sector ook van belang voor de realisering van een beheerste loon(kosten)ontwikkeling. In het tripartite overleg tussen overheid en sociale partners in de afgelopen jaren is de bereidheid tot de voor het economisch herstel zo noodzakelijke loonkostenmatiging vaak in samenhang gebracht met de wens van herstel van de koppelingen. In de komende jaren blijft beheersing van de loonkostenontwikkeling van het grootste belang. Een gelijkwaardige ontwikkeling van lonen en uitkeringen kan bijdragen aan de realisering hiervan en wordt er tevens door mogeiijk gemaakt.

Een derde overweging houdt verband met de omstandigheid dat de mate waarin een relatieve verlaging van het wettelijk minimumloon nog een bijdrage kan leveren aan de werkgelegenheid en de bestrijding van de werkloosheid aan grenzen gebonden is. In de periode 1980-1989 is het brutominimumloon in totaal circa 15% achtergebleven bij de ontwikkeling van de regelingsloonindex (WAM-index). Dit heeft positieve gevolgen gehad voor de werkgelegenheidsontwikkeling met name aan de onderkant van het inkomensgebouw. Zo blijkt uit cijfers van het CBS dat in de periode 1983-1987 in het particuliere bedrijf het aantal werkzame personen in de loonklasse op of net boven het minimumloon met bijna 51 000 is toegenomen. Een verdere relatieve verlaging van het minimumloon zou echter gepaard gaan met geringere marginale werkgelegenheidseffecten waardoor de voordelen in termen van werkgelegenheid naar het oordeel van het kabinet niet langer opwegen tegen de hoge maatschappelijke kosten. Bovendien zijn en worden voor de bestrijding van de werkloosheidsproblematiek inmiddels alternatieve en meer specifieke instrumenten ontwikkeld, zoals het Jeugd Werk Garantie plan, loonkostensubsidies nu ook toegespitst op het minimumloonniveau (WLOM-regeling), en allerlei scholings-en werkgelegenheidsmaatregelen in het kader van het activerend arbeidsmarktbeleid. Dit hangt samen met het karakter van de huidige werkloosheid: deze is voor een belangrijk deel het gevolg van de voor de huidige werklozen gebrekkige aansluiting van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. De bestrijding hiervan vraagt in sterkere mate dan voorheen de inzet van specifiek beleid gericht op met name die groepen waarvan de inschakeling in het arbeidsproces bemoeilijkt wordt doordat deze onvoldoende geschoold zijn of niet de vereiste bekwaamheden bezitten. Op grond van overwegingen in de sfeer van de werkgelegenheid en het functioneren van de arbeidsmarkt is er thans dan ook minder reden om een sterke nadruk te leggen op een verdere relatieve verlaging van het minimumloon. Daarbij kan worden opgemerkt dat, naarmate het werkgelegenheids-beleid succesvoller is, ook de financiële mogelijkheden voor een herstel van een gelijkwaardige inkomensontwikkeling van lonen en uitkeringen toenemen. De vergroting van het aantal actieven leidt immers tot extra

belasting-en premie-inkomsten voor rijk resp. fondsen, terwijl daartegenover als gevolg van een verminderd beroep op sociale zekerheidsregelingen de uitkeringslasten beperkt worden.

De afspraak uit het regeerakkoord om in de nieuwe kabinetsperiode minimumloon en sociale uitkeringen in beginsel weer aan te passen aan de ontwikkeling van de contractlonen in het particuliere bedrijfsleven, is mede gebaseerd op bovenstaande overwegingen. In 1990 en per 1 januari 1991 heeft, als voorlopige invulling van deze afspraak, toepassing plaats gevonden van de WAM.

5.2. Overwegingen met betrekking tot het wettelijk karakter van de koppeling Het kabinet wenst de koppeling van minimumloon en uitkeringen aan de loonontwikkeling niet alleen als beleidsuitgangspunt te nemen, maar heeft er voor gekozen deze koppeling weer expliciet als wettelijke regel voor de aanpassing vast te leggen. Dat is een verschil met het wetsvoorstel beleidsmatige aanpassingen.

Deze keuze houdt verband met het gewicht dat toegekend wordt aan het streven om aan betrokkenen een grotere mate van duidelijkheid te bieden over de beoogde ontwikkeling van hun inkomen in relatie tot de algemene welvaartsontwikkeling. Het kabinet acht het van groot belang dat minimumloners en uitkeringsgerechtigden hierover zo min mogelijk in onzekerheid worden gelaten. Dit in het bijzonder ook in het licht van het beleid in de afgelopen jaren waarbij in verband met de economische en budgettaire omstandigheden het bestaande aanpassingsmechanisme telkenjare via adhocwetgeving buiten werking is gesteld. Daarnaast is het kabinet van opvatting dat het wettelijk vaststellen van een vloer in het loongebouw c.q. een minimumuitkeringsniveau de noodzaak met zich meebrengt om in een structurele wet ook helder tot uitdrukking te laten komen hoe deze vloer c.q. dit minimumniveau in de tijd moet worden aangepast. In zijn overwegingen heeft het kabinet betrokken dat door zowel een meerderheid van de SER (bestaande uit de werknemersvertegenwoordigers en uit Kroonleden) als door de Raad van State de waarborgen op dit punt in een stelsel van beleidsmatige aanpassingen onvoldoende werden geacht. Naar het oordeel van de betreffende SER-meerderheid biedt een dergelijk systeem te weinig duidelijkheid omtrent het uitgangspunt voor de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Betrokkenen zouden daardoor tezeer in onzekerheid gelaten worden over de ontwikkeling van hun inkomen in relatie tot de algemene inkomensontwikkeling. Daarbij werd er op gewezen dat in een stelsel van puur beleidsmatige aanpassingen vele factoren in de beschouwing worden betrokken zonder dat helderheid bestaat over het wisselende politieke gewicht dat eraan wordt toegekend. Hoewel bedoeld wordt een recht toe te kennen, zou de uitkomst in feite onbepaald zijn. De kritiek van de Raad van State op het door het vorige kabinet ingediende wetsvoorstel kwam hiermee overeen. De waarborgen in het oorspronkelijke wetsvoorstel zoals dat naar de Raad van State werd gezonden bestonden uit wettelijke garanties voor een zorgvuldige procedure met betrekking tot de vaststelling van het minimumloon en daarmee ook de sociale uitkeringen, alsmede uit het opnemen van een limitatieve opsomming van de factoren die daarbij een rol zouden spelen. Door de Raad van State werd dit als onvoldoende beschouwd.

Nu de economische omstandigheden inmiddels belangrijk verbeterd zijn, is er meer reden er op te vertrouwen dat een dergelijk indexeringsmechanisme als uitgangspunt voor de aanpassing ook in de praktijk betekenis kan krijgen. Dat is een belangrijke voorwaarde waaraan voldaan moet zijn. Het voordeel van de grotere duidelijkheid van een wettelijk vastgelegde indexering wordt immers twijfelachtig als de omstandigheden er toe nopen de indexering bij herhaling buiten werking te stellen. De keuze voor het vastleggen van een koppelingsmechanisme in de wet -anders dan in het wetsvoorstel beleidsmatige aanpassingen -impliceert echter niet een keuze voor een aanpassingssysteem waarin elk beleidsmatig element ontbreekt. Dat is een belangrijk verschil met de huidige WAM. Het vastleggen van een welvaartsvaste indexering wordt uitsluitend verantwoord geacht in combinatie met de in de wet geregelde mogelijkheid om hiervan af te wijken in geval van negatieve economische ontwikkelingen. Een volledig automatische koppeling zoals in de huidige WAM wordt niet nagestreefd. De praktijk van de jaren tachtig heeft uitgewezen dat dit een te rigide mechanisme voor de aanpassing is. Het gevaar bestaat in zo'n systeem dat dreigende onevenwichtigheden in de economie (bijvoorbeeld als gevolg van een bovenmatige loonontwikkeling of een ongunstige ontwikkeling van het aantal uitkeringsgerechtigden) via het koppelingsmechanisme automatisch worden versterkt. Aan de overheid is binnen de wet geen enkele mogelijkheid voorbehouden om in te grijpen wanneer de omstandigheden daartoe dwingen. Dat wordt als een belangrijk bezwaar beschouwd.

Met het voorgestelde aanpassingssysteem dat dus enerzijds uitgaat van een welvaartsvaste koppeling maar tegelijkertijd voorziet in de mogelijkheid hiervan onder nader omschreven omstandigheden af te wijken, worden naar het oordeel van het kabinet de doelstelling van een zo groot mogelijke duidelijkheid voor betrokkenen enerzijds en het streven naar behoud van voldoende beleidsruimte voor de overheid om adequaat te reageren in geval van onverantwoorde sociaal-economische ontwikkelingen anderzijds, op evenwichtige wijze met elkaar verenigd.

Met de keuze voor een dergelijke vormgeving van het systeem van aanpassing wordt aangesloten bij de opvattingen van een meerderheid binnen de Sociaal Economische Raad. In het SER-advies van 1988 inzake de aanpassingssystematiek hebben werknemersvertegenwoordigers en het merendeel van de kroonleden zich uitgesproken voor een in beginsel welvaartsvaste koppeling waarvan alleen onder nader aangegeven omstandigheden zou mogen worden afgeweken.

Bij de vaststelling dat de in het wetsvoorstel vastgelegde systematiek in hoofdlijnen overeenstemt met de opvattingen van een meerderheid binnen de SER, past wel de kanttekening dat er op het punt van de afwijkingsgronden verschillen bestaan. In het onderstaande worden de afwijkingsgronden uit het wetsvoorstel toegelicht en wordt nader ingegaan op de standpunten in het SER-advies van 1988 ten aanzien van de omstandigheden waaronder afgeweken zou dienen te worden van de koppelingen.

  • De afwijkingsgronden

6.1. Algemeen

Het herstellen van de koppeling beschouwt het kabinet als een van zijn belangrijkste beleidsopgaven. Deze doelstelling vraagt om een beleid dat er op gericht is dat de koppeling ook gehandhaafd kan blijven. Het

kabinet heeft de intentie hier nadrukkelijk invulling aan te geven In dat verband zijn de afspraken van belang die neergelegd zijn in het gemeenschappelijk beleidskader van overheid en sociale partners van 1 december 1989. Hierin verklaren de betrokken partijen gezamenlijk van oordeel te zijn dat de inspanningen gericht op duurzame economische groei, uitbreiding van de werkgelegenheid en daling van de werkloosheid moeten worden voortgezet en geintensiveerd. Voor het realiseren van deze doelstellingen wordt een beheerste loonkostenontwikkeling essentieel geacht, in welk verband ook het tenminste stabiliseren van de collectieve lastendruk is genoemd. Immers, ook hogere werkgeverslasten leiden tot hogere loonkosten die de ontwikkeling van de werkgelegenheid nadelig beinvloeden. Beheersing van de collectieve lastendruk is derhalve van groot belang voor het handhaven van de koppeling. Binnen deze loonkostenontwikkeling zou een zodanige bruto loonstijging gerealiseerd dienen te worden dat recht gedaan kan worden aan de inspanningen op het gebied van scholing en bestnjding van werkloosheid. Ook via het activerend arbeidsmarktbeleid wordt getracht de groei van de werkgelegenheid en de vermindering van de werkloosheid te bevorderen. Daarnaast is voorts van belang het beleid gericht op terugdringing van het beroep op de WAO. In het overleg met de Stichting van de Arbeid op 2 oktober 1990 zijn hierover met sociale partners afspraken gemaakt. Langs deze wegen wordt bijgedragen aan een versterking van het draagvlak voor de financiering van de koppeling.

Ondanks de voornemens op dit gebied mag niet worden uitgesloten dat zich onverhoopt een ontwikkeling voordoet waarbij onverkorte toepassing van de koppeling niet langer verantwoord geacht kan worden.

In paragraaf 4 is gesteld dat de koppeling geen doorgang zou moeten vinden wanneer de loonontwikkeling de werkgelegenheid schade berokkent en/of wanneer de groei van het aantal uitkeringsgerechtigden een premie-of belastingdrukverhoging van betekenende mate teweegbrengt. In het onderstaande zullen deze bepalingen nader worden besproken. In het SER-advies van 18 maart 1988 en het SER-advies van 29 juni j.l. worden overigens naast deze in het regeerakkoord genoemde afwijkingsgronden nog andere omstandigheden genoemd waaronder naar het oordeel van (delen van) de SER afwijking van de koppeling mogelijk zou moeten zijn. Later in dit hoofdstuk wordt hier apart aandacht aan besteed.

6.2. De loonontwikkeling

De jaarlijkse werkgelegenheidsgroei in de marktsector is het verschil tussen de groei van het produktievolume enerzijds en de groei van de arbeidsproduktiviteit anderzijds. De loonontwikkeling zal op de aldus beschreven werkgelegenheidsgroei geen neerwaartse invloed uitoefenen indien de reële loonkostenstijging per eenheid produkt constant blijft. Daarbij wordt dan de nominale loonkostenstijging gedefleerd met de prijsontwikkeling van de toegevoegde waarde. Dan is tevens bereikt dat de arbeidsinkomensquote gelijk blijft.

Deze samenhangen doen opgeld als het gaat om gereaiiseerde ontwikkelingen. Het beleid evenwel wordt gevoerd op basis van ramingen. Indien er tussen ramingen en realisatie verschillen zitten kan dit ertoe

leiden dat het oordeel over de hoogte van de loonontwikkeling ex post anders uitvalt dan ex ante. Dit tijdsaspect kan onder omstandigheden zwaar wegen. Met name ruilvoetveranderingen zijn moeilijk te ramen, terwijl in het verleden is gebleken dat deze juist van doorslaggevende betekenis kunnen zijn. Zo brengen B.B. Bakker en G.G.M. Sterks (Economisch Statistische Berichten, 1 november 1989) de stijging van de arbeidsinkomensquote voor de jaren 1970-1982 voor driekwart in verband met ruilvoetverslechteringen, Naast ruilvoetmutaties blijkt ook de ontwikkeling van de arbeidsproduktiviteit een ramingstechnisch gezien enigszins complicerende factor.

Afgezien van ramingstechnische aspecten kan ook gewezen worden op de economische structuur die mede van invloed is op de relatie tussen de loonontwikkeling en de toekomstige werkgelegenheid. Afhankelijk van de vraag of de samenstelling van de produktie zich beweegt in een meer of minder arbeidsintensieve richting, zal een hogere of lagere arbeidsin komensquote beter sporen met een onbelemmerde werkgelegenheidsgroei dan een constante arbeidsinkomensquote.

Onder omstandigheden kan een hogere arbeidsinkomensquote gepaard gaan met (toekomstige) werkgelegenheidsgroei, maar er zijn ook omstandigheden denkbaar dat een constante arbeidsinkomensquote al een bottleneck vormt voor een noodzakelijk kapitaalintensievere produktiestructuur en daarmee voor een toereikend werkgelegenheidsniveau. Ofschoon het niet aannemelijk is dat zich op korte termijn forse verschuivingen zullen aandienen, kunnen voor een periode van een aantal jaren zich toch relevante ontwikkelingen voordoen.

Abstraherend van verschillen tussen ramingen en realisaties alsook van verschuivingen in de macro-economische verhouding van productiefactoren kan voor een 'onbelemmerde' werkgelegenheidsgroei worden uitgegaan van het streven naar constante reele loonkosten per eenheid produkt. Met deze norm zou dan worden bereikt dat van de loonvorming geen invloed ten goede of ten kwade uitgaat op de werkgelegenheidsontwikkeling. Het gaat dus om een partiële benadering. De vraag of de aldus resulterende werkgelegenheidsgroei voldoende is om de werkloosheid te verminderen of te elimineren, blijft dan onbeantwoord maar is ook ruimer dan in verband met het vraagstuk van de koppeling als zodanig aan de orde is.

Een beoordeling van de loonontwikkeling in het licht van de toekomstige werkgelegenheid zal een zorgvuldige moeten zijn. Ramingstechnische onzekerheden, veranderingen in de economische structuur en het beoogde evenwicht op de arbeidsmarkt vormen evenzovele argumenten om de beoordeling niet uitsluitend te laten afhangen van een simpele rekentechnische formule waarbij het verschil tussen de loonsomstijging enerzijds en de som van de stijging van de arbeidsproduktiviteit en de prijzen anderzijds centraal staat. Ook is relevant van welke sectoren men de ontwikkeling van arbeidsproduktiviteit en prijzen in beschouwing wil nemen alsook het verschil dat zich kan voordoen in de ontwikkeling tussen de prijsontwikkeling van de consumptie en dat van de toegevoegde waarde. Tenslotte is de samenstelling van de loonkostenontwikkeling van groot belang. Een loonkostenstijging die samenhangt met maatregelen gericht op de arbeidsmarkt zal een andere invloed uitoefenen op de werkgelegenheid dan een die voortvloeit uit een verhoging van de lonen zelf. De economische gevolgen van

dat laatste varieren overigens weer met de mate waarin loonstijgingen de vorm krijgen van incidentele danwel contractuele verhogingen. Het onderscheid tussen loonkosten en contractlonen spoort in zekere zin met de beide afwijkingsgronden uit het wetsvoorstel. De loonkostenontwikkeling is bepalend voor de invloed die uitgaat op de werkgelegenheidsgroei. De contractloonontwikkeling, als maatgevend voor de aanpassing van de uitkeringen, is bepalend voor de collectieve uitgaven die met de koppeling zijn gemoeid alsook de ontwikkeling van de collectieve druk.

Waar in de wettekst de ontwikkelingen in de sfeer van de volumina en de primaire arbeidsvoorwaarden met name bezien worden op hun consequenties voor de werkgelegenheid en de collectieve druk, lijken bovenstaande nuanceringen van belang. Het is tegen deze achtergrond dat de tekst van het vijfde lid van artikel 14 moet worden bezien. De formulering van de afwijkingsgrond in de tekst van het wetsvoorstel kan om bovengenoemde redenen niet anders dan algemeen van aard zijn.

6.3. De volumeontwikkeling

In hoofdstuk 4 werd geconstateerd dat wanneer de groei van het aantal uitkeringsgerechtigden zodanig is dat een stijging van de collectieve lasten nodig is ter financiering van deze toeneming, dit een grond zou kunnen vormen waarop van koppeling zou kunnen worden afgezien.

Een nadere beoordeling van dit criterium geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen.

Ten eerste moet worden opgemerkt dat de relatie tussen de ontwikkeling van het volume van de uitkeringsgerechtigden en die van de collectieve lastendruk geen eenduidige is. Omdat ceteris paribus de coliectieve lastendruk constant kan blijven, indien de volumegroei van de actieve en inactieve inkomenstrekkers gelijk is, volgt hieruit dat de lastendruk zal toenemen zowel bij een hogere dan geraamde groei van het aantal uitkeringsgerechtigden als bij een lagere groei van de werkenden. Het gaat met andere woorden om het relatieve verschil. Overigens kan hier natuurlijk sprake zijn van een samenhang: een hoger dan verwacht aantal uitkeringen kan het directe gevolg zijn van een tegenvallende werkgelegenheidsgroei. Anderzijds hoeft dit niet noodzakelijk altijd het geval te zijn. De volumeontwikkeling in de sociale zekerheid wordt ook door andere factoren bepaald. Te denken valt met name aan demografische ontwikkelingen. Een sterker dan verwachte demografische ontwikkeling (bijvoorbeeld door extra toestroom van asielzoekers of sterkere vergrijzing) kan evenzeer verantwoordelijk zijn voor een relatieve stijging van het aantal inactieven en daarmee voor een oplopende collectieve lastendruk.

Voorts is bij dit criterium van belang dat men zich bij de oordeelsvorming primair moet richten op het partiele effect dat uitgaat van de volumeontwikkeling op de collectieve druk voor de beslissing om al dan niet te koppelen. Premiestijgingen als gevolg van bijvoorbeeld verschuivingen (in volume-of financiele termen) tussen de sociale fondsen en rijksbegroting die niet samenhangen met de volumeontwikkeling van het totaal van uitkeringsgerechtigden vallen buiten het kader van de afwegingen die hier aan de orde zijn.

Het voorbeeld van verschuivingen tussen sociale fondsen en rijksbegroting maakt tegelijkertijd duidelijk dat gekeken dient te worden naar het partiële effect van de volumeontwikkeling op de totale collectieve

lastendrukontwikkeling. De premiedrukontwikkeling en de belastingdrukontwikkeling dienen met andere woorden niet geïsoleerd, maar in onderlinge samenhang te worden bezien. Er is immers geen reden waarom elkaar compenserende drukmutaties als gevolg van verschuivingen in de sfeer van financiering of volume van invloed zouden zijn op de koppelingsdiscussie.

6.4. De onderlinge relatie tussen de beide criteria De hierboven besproken criteria geven gevarenzones aan. Zolang deze gevarenzone onbetreden blijft of zolang het beleid ertoe leidt dat de gevarenzones ver verwijderd blijven, zal de koppeling doorgang vinden. Aangezien het om twee criteria gaat zal een eventuele ter discussiestelling van de koppelingen doordat één van de gevarenzones is betreden, inhouden dat men ook de afstand, in voordelige of nadelige zin, tot de andere gevarenzone in de beschouwing moet betrekken. Een nadere oordeelsvorming is, wanneer men van deze twee criteria uitgaat, nodig voor wat betreft hun onderlinge relatie.

6.5. Concretisering van de afwijkingsgronden In het onderhavige wetsvoorstel wordt geopteerd voor de beleidslijn om in beginsel de inkomens van de ontvangers van het minimumloon en van de uitkeringen te koppelen aan de lonen in de markt-en collectieve sector. Alleen indien een aantal omstandigheden daartoe noopt zou van deze lijn worden afgeweken. Terwille van de rechtszekerheid en de helderheid van wat wordt beoogd, verdient het aanbeveling om de gevallen waarin tot afwijking van de algemene regel van koppeling moet worden besloten, zo nauwkeurig mogelijkte omschrijven.

In het Regeeraccoord is gewezen op twee afwijkingsgronden, namelijk een tegenvallende ontwikkeling van de lonen of van het aantal uitkeringen. Conform de interpretatie van de Kroonleden worden deze criteria in een contekst genoemd waarin ook de premiedruk, de belastingdruk, en de werkgelegenheid worden genoemd. Daarmee is het aantal relevante aspecten vijf in tal. Het geïsoleerd bezien van criteria met een partieel karakter, is door de kroonleden terecht als weinig zinvol beschouwd. Wel betekent het situeren van de koppelingsdiscussie in een ruimere context dat men zich rekenschap zal moeten geven van een groot aantal overwegingen zoals in paragraaf 6.2 en 6.3 is beschreven. Dit is onvermijdelijk wanneer men niet wil kiezen voor een starre en mechanische rekenregel maar opteert voor een oordeelsvorming waarbij actuele omstandigheden en nieuwe inzichten beter tot uitdrukking kunnen worden gebracht.

Erkend moet worden dat een meervoudige benadering van het koppelingsvraagstuk in de praktijk tot belangwekkende doch langdurige beleidsdiscussies kan leiden. Hoewel de belangrijkheid van het onderwerp een uitvoerig besluitvormingsproces rechtvaardigt zijn er praktische argumenten die een zekere inkadering van het totale veld wenselijk maken. Waar in de economie alles met alles samenvalt is een zekere beperking wenselijk.

In dit verband hecht het kabinet eraan op te merken dat in het SER-advies van 18 maart 1988 de verhouding tussen het aantal inactieve versus het aantal actieve inkomenstrekkers een belangrijk vertrekpunt vormt voor de beschouwingen terzake. In het betreffende SER-advies wordt het volgende opgemerkt.

«Als de numerieke verhouding tussen actieven en niet-actieven

constant is -hetgeen voor de periode tot 1992 ook wordt geraamd -, kunnen de sociale uitkeringen worden aangepast aan de regelingsloonindex zonder dat een belasting-en premiedrukstijging noodzakelijk is. Een contractloonstijging leidt dan tot een zodanige verhoging van de belasting-en premieopbrengsten dat de aanpassingen hieruit gefinancierd kunnen worden. Onder de eerder genoemde veronderstellingen blijft in dit geval ook de macrocollectieve lastendruk (in procenten van het nationaal inkomen) constant. Indien de verdiende lonen sterker stijgen dan de contractlonen zal, nog steeds bij een constante getalsverhouding tussen actieven en niet actieven, zelfs een daling van de belasting-en premiedruk kunnen optreden.

Indien het aantal niet-actieven stijgt ten opzichte van het aantal actieven, zal de aanpassing van de sociale uitkeringen aan de regelingsloonindex in het algemeen gepaard gaan met verhoging van de microlastendruk. Zouden de verdiende lonen aanmerkelijk sterker toenemen dan de regelingslonen, dan kan een beperkte volumestijging wellicht opgevangen worden zonder dat de belasting-en premiedruk verhoogd behoeft te worden. Bij een stijging van de getalsverhouding niet-actieven/actieven van enige omvang ontstaat bij aanpassing aan de regelingsloonindex echter de noodzaak tot verhoging van belasting-en premiedruk en daarmee van de collectieve lastendruk. Als in deze situatie inderdaad gekozen wordt voor een belasting en premiedrukstijging, waarbij de kosten van bijvoorbeeld toegenomen werkloosheid of vergrijzing door de gehele bevolking worden gedragen, hoeft dit op zichzelf geen nadelige economische consequenties te hebben voor groei en werkgelegenheid onder de voorwaarde dat de belasting-en premiedrukstijging niet afgewenteld wordt en dat geen negatieve effecten van de wigvergroting op het arbeidsaanbod c.q. op de werking van de arbeidsmarkt optreden. Indien men evenwel de micro-en macrolastendruk in de geschetste situatie niet wil laten oplopen, dan zullen de uitkeringslasten moeten worden beperkt.» (SER-advies 88/03 pag. 22).

Uit deze passage blijkt dat, naar het oordeel van de SER, een stijging van de verhouding inactieven en actieven noopt tot een nadere beleidsafweging vanwege de korte termijn consequenties. Maar ook vanwege de lange termijn aspecten kan de verhouding inactieve versus actieve inkomenstrekkers goede diensten bewijzen. Immers een te hoge loonontwikkeling leidt op langere termijn tot een verslechtering van de werkgelegenheid. De consequenties van maatregelen in de sfeer van de prijscomponent komen uiteindelijk dus ook tot uitdrukking in de volumecomponent. Dergelijke toekomstige verslechteringen kan men tot uitdrukking brengen in dit verhoudingsgetal door daarvan de ramingen in beeld te brengen. Aldus bezien lijkt de getalsverhouding tussen inactieve en actieve inkomenstrekkers een maatstaf te representeren die zowel het volumeals prijsaspect (het aanpassingspercentage) tot uitdrukking brengt.

Gezien de veelheid van overwegingen die in beschouwing moeten worden genomen als de criteria uit het regeeraccoord worden nagegaan, ligt het in de rede dat bij de beleidsafweging op basis van de wettelijke afwijkingsgronden toespitsing plaatsvindt op dit criterium van de aantalsverhouding tussen inactieve en actieve inkomenstrekkers, omdat vele elementen hierin tot uitdrukking komen.

In de praktijk zou de werkwijze aldus kunnen zijn dat allereerst op grond van de ontwikkeling van de reële loonkosten per eenheid produkt

en de ontwikkeling van het volume van uitkeringsgerechtigden, wordt bezien of er aanleiding is om de discussie te voeren over de vraag of de afwijkingsgronden actueel zijn. Wordt deze vraag bevestigend beantwoord dan zal vervolgens moeten worden bezien of de zich aftekenende ontwikkelingen de verhouding inactieven versus actieven nadelig beïnvloeden. Deze verslechtering kan zowel een feitelijke verslechtering betreffen (dat wil zeggen een actuele overschrijding van de norm) als een zich aftekenende verslechtering (dat wil zeggen een volgens raming achterblijven bij een tijdpad of norm voor een toekomstig jaar).

Of sprake is van een dreigende verslechtering in de toekomst kan worden vastgesteld op basis van de economische doorrekeningen van het CPB. Daarbij dient de ontwikkeling op een termijn van vier tot acht jaar bezien te worden. Pas na een dergelijke periode is het effect van een bovenmatige loonontwikkeling op de werkgelegenheid volledig uitgewerkt. CPB-analyses laten immers zien dat een eenmalige extra loonstijging met 1% ertoe leidt dat de werkgelegenheid in bedrijven na vier jaar 12000 arbeidsjaren lager uitkomt, waarna het werkgelegenheidsverlies verder oploopt tot 24000 arbeidsjaren in het achtste jaar1. In eerste instantie blijft het werkgelegenheidsverlies onder invloed van met name de hogere consumptieve bestedingen beperkt. Pas na verloop van tijd komen de nadeiige effecten op de werkgelegenheidsgroei en daarmee op de verhouding inactievenactieven tot uiting. Een dergelijke toekomstige verslechtering van de verhouding inactievenactieven zal echter als relevant beschouwd moeten worden voor de besluitvorming over het lopende beleid, omdat dan de oorzaken aan de orde zijn.

Is van een van deze verslechteringen sprake, dan kan het noodzakelijk zijn om van de regel van koppeling af te wijken. Het woord «kan» laat de ruimte om bij overschrijding van de norm toch de koppeling toe te passen. Het aanbrengen van deze ruimte is gewenst teneinde deze te kunnen benutten wanneer besloten wordt tot maatregelen die de gesignaleerde normoverschrijding ongedaan maken.

6.6. Reikwijdte van het wetsvoorstel Een en ander betekent dat het toepassen van de koppelingen onder omstandigheden mede afhankelijk wordt van factoren als economische groei en demografische ontwikkelingen. Men kan zich daarbij de vraag stellen hoe vanuit puur inkomenspolitiek oogpunt het te verdedigen is dat toepassing van het beginsel van evenredige welvaartsdeling afhankelijk wordt gesteld van de economische ontwikkeling. Ofschoon dit aspect bij hoofdstuk 4 reeds aan de orde is geweest, is het wellicht goed ter afronding van deze beschouwing hier opnieuw aandacht aan te besteden. Uitgangspunt daarbij is dat de welvaart van individuele burgers en van de samenleving als geheel het best kan worden gediend via een optimale deelname aan betaalde arbeid, dat wil zeggen via volledige werkgelegenheid.

Wanneer de economische groei ontoereikend is om voldoende banen te scheppen zal een verhoging van de tarieven van premie-en belastingen moeten volgen om de koppelingen te kunnen financieren. Het gevaar is reëel dat dit tot afwenteling leidt. Gesteld mag worden dat vrijwel alle analyses naar het verschijnsel van afwenteling een positief verband opleveren tussen lastendruk en afwenteling.

Afwentelingsgedrag geeft aan dat de grenzen van de solidariteit voor degenen op wie een beroep wordt gedaan, in beeld komen: men is niet 1 zie Freiakompas '85. CPB monografie nr b id d hogere co||ectieve lasten ten volle in mindering te brengen op 28. december 1985

het netto beschikbare inkomen. Wanneer onder deze omstandigheden toch wordt vastgehouden aan lastenverzwaring zal dit op den duur leiden tot verlies van werkgelegenheid.

Het oogmerk van inkomensverbeterende koppelingen komt dan in zijn tegendeel te verkeren. Daarom is het onvermijdelijk om het aspect van het financiële en sociale draagvlak in het koppelingsvraagstuk te betrekken.

6.7. De noodzaak van budgetdiscipline voor de koppeling In het bovenstaande is aangegeven dat een hogere collectieve druk een bedreiging vormt voor de koppeling. Immers, hogere werkgeverslasten zullen rechtstreeks de loonkosten verhogen en datzelfde gebeurt wanneer werknemers hogere collectieve lasten afwentelen op de werkgevers. Aldus wordt de werkgelegenheidsgroei geschaad, en het draagvlak voor de koppeling aangetast. Een lagere dan verwachte economische groei heeft dus langs twee wegen consequenties voor het draagvlak; rechtstreeks via de verslechtering van de aantalsverhouding inactievenactieven, indirect omdat onder die omstandigheden toepassing van de koppeling hogere premies en belastingen vergt.

Niet alleen via een geringere economische groei dreigt zo'n aantasting van het draagvlak, maar meer algemeen zal als regel elke verhoging van de collectieve lastendruk de werkgelegenheidsontwikkeling schaden. Daarom is een stabilisatie, zo mogelijk vermmdering van de collectieve lastendruk van vitaal belang voor het koppelingsvraagstuk. Ook in het Regeerakkoord wordt er -bij herhaling -op gewezen «hoe belangrijk de ontwikkeling van de lastendruk is voor de arbeidskostenontwikkeling in de jaren 1991-1994» (Regeerakkoord, pagina 10). In de analyse van het SER-advies uit 1988 staat de relatie tussen lastendruk en werkgelegenheid eveneens centraal: «als het gaat om de economische effecten van de aanpassing van de sociale uitkeringen aan de regelingsloonindex conform de WAM richt de aandacht zich vooral op de gevolgen voor de ontwikkeling van de (macro-) collectieve lastendruk, de (micro-) belasting-en premiedruk op het loon en de wig tussen loonkosten en nettobeloning» (SER-advies 88/03, pagina 21).

De ontwikkeling van de lastendruk is dus een cruciale factor voor de koppelingsproblematiek. Hoe de ontwikkeling van de lastendruk feitelijk zal moeten zijn hangt onder meer af van de arbeidsmarktsituatie die men voor een bepaalde periode voorziet. Voor de huidige kabmetsperiode wordt gestreefd naar een constante lastendruk. Overigens is ook van belang welke maatregelen ten grondslag liggen aan een bepaalde lastendrukontwikkeling. De mate van afwenteling en daarmee het effect op de werkgelegenheid kunnen namelijk verschillen afhankelijk van de aard van de maatregel.

Deze economische wetmatigheden zijn ook onderdeel van het hier aan de orde zijnde wetsvoorstel. In par. 6.5. is al aangegeven dat ook ontwikkelingen op enig moment die pas op termijn aanleiding geven tot een verslechtering van de werkgelegenheid, evenzeer als feitelijke verslechteringen tot de vraag moeten leiden of er gekoppeld wordt of niet. Gegeven het feit dat de gedragsrelaties in ons land decennia lang afwentelingsverschijnselen te zien geven in reactie op een verhoging van de collectieve lastendruk kan men spreken van een evident aanwezig negatief verband tussen collectieve druk en werkgelegenheid. Natuurlijk is het zo dat de invloed van de hogere collectieve lastendruk op de loonkosten niet voor alle vormen van lastendruk dezelfde is. Voor

2 De tabel geeft het aantal actieve inkomenstrekkers uitgedrukt in mensjaren Dit is gelijk gesteld aan het arbeidsvolume gemeten in arbeidsjaren waarop in mindering is gebacht het uitkeringsvolume van de ZW dat is gemeten in uitkeringsjaren In de tabel is gebruik gemaakt van het ten tijde van het Regeerakkoord meest recente cijfermateriaal De cijfers met betrekking tot het arbeidsvolume ofwel de werkgelegenheid, zijn voor wat betreft de jaren tot 1990 afkomstig uit de Nationale Rekeningen van het CBS, terwijl het cijfer voor 1990 ontleend is aan de Macro Economische Verkenning 1990 het CPB. Voor de cijfers met betrekking tot het uitkeringsvolume van de ZW alsmede voor alle overige cijfers met betrekking tot de inactieve inkomenstrekkers vormt de financiële Nota Sociale Zekerheid 1990 de bron De cijfers voor 1990 zijn gecorrigeerd voor de door het CPB berekonde effecten van het regeerakkoord. Voor een meting in arbeidsc.q. uitkeringsjaren is gekozen omdat dit met het oog op de financiële aspecten van de koppeling een juistere benadering lijkt dan een meting in personen. Voor de bepaling van een arbeidsjaar is uitgegaan van de gemiddelde contractuele arbeidsduur van een volledige werkweek. Personen die niet gedurende het gehele jaar een volledige werkkring hadden, tellen mee naar rato van het aantal dagen of gedeelten van dagen gedurende welke deze werkkring voor hen bestond. Op soortgelijke wijze wordt een uitkeringsjaar bepaald. Voor de ZW bijvoorbeeld door het aantal dagen of gedeelten van dagen die wegens ziekte werden verzuimd, te delen door 261, het aantal werkdagen in een jaar. Het aantal inactieve inkomenstrekkers gemeten in uitkeringsjaren bestaat uit de uitkeringsgerechtigden krachtens de volksverzekeringen AOW, AWW en AAW, alsmede de werknemersverzekeringen WAO, WW, VV en ZW. Tevens zijn daarin begrepen degenen die een recht op uitkering ontlenen aan de speciale voorzieningen geregeld in de WWV, IOAZ, IOAW, RWW en ABW anders dan RWW Het aantal inactieve inkomenstrekkers is beperkt tot alleen inactieven met een inkomen dat wordt geregeld in sociale zekerheidswetgeving. Als aanvullend criterium geldt daarbij dat sprake is van inkomensvervanging, hetzij omdat men als gevolg van ziekte, arbeidsongeschiktheid, ouderdom dan wel verzorging van kinderen niet (langer) in staat \ s of in staat wordt geacht inkomen uit arbeid te verwerven, hetzij omdat men -zoekend naar werk -nog geen passende arbeid heeft gevonden. Op grond van deze criteria worden vervroegd uitgetredenen, renteniers en gepensioneerden jonger dan 65 jaar niet tot de inactieve inkomenstrekkers gerekend Voorts moet worden opgemerkt dat studerenden met een studiebeurs/toelage als enige bron van inkomen noch tot de actieve noch tot de inactieve inkomenstrekkers zijn gerekend wat betreft de in ons land belangrijkste inhoudingen, de directe belastingen, de indirecte belastingen, de werkgeverslasten en de werknemerspremies zijn de gevolgen van een verhoging voor de loonkosten evenwel aanmerkelijk. In het SER-advies verbindt de SER aileen aan een oplopende lastendruk consequenties voor de koppeling voorzover die voortvloeit uit de ontwikkeling van de lonen en de sociale zekerheid. Natuurlijk zijn de problemen verbonden met een hogere lastendruk uit andere hoofde identiek van aard. Dat de SER hiervan abstraheert is begrijpelijk omdat alleen een lastendruk die oorzakelijk samenhangt met het sociale zekerheidsterrein als beleidsmatig relevant voor het onderhavige onderwerp wordt beschouwd. Van collectieve lastendrukverhogingen uit andere hoofden mag immers worden aangenomen dat deze via andere mechanismen dan de hier besprokene worden voorkomen of gecompenseerd.

Dit spoort nauwgezet met de uitgangspunten terzake zoals die in het regeerakkoord voor de huidige kabinetsperiode zijn opgesteld. In het regeerakkoord staat immers dat de budgetdiscipline, welke ertoe leidt dat de uitgaven binnen de afgesproken kaders blijven, «zal worden herbevestigd» en voorts dat «tegenvallers zodanig zullen moeten worden opgevangen dat de doelstellingen in de sfeer van financieringstekort en collectieve lastendruk gerealiseerd kunnen worden.» Regels inzake de budgetdiscipline betreffen zowel de uitgavencategorieën rijksbegroting, sociale zekerheid als zorgsector.

De conclusie uit het voorafgaande moet luiden dat het onderhavige wetsvoorstel handhaving van de budgettaire kaders, waaronder toepassing van de regels budgetdiscipline, vooronderstelt. Zouden deze regels immers niet worden toegepast en zouden bijvoorbeeld normen terzake van het financieringstekort worden gerealiseerd door middel van hogere collectieve lasten, dan zal dit op zich de verhouding inactievenactieven doen verslechteren. Door stabilisatie van de collectieve druk en door toepassing van de regels budgetdiscipline wordt de noodzaak van een eventuele ontkoppelingsdiscussie uit dien hoofde voorkomen.

6.8. De verhouding inactieve versus actieve inkomenstrekkers nader bezien De verhouding inactieve versus actieve inkomenstrekkers heeft in de afgelopen decennia belangrijke veranderingen ondergaan, zoals blijkt uit de onderstaande tabel.

Ontwikkeling van inkomenstrekkers gemeten in arbeidsc.q. uitkeringsjaren ( x 1000)a) -actieven -inactieven -verhouding inact./act.

1970

4475 2052 0,46

1975

4390 2559 0.58

1980

4501 3078 0,68

1985

4341 3749 0,86

1990

4638397 9 0,86

  • De volume cijfers voor de jaren vóór 1 985 zijn herberekend op basis van de sedert 1 985 geldende definities met betrekking tot de AOW. Bron: CBS, CPB, SZW !

Uit de tabel blijkt dat na de stijging van het aantal inactieven met 1 miljoen in de jaren zeventig, in de jaren tachtig nog eens een stijging is gevolgd met bijna 1 miljoen. Vooral in de eerste helft van de jaren tachtig nam het aantal inactieven sterk toe. Bij een gelijktijdig afnemend aantal actieven resulteerde toen een sterke stijging van het verhoudingsgetal Na 1985 bood de verbeterde werkgelegenheidssituatie echter tegenwicht. Sindsdien vertoont het verhoudingsgetal een stabilisatie op een historisch gezien hoog niveau.

Doelstelling uiteindelijk is het bereiken van een substantiële verbetering van deze verhouding. Het kabinet is van mening dat het beleid hier nog vele jaren op gericht moet zijn. Het regeerakkoord getuigt hiervan.

De CPB-doorrekening van het regeerakkoord laat overigens voor de jaren 1990-1994 een lichte stijging zien. Hierbij dient evenwel te worden aangetekend dat in deze doorrekening een aantal beleidsvoornemens en -intenties uit het Regeerakkoord welke van invloed zijn op dit verhoudingsgetal, niet of slechts in beperkte mate zijn meegenomen. Het betreft met name de intensivering van het arbeidsmarktbeleid, de voornemens betreffende de beheersing van het WAO-volume, alsmede het streven naar een hogere werkgelegenheidsgroei dan die welke in de ramingen is vervat. Daarnaast hebben zich sinds de begrotingsopstelling van september 1990 verdere tegenvallers in de volumeontwikkeling sociale zekerheid voorgedaan. Dit geeft extra aan dat eerder genoemde inspanningen nodig zijn om in de komende jaren de trend van de tweede helft van de jaren tachtig te continueren en een verslechtering van de verhouding inactieven versus actieven te voorkomen.

Voor deze kabinetsperiode is hieraan een praktische toetsingsnorm te verbinden voor een verantwoorde toepassing van de koppeimg. Een onverkorte aanpassing van minimumloon en uitkeringen aan de contractloonontwikkeling kan als verantwoord worden beschouwd zolang tenminste geen verslechtering van de verhouding inactieven versus actieven optreedt ten opzichte van de uitgangssituatie in het regeerakkoord. In concreto betekent dit dat indien dit verhoudingsgetal de 0,86 zou overschrijden op korte dan wel langere termijn (dat wil zeggen binnen een tijdshorizon van acht jaar) en er ondanks compenserende maatregelen geen uitzicht is op realisering van dit normcijfer, in beginsel dient te worden ontkoppeld. Zoals eerder aangegeven, wordt voor de bepaling van de ontwikkeling op termijn uitgegaan van de economische doorrekeningen van het CP8.

Uit het voorgaande blijkt dat het verhoudingsgetal, ondanks de schijn van het tegendeel, als norm een nogal robust karakter heeft. Een verslechtering met een vol punt correspondeert met bijna 40 000 inactieve en een uitkeringsbedrag van ca. 800 mln.. Ook minder substantiele verlichtingen zijn daarom relevant voor de koppelingsbeslissing.

De norm van 0,86 is overigens hoger dan het verhoudingsgetal dat zou resulteren bij volledige realisering van de beleidsvoornemens en taakstellingen uit het regeerakkoord op elk van de eerder genoemde terreinen. Verwezenlijking van de taakstellingen uit het regeerakkoord ten aanzien van activerend arbeidsmarktbeleid, werkgelegenheidsgroei (400000 personen in 1990-1994 in plaats van de door het CPB geraamde werkgelegenheidsgroei van 255 000), en terugdringing arbeidsongeschiktheid zou neerkomen op een verhoudingsgetal van 0,84 in 1994. Daarbij is dan gecorrigeerd voor dubbeltellingen. De werkgelegenheidsdoelstelling krijgt immers ook invulling door het activerend arbeidsmarkt-beleid en het beleid ten aanzien van de arbeidsongeschiktheid. Ook is er

bij de berekening van dit cijfer rekening mee gehouden dat de terugdringing van de groei van het aantal arbeidsongeschikten voor een deel tot hogere werkloosheid leidt. Uitgaan van stabilisering van de verhouding inactievenactieven als randvoorwaarde voor de toepassing van de koppeling in deze kabinetsperiode laat uiteraard onverlet dat het streven er onverminderd op gericht blijft te komen tot een daling van dit verhoudingsgetal.

6.9. De verhouding actieveninactieven op langere termijn De verhouding actieveninactieven heeft als kengetal aanrakingspunten met diverse sociaal-en financieel economische noties omdat het de mate van inactiviteit tot uitdrukking brengt, waarmee aspecten als arbeidsparticipatie en onvrijwillige werkloosheid samenhangen, alsook informatie verschaft over het draagvlak waarmee financiële aspecten in beeld komen. Natuurlijk geeft de ontwikkeling van het kengetal alleen globaal informatie over de veranderingen die zich bij deze aspecten kunnen voordoen. Als men alle relevante aspecten nauwkeurig wil volgen zal meer informatie nodig zijn. Deze nadere informatie kan ertoe leiden dat de ontwikkeling van het verhoudingscijfer actieveninactieven niet onder alle omstandigheden eenzelfde beoordeling moet krijgen. Enkele voorbeelden mogen dit verduidelijken. In de komende decennia zal de vergnjzing in ons land ertoe leiden dat personen die thans zonder inkomen zijn bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar wel tot de inactieve inkomenstrekkers gerekend zouden worden. Zou de AOW zoals in het verleden in het geval van samenwonenden/gehuwden niet aan beide partners maar aan één van beide worden toegekend dan zou het verhoudingsgetal niet verslechteren. Toch heeft deze wijziging in de toekenning geen enkele financiële consequentie zodat er redenen zijn om de ontwikkeling van het verhoudingsgetal uit deze hoofde anders te beoordelen dan een verslechtering uit hoofde van bijvoorbeeld toeneming van ontslagwerkloosheid.

Een ander voorbeeld betreft de samenstelling van de inactieve inkomenstrekkers. Bij een constant verhoudingsgetal kan toch sprake zijn van hogere of minder hoge uitkeringslasten (als aandeel in het N.l.) doordat men in meer of mindere mate recht krijgt op een volledige uitkering danwel in duurdere of minder duurdere regelingen terecht komt. Onder zulke omstandigheden kan het draagvlak zwaarder of minder zwaar worden belast terwijl toch het verhoudingsgetal ongewijzigd blijft.

Meer voorbeelden zijn denkbaar op grond waarvan een nadere beoordeling van nut kan zijn. Daarom verdient het de voorkeur om telkenmale per kabinetsperiode te bezien welke precisering men in de kwantitatieve normstelling van de cruciale aantalsverhouding inactieven versus actieven wil overeenkomen wanneer specifieke ontwikkelingen in de betreffende periode hiertoe aanleiding geven. De globale notie, dat de verhouding tenminste niet verder mag verslechteren, zou dan overeenkomstig kunnen worden aangepast.

Zoals in de paragraaf hierboven beschreven geldt voor de huidige kabinetsperiode het verhoudingsgetal van 0,86 als norm.

6.10. De aanpassing in het geval van afwijking In het geval tot ontkoppeling zou worden besloten dient een percentage te worden vastgesteld waarmee het WML en de uitkeringen worden aangepast. Het kabinet acht het van belang dat de vaststelling

van dit percentage met de nodige zorgvuldigheid plaatsvindt. De te volgen procedure is erop gericht dit zoveel mogelijk te waarborgen. In de eerste plaats zal in de adviesaanvrage die in verband met het voornemen tot ontkoppeling aan de SER gericht wordt, aangegeven worden welk afwijkend percentage het kabinet denkt toe te passen en zal de SER verzocht worden hierover zijn oordeel te geven. Dit ervan uitgaande dat de SER in staat is om in de krap bemeten tijdsruimte tijdig de advisering af te ronden. Gegeven de ervaringen in de tachtiger jaren lijkt dit een reële aanname. In de tweede plaats voorziet de procedure er in dat toekenning van een afwijkend percentage plaats vindt bij algemene maatregel van bestuur welke vooraf aan het parlement wordt voorgelegd. Dat garandeert dat de Raad van State wordt gehoord en het parlement voldoende gelegenheid gegeven wordt zich over het voorgenomen percentage uit te spreken.

6.11. De afwijkingsgronden uit het SER-advies De afwijkingsgronden zoals die in het regeerakkoord zijn geformuleerd en hierboven nader uitgewerkt, zijn ontleend aan het kroonledenstandpunt uit het SER-advies over de aanpassingssystematiek van 1988. In dat advies worden nog andere gronden voor een mogelijke afwijking van de koppeling genoemd. In het recente advies van 29 juni 1990 zijn deze opnieuw aan de orde gesteld.

In het eerstgenoemde advies is ruime aandacht besteed aan de mogelijkheden voor een aanpassingssystematiek waarin de ontwikkeling van het minimumloon -geen initiërende invloed zou kunnen uitoefenen op de CAO-onderhandelingen, -loondifferentiatie niet in de weg zou staan, -zo goed mogelijk zou aansluiten bij de actuele ontwikkelingen in het relevante loongebied, -niet schoksgewijze plaats zou vinden en waarbij het aanpassingssysteem tevens eenvoudig, doorzichtig en simpel uitvoerbaar zou dienen te zijn.

Het bleek niet mogelijk een systeem te ontwerpen dat aan al deze vereisten voldoet. Daarom is in het betreffende SER-advies afgezien van verdere uitwerking van de gedachte. Wel heeft dit de kroonleden in de Raad ertoe gebracht bij hun keuze voor een systeem van koppeling aan de lonen de mogelijkheid van afwijking bij algemene maatregel van bestuur toe te voegen, indien «-zich een zodanige (de)nivellering voordoet dat de regelingsloonindex aantoonbaar geen goede indicator meer is voor de feitelijke ontwikkeling van de regelingslonen in het relevante loongebied; -het volgen van de regelingsloonindex tot gevolg heeft dat in betekenende mate wordt afgeweken van de actuele loontrend in het relevante loongebied. Hierbij kan gedacht worden aan structuurverstorende effecten van na-ijling, of aan wijzigingen in CAO's die wel leiden tot substantiële wijziging in de regelingsloonindex doch niet tot overeenkomstige wijziging in de verdiende lonen; -zodanige verschillen optreden in de loonontwikkeling tussen en binnen sectoren dat het volgen van de gemiddelde regelingsloonindex in sommige sectoren aantoonbaar zou leiden tot een substantiële wijziging van de plaats van het minimumloon in de loonstructuur.» In het advies van 29 juni j.l. worden deze afwijkingsgronden in verkorte vorm door de gehele Raad onderschreven.

3 Zie bijvoorbeeld CPB, Economisch Beeld 1991, blz 66 en Nota Inkomensbeleid 1990, Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21307, nrs 1-2, blz. 81 e.v.

Het kabinet is met de SER van mening dat de genoemde aspecten stellig van belang zijn in het kader van het koppelingsvraagstuk. Het kabinet is tevens met de SER van mening dat de relatie met koppeling alleen dan aan de orde is indien zich in deze sfeer substantiële (respectievelijk belangrijke of betekenende) ontwikkelingen voordoen. Bij een mate van loondifferentiatie als waarvan in het verleden sprake is geweest, is de kans dat op korte termijn spanningen in de loonstructuur zullen optreden gering, zij het dat in de afgelopen jaren wel een toename van sectorale verschillen in loonontwikkeling kan worden gesignaleerd.3 In het algemeen zullen eventuele spanningen in deze sfeer zich bovendien slechts na een langer tijdvak manifesteren. Om die reden, maar ook omdat, zoals uit het SER-advies van 1988 is gebleken, de materie complex is en derhalve zorgvuldige analyse vergt, ligt het in de rede deze aspecten niet in de vorm te gieten van reguliere, dat wil zeggen jaarlijkse afwijkingsmogelijkheden van de wettelijke hoofdregel, maar hiervoor de afwegingen in het kader van de (tenminste) vierjaarlijkse besluitvorrning betreffende een bijzondere aanpassing te benutten. Door de kroonleden wordt dit in het advies van 1988 ook gesuggereerd wanneer het zou gaan om positieve aanpassingen (blz. 49 advies). Aangezien het wetsvoorstel thans ook voorziet in de mogelijkheid van een negatieve correctie bij de besluitvorming over een eventuele bijzondere aanpassing ligt het in de rede de besluitvorming over de genoemde aspecten geheel in dit kader te doen plaatsvinden. Bij zijn keuze heeft het kabinet ook overwogen dat bij het voorgestelde systeem van aanpassing op basis van loonramingen waarbij de beslissing over het toepassen van de koppeling in een bepaald jaar gebaseerd wordt op de te verwachten loonontwikkeling in datzelfde jaar, het niet goed mogelijk is om op verantwoorde wijze invulling te geven aan een dergelijke afwijkingsmogelijkheid. De mate van loondifferentatie is immers van te voren niet voldoende nauwkeurig te ramen. Mocht evenwel blijken dat de door de SER genoemde aspecten steeds en in belangrijke mate aanleiding geven tot nadere overwegingen met betrekking tot de aanpassing, dan zou dit tot een herbezinning op de voorgestelde wettelijke vormgeving moeten kunnen leiden.

In het recente SER-advies zijn werkgevers, kroonleden en de MHP van oordeel dat ook «zeer onevenwichtige financiële verhoudingen in de publieke sector» aanleiding moeten kunnen vormen voor afwijking van de hoofdregel van koppeling. Eerder was dit al tot uitdrukking gebracht in het SER-advies uit 1988. Werkgevers, kroonleden en MHP zijn van mening dat het herstel van het financiele evenwicht in de publieke sector in een dergelijke situatie een evenwichtig pakket van maatregelen vergt waarbij de uitkeringen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten van ombuigingen. Anderzijds zou voorkomen moeten worden dat eenzijdig op deze uitgaven wordt gekort.

Met betrekking tot de door de SER genoemde problematiek van een verstoring van de collectieve financien wijst het kabinet op de regels van de budgetdiscipline. Het kabinet wenst hieraan onverkort vast te houden.

Ingevolge deze regels dient voor overschrijdingen compensatie gevonden te worden op het betreffende begrotingshoofdstuk. Zo ook dient voor overschrijdingen van de ijklijn sociale zekerheid in beginsel specifieke compensatie te worden aangebracht (dat wil zeggen compensatie in dezelfde regeling of elders in de sector sociale zekerheid). Voor uitgavenoverschrijdingen in verband met de toepassing van de

koppeling geldt dit echter niet, aangezien verondersteld is dat, bij een verantwoorde loonontwikkeling en gegeven de verhouding inactieven versus actieven, de koppeling financieel inpasbaar is. De hogere koppelingsuitgaven beïnvloeden dan noch de ruimte voor andere uitgaven, noch de collectieve lastendruk en het financieringstekort in ongunstige zin. In de regels uitgavendisciplines sociale zekerheid SZW (kamerstuk 21300 XV, nr. 51 d.d. 9 februari 1990) is dan ook expliciet bepaald dat toepassing van de op basis van het regeerakkoord op te stellen wet betreffende de aanpassing van de sociale uitkeringen en het minimumloon, niet tot specifieke compensatie leidt. Dat betekent dat binnen dit wettelijk kader de koppeling niet aangewend kan worden voor de oplossing van budgettaire problematiek, tenzij deze verband houdt met een verslechtering van de verhouding inactieven versus actieven. Is van dat laatste sprake, door een bovenmatige loonontwikkeling met schadelijke gevolgen voor de werkgelegenheid en/of door een volumestijging in de sociale zekerheid, dan is er op grond van de beide criteria uit de wet wel de mogelijkheid om via een afwijkende aanpassing een bijdrage te leveren aan de verbetering van de financiële positie van de overheid. De koppelingen dienen echter gevrijwaard te blijven van budgettaire problemen elders. Eventuele bijdragen vanuit de sociale zekerheid aan de oplossing van budgettaire problemen die elders ontstaan zijn en waarvoor geen specifieke compensatieregels bestaan, zullen dan met name gevonden moeten worden in beperking van rechten of van het volume.

6.12. Praktische uitwerking

De procedurele aspecten komen hieronder, in hoofdstuk 10, nog uitgebreid aan de orde. Ter afronding van de bespreking in dit hoofdstuk is het wellicht nuttig om aan te geven hoe in de praktijk met de afwijkingsgronden en het criterium zal worden omgegaan.

Procedureel zal, indien de loonontwikkeling of de volumeontwikkeling aanleiding geven de koppelingsdiscussie op te starten, allereerst door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een notitie opgesteld worden ter voorbereiding van de besluitvorming. Dit zal op de geëigende momenten, in de aanvang van de eerste en tweede helft van het jaar, worden bezien. Hierin zal de door de CPB geraamde ontwikkeling van de verhouding actieven/inactieven welke resulteert bij de verwachte loonontwikkeling en volumeontwikkeling, bezien worden in relatie tot de vastgestelde norm. Indien op grond hiervan het kabinet tot het voorlopig oordeel komt dat er aanleiding is om van de koppeling af te wijken, zal allereerst advies gevraagd worden aan de SER. Als het kabinet vervolgens bij zijn voornemen blijft, zal voor de afwijkende aanpassing een ontwerp Algemene maatregel van bestuur opgesteld worden welke vooraf voorgelegd wordt aan de Raad van State en het parlement.

6.13. Samenvatting

Het wetsvoorstel kent twee afwijkingsgronden, een bovenmatige loonontwikkeling en een ongunstige volumeontwikkeling in de sociale zekerheidsregelingen. Op grond van de zich aftekenende loonontwikkeling (in relatie tot de ontwikkeling van de arbeidsproduktiviteit en de prijzen, met andere woorden de ontwikkeling van de reële loonkosten per eenheid produkt) en de ontwikkeling van het volume van uitkeringsgerechtigden wordt allereerst bezien of er aanleiding is de discussie te voeren over de vraag of afwijking van de koppeling aan de orde is.

Wordt besloten deze discussie te voeren dan dient vervolgens beoordeeld te worden of in de gegeven situatie afwijking van de koppeling ook daadwerkelijk geboden is. Dit wordt bepaald aan de hand van een concrete maatstaf waarin beide afwijkingsgronden tot uitdrukking komen, namelijk de getalsverhouding tussen inactieve en actieve inkomenstrekkers. Wordt de norm niet overschreden dan wordt de koppeling toegepast. Indien de ontwikkeling van deze verhouding in ongunstige zin afwijkt van het ijkpunt dient, in beginsel, de koppeling losgelaten te worden. Voor deze kabinetsperiode geldt als voorwaarde voor onverkorte toepassing van de koppeling dat -eventueel door het treffen van maatregelen die daarop gericht zijn -de verhouding tussen uitkeringsjaren en arbeidsjaren tenminste niet verslechtert ten opzichte van de uitgangssituatie in het regeerakkoord, dat wil zeggen ten opzichte van een verhouding van 0,86. Bij volledige reaiisering van de beleidsvoornemens en doelstellingen uit het regeerakkoord ten aanzien van activerend arbeidsmarktbeleid, beheersing van het arbeidsongeschiktheidsvolume, en werkgelegenheidsgroei, zou het overigens mogelijk moeten zijn een daling van dit verhoudingsgetal te bereiken.

Het wetsvoorstel vooronderstelt strikte handhaving van de uitgavenkaders. Of de zich aftekenende ontwikkelingen in de loondan wel volumesfeer de verhouding inactieve/actieve inkomenstrekkers nadelig beïnvloeden wordt vastgesteld op basis van economische doorrekeningen van het CPB. Daarbij gaat het niet alleen om de geraamde verhouding op korte termijn maar juist ook (met name gezien de lange doorwerking van een te hoge loonontwikkeling op de werkgelegenheid) om de ontwikkeling hiervan op langere termijn. Een geraamde verslechtering van de verhouding inactieven/actieven in de toekomst zal relevant moeten zijn voor de besïuitvorming over het lopende beleid. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal, wanneer daar aanleiding voor is, de koppelingsdiscussie en besluitvorming daarover tweemaal per jaar, voorbereiden.

  • De relatie met het arbeidsvoorwaardenbeleid

De overheid draagt de primaire verantwoordelijkheid waar het gaat om de inkomens van uitkeringsgerechtigden. De overheid is ook als eerste verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de collectieve uitgaven, waarop de ontwikkeling van het aantal uitkeringsgerechtigden en de mutatie in hun inkomen een grote invloed uitoefent. De overheid zal dan ook in laatste instantie moeten vaststellen of op enig moment de nagestreefde koppeling van minimumloon en sociale uitkeringen aan de ontwikkeling van de contractlonen in het licht van de sociaal-economische omstandigheden al dan niet verantwoord is en ook of hij verenigbaar is met andere beleidsdoelstellingen van het kabinet.

De overheid is evenwel niet zelf in staat om volledig te waarborgen dat kan worden voldaan aan de randvoorwaarden die koppeling van lonen en uitkeringen mogelijk maken. De gevolgen van de koppeling voor de economie en voor het overheidsbudget worden in belangrijke mate bepaald door de hoogte van de loonmutaties. Het loonvormingsproces is evenwel primair een zaak van sociale partners. De overheid heeft daarop geen directe invloed.

Afspraken tussen de sociale partners zijn ook in hoge mate bepalend voor de ontwikkeling van werkgelegenheid en werkloosheid en daarmee voor veranderingen in de verhouding actieven/nietactieven. Deze invloed loopt langs velerlei wegen zoals via de inspanningen die partijen in het tripartite Centraal Bureau voor de Arbeidsvoorziening (CBA) met elkaar overeenkomen om tot een effectief arbeidsmarktbeleid te komen en door middel van concrete werkgelegenheidsafspraken die door de partijen in het arbeidsvoorwaardenoverleg worden gemaakt. Maar kwantitatief van doorslaggevend belang blijft de doorwerking van de overeengekomen loonsverhogingen in de ontwikkeling van de werkgelegenheid op macroniveau. De loonkosten als gevolg van de overeengekomen afspraken zijn bepalend voor de mate waarin de arbeid in het productieproces wordt ingeschakeld en voor de winstgevendheid van nieuwe bedrijfsactiviteiten die tot extra banen leiden. Vooral langs de weg van een beheerste loonontwikkeling kan de verhouding inactieven/actieven worden verbeterd, hetgeen van zoveel betekenis is voor de ruimte voor de koppeling.

De overheid is met andere woorden voor het realiseren van de beleidsdoelstelling van een gelijke inkomensontwikkeling via het koppelingsmechanisme in sterke mate afhankelijk van hetgeen door sociale partners wordt overeengekomen. Anderzijds is een verbetering van de werkgelegenheid en een daling van de werkloosheid ook in het belang van de partijen in het arbeidsvoorwaardenoverleg, omdat alleen op die wijze een evenwichtige en duurzame economische groei kan worden gerealiseerd, waamee de basis wordt gelegd voor een bevredigende inkomensvorming op langere termijn, welke een belangrijke voorwaarde vormt voor het handhaven van de hoge mate van maatschappelijke cohesie in ons land.

Overleg tussen de drie partijen dient ertoe dat inspanningen in het kader van de verschillende beleidsdoelstellingen op elkaar worden afgestemd, zodat de kans op verwerkelijking ervan wordt vergroot. Het in 1989 opgestelde gemeenschappelijk beleidskader strekt hiertoe. Het activerend arbeidsmarktbeleid, gericht op een verdere verbetering van de werkgelegenheids-en werkloosheidssituatie, het delen in de welvaartsontwikkeling door werknemers in de collectieve sector en uitkeringsgerechtigden en het tenminste op peil houden van de concurrentiepositie van bedrijven, zijn bij die gelegenheid als doelstellingen van gemeenschappelijk belang vastgesteld. Tevens is toen gemeenschappelijk vastgesteld dat voor de realisatie van die doelstellingen een beheerste loonontwikkeling essentieel is.

Het tripartite overleg is daarmee niet afgerond. Het beleidskader vereist een permanente toetsing van actuele ontwikkelingen aan de geformuleerde doelstellingen, alsook telkens weer een concretisering van de daarvoor benodigde inspanningen. Ook in de komende jaren zal via het tripartite overleg over elementen van het sociaal-economische beleid van de overheid, over het CAO-overleg ten aanzien van lonen en werkgelegenheid, en over het te voeren arbeidsmarktbeleid (CBA), een gunstige ontwikkeling in de verhouding actieven/nietactieven moeten worden veiliggesteld.

  • De indexeringssystematiek

8.1. De SER-adviesaanvrage

Op 2 februari 1990 heeft het kabinet een adviesaanvrage naar de SER gestuurd in verband met de nadere uitwerking van de door de regering voorgestane aanpassingssystematiek. In het regeerakkoord was deze

adviesaanvrage reeds aangekondigd. De vraag die aan de Raad is voorgelegd betreft de indexeringsmethodiek binnen het raamwerk van de voorgestane nieuwe aanpassingssystematiek. In de adviesaanvrage worden drie denkbare aanpassingssystemen beschreven. De Raad is verzocht zijn opvatting te geven over deze systemen en om aan te geven naar welk stelsel, alles afwegende, zijn voorkeur uitgaat.

Het eerste alternatief gaat uit van nacalculatie; de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen vindt hierbij plaats op basis van de gerealiseerde contractloonstijging in de marktsector. Het in de adviesaanvrage uiteengezette systeem komt voor wat de indexeringsmethodiek betreft volledig overeen met de huidige WAM. Dat betekent dat het minimumloon en de sociale uitkeringen twee maal per jaar (op 1 januari en 1 juli) worden aangepast. De aanpassing per 1 januari vindt plaats op basis van de ontwikkeling van de (voor bepaalde componenten geschoonde) regelingsloonindex in de periode van eind april tot en met eind oktober daaraan voorafgaand. De aanpassing per 1 juli is gebaseerd op de ontwikkeling van de regelingsloonindex in de daaraan voorafgaande periode van eind oktober tot en met eind april. Als voordeel van deze systematiek wordt genoemd de grote mate van nauwkeurigheid: structureel gezien komt de aanpassing exact overeen met de relevant geachte feitelijke loonontwikkeling in het caogebied. Daartegenover worden in de adviesaanvrage ook nadelen opgesomd. Bezwaar van een systeem van na-indexering conform de huidige WAM-systematiek is in de eerste plaats de daaraan verbonden naijlingsproblematiek. Voorts wordt als belangrijk nadeel beschouwd dat het in een dergelijk systeem niet goed mogelijk is een zinvolle relatie te leggen tussen de loonontwikkeling in enig jaar en de beslissing over de aanpassing van minimumloon en uitkeringen in hetzelfde jaar. In de WAM-systematiek immers wordt de aanpassing van minimumloon en uitkeringen in het lopende jaar grotendeels gedetermineerd door de loonontwikkeling uit het daaraan voorafgaande jaar.

In de tweede variant uit de adviesaanvrage vindt eenmaal per jaar aanpassing plaats op basis van ramingen. Minimumloon en sociale uitkeringen worden volgens deze variant op 1 januari van elk jaar in beginsel aangepast aan de contractloonstijging in de marktsector zoals deze door het CPB voor het betreffende jaar is geraamd in de in september van het voorgaande jaar verschenen MEV. In de adviesaanvrage wordt opgernerkt dat aldus een betere aansluiting bereikt wordt bij actuele ontwikkelingen in de loonsfeer. Daartegenover staat dat de feitelijke loonontwikkeling kan blijken te verschillen van de raming. Verder wordt gewezen op het gevaar dat de vastgestelde aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen gaat fungeren als bodem voor het arbeidsvoorwaardenoverleg. Het derde alternatief in de adviesaanvrage betreft een tussenmodel. Hoofdkenmerk hiervan is dat, uitgaande van voorindexering gebaseerd op ramingen, elementen van na-indexering gebaseerd op realisaties worden ingebouwd. Dit teneinde te bereiken dat en de actualiteit en de gelijkwaardigheid in inkomensontwikkeling worden gewaarborgd. De nadere uitwerking die in de adviesaanvrage voorgesteld wordt, houdt in dat elk jaar per 1 januari een aanpassing plaatsvindt die een voorlopig karakter heeft en waarvan de hoogte gebaseerd is op de voor dat gehele jaar geraamde contractloonstijging. Evenals in het tweede alternatief wordt de raming van de contractloonstijging ontleende aan de MEV. De aanpassing per 1 januari wordt evenwel niet bepaald op de volledige geraamde contractloonstijging, maar op een vast percentage daarvan. In de adviesaanvrage wordt een percentage van 75% genoemd. Per 1 juli

vindt vervolgens een nadere niveauaanpassing plaats tot 100% van de raming van de contractloonontwikkeling uit het dan bekende CEP.

Bij zowel het tweede als derde alternatief (waarin aangepast wordt op basis van ramingen) kan de behoefte bestaan om de ontwikkeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen periodiek te vergelijken met de gerealiseerde loonstijging. In de adviesaanvrage wordt daarom de mogelijkheid geopperd van een vierjaarlijks SER-advies over de wenselijkheid van een nadere aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen. In de afweging omtrent een nadere aanpassing zou tevens de vraag betrokken kunnen worden of er andere omstandigheden aanwezig zijn die een bijzondere (positieve dan wel negatieve) bijstelling van het minimumloon gewenst maken. In de adviesaanvrage wordt de SER gevraagd aan te geven of hij een dergelijke vierjaarlijkse bijstellingsmethodiek gewenst acht, indien voor het tweede of het derde alternatief wordt gekozen.

8.2. Het SER-advies inzake de indexeringssystematiek In het op 29 juni 1990 door de SER uitgebrachte advies (SER 90/13) wordt behalve op de in de adviesaanvrage voorgelegde vragen ingegaan op nog andere aspecten van de aanpassingssystematiek. Elders in deze memorie van toelichting, op de plaatsen waar deze aspecten aan de orde komen, worden de opvattingen van de SER dienaangaande weergegeven alsook de reactie van het kabinet daarop.

Over de te volgen systematiek van indexering binnen het aanpassingsstelsel is de SER vrijwel eensluidend. Door de SER wordt, na analyse en weging van verschillende modaliteiten, gekozen voor een variant die de tussenvariant uit de adviesaanvrage tot vertrekpunt heeft, welke evenwel op een aantal onderdelen is geamendeerd.

De voorkeur van de SER betreft een systeem waarin tweemaal per jaar wordt aangepast, per 1 januari en per 1 juli. De aanpassing per 1 januari van jaar t bestaat uit de volgende twee componenten: -50% van de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t; -het verschil tussen de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t-1 en de in jaar t-1 gepubliceerde CEP-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaart-1

Indien de som van beide componenten kleiner dan nul is, wordt per 1 januari van jaar t bevroren; het (negatieve) restant wordt dan bij de eerstvolgende aanpassing verrekend.

De aanpassing per 1 juli van jaar t is gelijk aan het verschil tussen de in jaar t gepubliceerde CEP-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in jaar t en de helft van de in jaar t-1 gepubliceerde MEV-raming van deze contractloonstijging. Indien de aldus bepaalde aanpassing kleiner is dan nul, wordt per 1 juli van jaar t bevroren; het (negatieve) restant wordt dan bij de eerstvolgende aanpassing verrekend.

Het door de SER bepleite systeem wordt in het SER-advies getypeerd als een aanpassingssysteem op basis van voorschotten met een verplichte jaarlijkse nacalculatie. Deze nacalculatie wordt gebaseerd op de MEV-raming van de contractloonstijging op jaarbasis in het lopende jaar. De SER is van mening dat deze raming in zo belangrijke mate gebaseerd is op gerealiseerde ontwikkelingen dat het mogelijk is om deze raming voor de jaarlijkse afrekening te gebruiken.

Eenmaal in de vier jaar wordt in deze systematiek advies gevraagd aan de SER over de wenselijkheid van een nadere (positieve dan wel negatieve) aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Een dergelijke nadere aanpassing zou wenselijk kunnen zijn op grond van bijzondere omstandigheden of in verband met verschillen tussen de gerealiseerde contractloonontwikkeling en de voor de jaarlijkse nacalculatie gebruikte MEV-ramingen van de contractloonontwikkeling.

De SER is unaniem de opvatting toegedaan dat de hoofdregel dat minimumloon en sociale uitkeringen de ontwikkeling van de algemene welvaart volgen, niet zonder meer vertaald dient te worden als een aanpassing aan de loonontwikkeling in uitsluitend de marktsector. De raad meent dat de salarisontwikkeling van de werkenden in de overheids-sector respectievelijk de gepremieerde en gesubsidieerde sector in beginsel evenzeer van belang is als indicator van de algemene welvaartsontwikkeling. Als argument om de inkomensontwikkeling van actieven in deze sectoren toch niet te betrekken in de grondslag voor aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen wordt wel aangevoerd, dat de inkomensvorming in deze sectoren niet tot stand komt op basis van (voldoende) gelijkwaardig overleg tussen de overheid respectievelijk de werkgevers in de gepremieerde en gesubsidieerde sector en de betrokken vakorganisaties. De raad constateert evenwel dat ten aanzien van het overlegstelsel in de collectieve sector de laatst jaren een duidelijke ontwikkeling is ontstaan in de richting van meer gefijkwaardig overleg. Ook constateert de raad dat de huidige vormgeving van het overlegstelsel in de gepremieerde en gesubsidieerde sector (WAGGS) in discussie is en dat het kabinet zich beraadt over mogelijke wijzigingen in dit stelsel.

In het licht van deze ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen in de collectieve sector acht een deel van de raad bestaande uit werkgevers, kroonleden en de vertegenwoordiger van de MHP, het logisch om de aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen in de toekomst mede te gaan relateren aan de inkomensontwikkeling van werkenden in de collectieve sector «naar de mate waarin de uitbouw van deze overlegstelsels verder vorm krijgt».

Daar waar in het bovenstaande gesproken wordt van contractloon(ontwikkeling), is deze in het standpunt van dit deel van de raad «in principe» inclusief de inkomensontwikkeling van werkenden in de overheidssector en de gepremieerde en gesubsidieerde sector.

Een ander deel van de raad bestaande uit de werknemersleden benoemd door FNV en CNV, acht aanpassing mede aan de inkomensontwikkeling in de overheidssector en gepremieerde en gesubsidieerde sector logisch «indien en voorzover daar gelijkwaardig overleg plaatsvindt». Indien en voorzover aan deze voorwaarde voldaan is, is volgens dit deel van de raad de contractloonontwikkeling in het bovenstaande te lezen als de loonontwikkeling inclusief de inkomensontwikkeling van werkenden in de collectieve sector.

8.3. De reactie van het kabinet De voorkeur van de SER betekent op een drietal onderdelen een amendering van de door het kabinet in de adviesaanvrage gesuggereerde tussenvariant. Het eerste punt betreft het element van nacalculatie. De tussenvariant

kent slechts de mogelijkheid om eenmaal in de vier jaar verschillen tussen raming en realisatie te verrekenen. De SER gaat uit van een verplichte jaarlijkse afrekening over het voorafgaande jaar op basis van het in de MEV gepubliceerde voorlopige «realisatiecijfer» van de contractloonontwikkeling. De SER kiest voor een dergelijke verplichte nacalculatie vanuit de overweging dat een te grote afhankelijkheid van loonramingen dient te worden voorkomen. Als nadeel van een vierjaarlijkse afrekening beschouwt de SER dat een ramingsfout met betrekking tot de loonontwikkeling die in het eerste jaar van de vierjaarsperiode wordt gemaakt, pas na vier jaar tot een nadere aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen zou kunnen leiden. Het feit dat ramingsfouten in deze variant slechts eenmaal per vier jaar tot een nadere bijstelling van minimumloon en uitkeringen kunnen leiden, zou, naar het oordeel van de SER, bovendien het doorvoeren van een dergelijke bijstelling bemoeilijken indien de absolute waarde van de som van de ramingsfouten fors is. Zowel een grote negatieve als een grote positieve aanpassing zou immers, aldus de SER, op bezwaren kunnen stuiten.

Het kabinet meent dat de kans op forse afwijkingen tussen raming en realisatie beperkt is. Het in het CEP gepubliceerde cijfer waar de jaarlijkse aanpassing in de tussenvariant uiteindelijk op afgestemd wordt, is immers voor een deel al een realisatiecijfer. De CEP-ramingen en de daaropvolgende MEV-cijfers voor de contractloonontwikkeling (waarop de afrekening in het door de SER bepleite systeem is gebaseerd), blijken in de afgelopen tien jaar jaarlijks niet of nauwelijks verschillend van elkaar geweest te zijn. De jaarlijkse verschillen vallen bovendien over een langere reeks van jaren goeddeels tegen elkaar weg. Niettemin onderkent het kabinet dat een verplichte jaarlijkse nacalculatie zoals door de SER voorgesteld extra waarborgen biedt dat de aanpassing van minimumloon en uitkeringen van jaar op jaar overeenstemt met de gerealiseerde loonontwikkeling. Uitvoeringstechnisch zijn er bovendien geen overwegende bezwaren. Het kabinet stelt dan ook voor de SER in deze te volgen.

De tweede amendering heeft betrekking op de januariaanpassing. In de SER-variant wordt uitgegaan van een aanpassing van 50% van de geraamde contractloonstijging in januari in plaats van de in de tussenvariant voorgestelde 75%. In het SER-advies wordt de voorkeur voor een aanpassing van 50% niet toegelicht. Wel wordt in algemene zin opgemerkt dat de kans dat de aanpassing in januari als een bodem gaat fungeren bij de onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden in markt-en collectieve sector, kleiner is naarmate deze aanpassing een geringer percentage van de MEV-raming van de contractloonstijging bedraagt. Door het kabinet is in de adviesaanvrage een hoger percentage van 75% gesuggereerd met het oog op het streven naar een op jaarbasis gelijke inkomensontwikkeling van loontrekkenden en ontvangers van een uitkering. Een aanpassing van 50% heeft als bezwaar dat de overloop naar het volgende jaar groter wordt. Dat leidt tot sterkere afwijkingen tussen de loonstijging op jaarbasis en de stijging van de uitkeringen op jaarbasis (uitgaande van niet jaarlijks constante loonstijgingen). Dat verdraagt zich minder goed met de in verband met de koopkracht gewenste parallelliteit in inkomensontwikkeling die per jaar wordt nagestreefd. Anderzijds is het verschil tussen beide varianten kwantitatief niet erg groot. De verschillen kunnen bovendien in de praktijk nog kleiner uitvallen als gevolg van verschillen tussen ramingen en realisaties. Een voordeel van de 50%-variant is ook dat deze minder snel tot een negatieve uitkomst leidt bij de juliaanpassing indien de CEP-raming

lager uitvalt dan de MEV-raming, zodat ook minder snel de noodzaak ontstaat tot verrekening van de negatieve uitkomsten met de eerstvolgende aanpassing. Voorts onderkent het kabinet dat bij de 50%-variant minder het risico aanwezig is dat van de januariaanpassing een opdrukkend effect uitgaat op de loonvorming. Bovengenoemde argumenten afwegend en in aanmerking nemend dat de SER op dit punt een (vrijwel) unanieme voorkeur voor de 50%-variant heeft, ligt het in de rede de SER in deze te volgen De SER is ten slotte van mening -en dat is het derde verschil ten opzichte van de tussenvariant -dat de koppeling niet alleen gebaseerd dient te zijn op de contractloonontwikkeling in de marktsector, maar ook op die in de collectieve sector afhankelijk van de mate waarin daar ook sprake is van gelijkwaardig overleg. Voor wat dit laatste betreft kan geconstateerd worden dat behalve in de gepremieerde en gesubsidi-eerde sector nu ook in de overheidssector de weg is mgeslagen in de richting van echte loononderhandelingen. Het kabinet acht het van belang hiermee verdere voortgang te maken. In het licht hiervan zou het inderdaad te verdedigen zijn om de arbeidsvoorwaardenontwikkeling in de collectieve sector te betrekken in de grondslag voor de aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Doorte kiezen voor een gemengde index van lonen in de markt-en collectieve sector zou tot uitdrukking gebracht worden dat de wijze waarop de loonvorming in beide sectoren plaatsvindt vergelijkbaar is. Het kabinet realiseert zich dat in de collectieve sector budgettaire randvoorwaarden een belangrijke rol spelen in het arbeidsvoorwaardenoverleg. De vraag is evenwel of hier sprake is van een wezenlijk onderscheid ten opzichte van de marktsector. Ook in de marktsector spelen immers budgettaire randvoorwaarden, zij het dat deze daar niet door de politiek, maar door de markt worden opgelegd. Op grond van bovenstaande overwegingen acht het kabinet het wenselijk ook in dit opzicht aansluiting te zoeken bij het SER advies en te kiezen voor koppeling aan een gemengde index.

  • De nettonettokoppeling

Werkgevers, kroonleden en de vertegenwoordiger van de MHP verklaren de in het SER-advies van 29 juni 1990 door hen genoemde afwijkingsgronden van toepassing voor zowel minimumloon, bovenminimale uitkeringen als minimumuitkeringen. De afwijkingsgronden zouden echter tot voor de genoemde categorieën verschillende uitkomsten moeten kunnen leiden. Dit op grond van de overweging dat minimumloon en uitkeringen verschillende functies en sociaal-economische effecten hebben. Deze opvatting betekent dat de nettonettokoppeling volgens dit deel van de raad niet in de wet kan worden gehandhaafd. De werknemersvertegenwoordigers namens FNV en CNV wensen vast te houden aan de nettonettokoppeling.

Een doorbreking van de nettonettokoppeling kan betekenen dat de minimumuitkeringen achterblijven bij het minimumloon. In het licht van een sociaal verantwoord beleid zijn, mede gelet op de thans voorziene reeds beperkte ruimte voor koopkrachtverbetering van de minima in de komende jaren, de mogelijkheden hiervoor uiterst beperkt. Een verhoging van het minimumloon ten opzichte van het sociaal minimum ligt bovendien niet in de rede in verband met de relatie tussen de hoogte van het minimumloon en de werkgelegenheid van laagbetaalden. Omgekeerd zou een doorbreking van de nettonettokoppeling ook kunnen betekenen dat, teneinde via minimumloonverlaging de werkgelegenheid te bevor-

deren, het minimumloon structureel onder het sociaal minimum zou zakken. Een dergelijke ontwikkeling is echter moeilijk verenigbaar met de minimumbehoeftefunctie die aan het minimumloon evenzeer als aan het sociaal minimum is verbonden. De onwenselijke situatie zou ontstaan dat met name de alleenverdieners onder de mensen met de laagste inkomens in eerste instantie structureel een hoger inkomen zouden ontvangen bij inactiviteit dan bij deelname aan het arbeidsproces. Dit roept een toeslagenstelsel op voor actieven. Verwacht mag worden dat de verhouding actieveninactieven hierdoor in ongunstige zin wordt beïnvloed. Pas wanneer de arbeidsparticipatie van vrouwen zover zou zijn voortgeschreden dat de alleenverdienersituatie eerder uitzondering dan regel is, zou de hieromschreven problematiek tot aanvaardbare proporties kunnen worden teruggebracht en kan doorbreking van de nettonettokoppeling worden overwogen. Naar het ons voorkomt zal dit pas op langere termijn het geval zijn. Vooralsnog lijkt het loslaten van de nettonettokoppeling bezwaarlijk.

Voorts zij opgemerkt dat de nettonettokoppeling uitsluitend duidt op een uniforme aanpassing van het minimumloon en de sociale uitkeringen. Mutaties in het (netto) minimumloon worden overeenkomstig doorgegeven aan de sociale minima, waardoor de op grond van behoeften bepaalde verhoudingen in de niveaus van minimumloon en van de verschillende sociale minima (100-100/90/70) ongewijzigd blijven. Voorzover op enig moment een discussie zou ontstaan over de wenselijkheid van een wijziging van deze verhoudingen ligt het meer in de rede dit los van het aanpassingsmechanisme te doen. Het gaat dan immers meer om gewenste structuurverhoudingen.

Gelet op deze overwegingen en gegeven het sociale belang van de nettonettokoppeling kiest het kabinet ervoor in deze het werknemersstandpunt (FNV en CNV) in de SER te volgen en de nettonettokoppeling te handhaven.

  • De advies-en besluitvormingsprocedure

Bij de voorgestelde advies-en besluitvormingsprocedure hebben wij ons laten leiden door de wens om minimumloners en uitkeringsgerechtigden een zo groot mogelijke rechtszekerheid te bieden dat de vaststelling van het minimumloon en de sociale uitkeringen zorgvuldig plaatsvindt. Tegelijkertijd achten wij het van groot beiang om overbe-iasting van het advies-en besluitvormingscircuit waar mogelijk te voorkomen. Een zorgvuldige procedure is met name van belang in verband met de in het wetsvoorstel neergelegde mogelijkheid van afwijking van de koppeling. Zolang de koppeling niet ter discussie staat is er geen aanleiding voor extra procedurele waarborgen. De koppeling zelf biedt immers maximale zekerheid voor betrokkenen omtrent de ontwikkeling van hun inkomen. Wij zijn dan ook van mening dat ten aanzien van de halfjaarlijkse vaststelling van de aanpassingen in beginsel volstaan kan worden met een ministerieel besluit.

Anders komt dit te liggen wanneer de economische ontwikkeling van dien aard is dat het kabinet vindt dat er uitgaande van de in het wetsvoorstel vastgelegde criterium, aanleiding is voor een afwijkende aanpassing. In een dergelijke situatie kan de rechtszekerheid in het geding komen.

In het wetsvoorstel zijn met het oog hierop bepalingen opgenomen die

dienen te waarborgen dat de besluitvorming over zowel de afwijking als over de omvang van de aanpassing bij afwijking, met de grootst mogelijke zorgvuldigheid plaatsvindt.

In de eerste plaats is in het wetsvoorstel vastgelegd dat in een dergelijke situatie advies gevraagd wordt aan de SER. Procedureel gezien zal, nadat in het kabinet is vastgesteld dat er op grond van de criteria uit de wet aanleiding is om de discussie over afwijking van de koppeling te voeren, door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een notitie worden opgesteld, waarin geanalyseerd wordt hoe in het licht van deze criteria de ontwikkeling van de verhouding actieve versus inactieve inkomenstrekkers moet worden beoordeeld. Indien het kabinet op grond hiervan vervolgens tot het voorlopig standpunt komt dat er redenen zijn om van de koppeling af te wijken, zal de SER om een oordeel gevraagd worden. Daarbij zal aan de Raad de vraag voorgelegd worden of hij in het licht van de criteria uit de wet, afwijking van de koppeling leidend tot een bepaalde aanpassing gerechtvaardigd acht. Gezien de tijd die gemoeid is met het opstellen van het SER-advies en de ontwerp algemene maatregel van bestuur, alsmede de parlementaire behandeling daarvan, zal bovenbedoelde discussie in augustus respectievelijk februari moeten worden afgerond. In de bovenbedoelde notitie ten behoeve van de besluitvorming zal dan uitgegaan kunnen worden van concepten voor de MEV respectievelijk het CEP die, afgaande op de praktijk tot dusver, als regel in die maanden beschikbaar zijn.

Verder is bepaald dat afwijkende aanpassingen plaats dienen te vinden bij algemene maatregel van bestuur. Dit instrument garandeert dat de Raad van State wordt gehoord.

Voorts voorziet dit wetsvoorstel in de inschakeling (vooraf) van de Eerste en Tweede Kamer bij elke te treffen algemene maatregel van bestuur. Het kabinet is van mening dat het gewicht van de materie met zich meebrengt dat het parlement de mogelijkheid moet hebben invloed uit te oefenen op de wijze waarop van de gedelegeerde bevoegdheid gebruik wordt gemaakt. Derhalve wordt een vorm van gecontroleerde delegatie voorgesteld.

Via deze procedure, waarbij de SER in eerste instantie in de gelegenheid wordt gesteld zijn overwegingen naar voren te brengen en het kabinet vervolgens aangeeft welk gewicht het toekent aan deze overwegingen, wordt bereikt dat het parlement zich een zo volledig mogelijk beeld kan vormen alvorens zich over de kabinetsvoorstellen uit te spreken.

In zijn advies van 29 juni 1990 pleit de SER ervoor om niet alleen bij een voornemen tot afwijking van de koppeling advies te vragen aan de raad. De SER is voorstander van een jaarlijkse adviesaanvrage over de toepassing van de koppeling. Als procedure wordt gesuggereerd dat het kabinet elk najaar een gerichte adviesaanvrage aan de raad stuurt waarin het zijn opvattingen uiteenzet ten aanzien van de aanpassingen van minimumloon en sociale uitkeringen in het komende jaar. Het kabinet is echter van oordeel dat een dergelijke jaarlijkse advisering zich moeilijk verdraagt met de in het regeerakkoord overeengekomen aanpassingssystematiek, die immers uitgaat van koppeling als regel voor de aanpassing, terwijl de omstandigheden waaronder afgeweken kan worden nader omschreven zijn. Dit is een ander uitgangspunt dan beleidsmatige aanpassingen waartoe het systeem zou tenderen indien uitgegaan wordt van jaarlijkse advisering door de SER.

Het kabinet meent dan ook dat het niet in de rede ligt het standpunt van de SER in deze over te nemen.

In het wetsvoorstel is voorts -en hierin wordt het SER-advies van 29 juni 1990 wel gevolgd -de verplichting opgenomen om tenminste eenmaal in de vier jaar advies te vragen aan de SER over de wenselijkheid van een bijzondere aanpassing van minimumloon en sociale uitkeringen. Indien daartoe aanleiding bestaat kan eerder dan na afloop van de vierjaarstermijn advies gevraagd worden.

Verschillende omstandigheden zijn denkbaar welke een dergelijke bijzondere aanpassing wenselijk zouden kunnen doen zijn. Bijvoorbeeld een verschil in ontwikkeling tussen verdiende lonen en contractlonen, of een gedifferentieerde contractloonontwikkeling waarbij de lonen aan de onderkant van het loongebouw sterker dan wel juist minder sterk gestegen zijn dan het gemiddelde. Maar ook andere factoren zouden een rol kunnen spelen. De bijzondere aanpassing kan zowel een neerwaartse als een positieve bijstelling inhouden. Op basis van het advies van de SER wordt door het kabinet een beslissing genomen. Doorvoering van een bijzondere aanpassing geschiedt bij algemene maatregel van bestuur. Evenals in geval van afwijking van de koppeling wordt het voorgenomen aanpassingsbesluit voorgelegd aan het parlement.

Handhaving van de huidige WML bepaling inzake de mogelijkheid van een bijzondere structurele verhoging (artikel 14, achtste iid van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag) wordt in deze systematiek overbodig. Deze conclusie geldt ook de huidige mogelijkheid voor een bijzondere tijdelijke verhoging (artikel 14, zesde en zevende lid van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag). In het verleden vond toepassing van een bijzondere tijdelijke verhoging veelal plaats om aansluiting tot stand te brengen met de actuele loontrend. In het in het wetsvoorstel neergelegde systeem zou als regel het systeem zelf deze functie vervullen.

  • De reikwijdte van het systeem van aanpassing

11.1. Inkomensgrenzen en Rijksbijdragen Naast de wettelijke sociale uitkeringen die in dezelfde mate als het wettelijk minimumloon op bruto niveau worden herzien op basis van de ontwikkeling van de regelingsloonindex, dient in het kader van dit wetsvoorstel tevens aandacht te worden geschonken aan de indexeringsbepalingen ten aanzien van: -de basisaftrek en de lengte van de eerste schijf inzake de premieheffing volksverzekering; -de toelatingsgrens voor de Ziekenfondswet (ZFW, art. 3a); -de bijdrage uit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten aan het Praeventiefonds. In het eerste geval vindt jaarlijks aanpassing plaats op grond van de systematiek van de inflatiecorrectie, in de andere gevallen op basis van de juli-index van de regelingslonen.

Daarnaast is in de Ziekenfondswet met ingang van 1 april 1986 de mogelijkheid geschapen van een jaarlijkse bijdrage door het Rijk, waarvan de hoogte bij algemene maatregel van bestuur wordt vastge-

steld (art. 14a ZFW). De genoemde rijksbijdrage vormt een uitvloeisel van de Wet van 27 maart 1986, Stb. 123 (Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen) en hield verband met de opheffing van de bejaarden-en de vrijwillige verzekering. Bij algemene maatregel van bestuur, is ondermeer bepaald dat de rijksbijdrage jaarlijks wordt aangepast aan de hand van een gemengde (loon/prijs) index. (Besluit vaststelling Rijksbijdrage verplichte ziekenfondsverzekering 1986 t/m 1988, Stb. 1990, 117). Sedert de inwerkingtreding van de Wet van 15 december 1988, houdende invoering van een gedeeltelijk nominale premie in de ziekenfondsverzekering, uitbreiding van het verstrekkingenpakket van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en enige andere wijzigingen in de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, alsmede daarmee samenhangdende wijzigingen in enige andere wetten en regelingen met betrekking tot de sociale zekerheid en de belastingwetgeving (Staatsblad 1988, nr. 610), is op dezelfde wijze als voor de ziekenfondsverzekering voorzien in de mogelijkheid van een jaarlijkse bijdrage door het rijk aan het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten (art. 17 AWBZ). De hoogte daarvan wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. De betreffende algemene maatregel van bestuur, die tevens bepalingen zal bevatten met betrekking tot de jaarlijkse aanpassing van de rijksbijdrage, is nog niet tot stand gekomen.

In het kader van dit voorstel van wet is de vraag aan de orde of de genoemde indexeringsbepalingen moeten worden vervangen, danwel worden gehandhaafd.

Daarbij dient het volgende te worden overwogen. Vanaf 1 januari 1990 is de premieheffing volksverzekeringen gecombineerd met het tarief van de loon-en inkomstenbelasting van de eerste schijf. De premiegrondslag van de volksverzekeringen wordt vanaf die datum mede bepaald door het niveau van de basisaftrek en de lengte van de eerste schijf. Door deze Oortmaatregelen is de verhouding tussen premiebetaling en recht op uitkering veranderd ten opzichte van de vóór-Oortse situatie (premie-inkomensgrens). Er is sprake geweest van zowel een uitbreiding als een vermindering van de solidariteit. Het niveau van de basisaftrek en de lengte van de eerste schijf worden aangepast conform de systematiek van de inflatiecorrectie, zoals deze ook voor 1 januari 1990 werd toegepast voor de belastingheffing afzonderlijk. Dit laatste, in combinatie met de in dit wetsvoorstel neergelegde ontwikkeling van de uitkeringen, sluit een divergerende ontwikkeling tussen premiebetaling en recht op uitkeringen (solidariteit) niet uit. Een oordeel over de mate van onevenwichtigheid, die daardoor zou ontstaan is overigens per definitie subjectief. Een strikte toepassing van het solidariteitsbeginsel in de volksverzekeringen zou tot de conclusie kunnen leiden dat de aanpassing van het niveau van de basisaftrek en de lengte van de eerste schijf conform de in dit wetsvoorstel neergelegde aanpassingssystematiek voor de uitkeringen zou moeten geschieden. Een en ander kan evenwel niet gerealiseerd worden binnen de gecombineerde heffing van de premie volksverzekeringen en de belasting.

Op grond van het bovenstaande is er naar het oordeel van het kabinet voldoende aanleiding om de aanpassing van de basisaftrek en de lengte van de eerste schijf niet mee te nemen in het voorliggende voorstel van wet. Een van de uitgangspunten voor het niveau van de toelatingsgrens voor de ZFW is altijd geweest dat hiermee circa 70% van de werknemers

verplicht verzekerd zouden zijn. Hierop is ook de aanpassing van deze grens gebaseerd. Door aanpassing aan de gemiddelde loonontwikkeling zou de verhouding tussen verplicht en particulier verzekerde werknemers grossomodo hetzelfde blijven. Het kabinet ziet tegen deze achtergrond geen reden om de bestaande indexeringsbepaling te wijzigen. Daarbij heeft het kabinet tevens overwogen dat een discussie ten principale over het niveau en de aanpassing van de loongrens eerder in het kader van de voorgenomen herziening van het stelsel van ziektekostenverzekeringen zou moeten worden gevoerd.

In het kader van de AWBZ wordt een rijksbijdrage aan het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten (AFBZ) verstrekt. Voor 1990 bedraagt deze 1,2 mld. Daarnaast wordt jaarlijks uit het AFBZ een bijdrage in het Praeventiefonds gestort. Voor 1990 is dit bedrag vastgesteld op 38 mln. Tenslotte verleent het Rijk een jaarlijkse bijdrage aan de Algemene Kas van de ZFW (1990 ruim 1,8 mld). In de eerste gevallen vindt aanpassing automatisch plaats aan de hand van de juli-index der regelingslonen. In het laatste geval is de aanpassing gebaseerd op een gemengde loon/prijsindex. Er zijn geen overwegende argumenten om de indexeringsbepalingen te schrappen. Handhaving ligt eerder in de rede, gezien het feit dat de rijksbijdragen het karakter dragen van een tegemoetkoming in de kosten.

Volledigheidshalve zij tenslotte opgemerkt dat bij de tot op heden geëffectueerde afwijkingen van het WAM-mechanisme de hier genoemde indexeringsbepalingen steeds ongemoeid zijn gelaten.

71.2. De regelingen voor oorlogsgetroffenen De aanpassing van de uitkeringen in het kader van de wetten voor oorlogsgetroffenen is destijds eveneens in de WAM geregeld. Deze wetten kennen dezelfde indexering als in de sociale zekerheidswetgeving geldt. Door het vorige kabinet is echter enkele jaren geleden op dit punt een relatie gelegd tussen de wetgeving voor oorlogsgetroffenen en die voor de militaire oorlogsslachtoffers. Naar aanleiding hiervan heeft de Tweede Kamer verzocht deze relatie nader te bezien. In het bredere kader van de wens om te komen tot vereenvoudiging en coördinatie van de wetten voor oorlogsgetroffenen heeft de toenmalige Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur op 14 januari 1985 de Commissie voor de vereenvoudiging en coördinatie van de wetten voor oorlogsgetroffenen (commissie Van Dijke) ingesteld.

In het rapport van de commissie dat op 1 juli 1987 aan de Minister van WVC werd aangeboden, wordt afzonderlijk ingegaan op de problematiek van de indexering. De commissie is daarbij van oordeei dat in alle wetten voor oorlogsgetroffenen een en hetzelfde indexeringsmechanisme dient te worden gehanteerd. De door het Tweede Kabinet Lubbers gelegde relatie met de militaire dienst invaliditeitspensioenen acht zij in dit verband een goede keus gezien de oorspronkelijk nauwe verwantschap van de wetten buitengewoon pensioen met de militaire pensioenwetgeving. In het standpunt dat naar aanleiding van de rapportage van de commissie is geformuleerd, stelde het vorige kabinet dat wijziging in het indexeringsmechanisme onontkoombaar is. Van handhaving van het niet functionerende WAM-mechanisme kan geen sprake zijn. Het kabinet achtte het voorts niet wenselijk dat in de wetten voor oorlogsgetroffenen een zelfstandig indexeringsmechanisme werkzaam zou zijn. Op dit punt, zo luidde het standpunt, dient veeleer aansluiting bij andere wetgeving te

worden gezocht. Het kabinet besloot daartoe met een nieuw wetsvoorstel te komen.

In de aanpassingen is sindsdien een beleidsmatige relatie gelegd met de Algemene Militaire pensioenwet (Stb. 1988, 284), die op haar beurt voor wat de aanpassing betreft de ontwikkelingen volgt van de ambtenarensalarissen, voor zover deze ontwikkelingen een algemeen karakter dragen zoals bedoeld in artikel A8 van de Algemene burgerlijke pensioenwet (Stb. 1986, 540). Volgens deze gedragslijn heeft de herziening van de inkomens van het overheidspersoneel per 1 november 1986, per 1 september 1987 alsmede de herziening van de inkomens van het overheidspersoneel per 1 januari 1989 geleid tot verhoging van de pensioenen en uitkeringen ingevolge de wetten voor oorlogsgetroffenen. Het intussen door de vorige Minister van WVC voorbereide wetsvoorstel is door het nieuwe kabinet overgenomen en ligt thans ter behandeling in de Tweede Kamer. Het voorstel strekt ertoe de huidige op de WAM gebaseerde indexeringsartikelen te vervangen door een artikel waarin een relatie met de militaire invaliditeitspensioenen, respectievelijk de pensioenen voor het gewezen overheidspersoneel tot uitdrukking wordt gebracht (voorstel van wet tot wijziging van de Wet buitengewoon pensioen 1940-1945, de Wet buitengewoon pensioen zeeliedenoorlogsslachtoffers, de Wet buitengewoon pensioen Indisch verzet, de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 en de Wet uitkeringen burgeroorlogsslachtoffers 1940-1945 (wijziging indexeringsregelen wetten voor oorloggetroffenen) (Kamerstukken II 1988-1989, 21212, nr. 1-4, Kamerstukken II 1989-1990, 21212, nr. 5-8).

  • Overige aspecten

12.1. Toetsing inzake terughoudendheid met regelgeving Het onderhavig wetsvoorstel is aangekondigd in het regeeraccoord. Aanleiding voor dit beleidsvoornemen vormde, zoals reeds in de inleiding is uiteengezet, het onvoldoende functioneren van de zogenaamde WAM. Mede op basis van het SER-advies dienaangaande is gekozen voor een aanpassingssysteem waarbij minimumloon en sociale uitkeringen in beginsel de loonontwikkeling volgen, maar tevens de mogelijkheid bestaat om onder nader aangegeven omstandigheden van deze hoofdregel van de aanpassing af te wijken. Daarmee heeft de overheid meer mogelijkheden binnen het kader van de wet in te grijpen indien de economische omstandigheden daartoe dwingen, dan in de WAM het geval is. Gezien het structurele karakter van het voorgestelde systeem dat de grondslagen voor de bepaling van de hoogte van het minimumloon en de sociale uitkeringen regelt is er voor gekozen dit op wetsniveau vast te leggen. Er vloeien noch extra bestuurlijke lasten noch extra lasten voor het bedrijfsleven, burgers en instellingen uit de gepremieerde en gesubsidi-eerde sector voort uit het voorgestelde systeem. Tevens zal door het voorstel geen lastenverzwaring optreden voor het justitiële apparaat.

12.2. Gevolgen van het wetsvoorstel voor de positie van vrouwen In de voorgestelde systematiek blijven de onderlinge niveauverhoudingen in de sfeer van het sociaal minimum (100-90-70) ongewijzigd. Onverminderd wordt derhalve in het nieuwe stelsel rekening gehouden met verschillen in behoefte die gelden tussen huishoudens van uiteenlopende omvang en samenstelling.

Waar het gaat om de voorziening van overheidswege in een sociaal minimum, acht het kabinet het ook redelijk dat enerzijds de draagkracht en anderzijds de lasten van elk van de tot een huishouden behorende volwassen leden mede in beschouwing worden genomen.

Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in handhaving van de nettonettokoppeling op 100%-niveau tussen het minimumloon en het sociaal minimum voor een tweepersoonshuishouden. In hoofdstuk 9 is aangegeven dat handhaving van de inkomensbescherming via de nettonettokoppeling in elk geval gewenst is totdat het proces van arbeidsdeelname door vrouwen voldoende ver is voortgeschreden, aangezien anders eerder van een belemmering dan van bevordering van deze arbeidsdeelname sprake zou zijn.

12.3. Internationale aspecten

Met betrekking tot de inhoud van het onderhavige wetsvoorstel heeft Nederland enkele internationale verdragen aanvaard die verplichtingen bevatten inzake het waarborgen van een minimumloon en de aanpassing daarvan enerzijds, en inzake aanpassing van uitkeringen anderzijds. Hierbij gaat het om Verdrag nr. 131 van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende de vaststelling van een minimum beloning (1970); de Verdragen nr. 102, betreffende minimumnormen van sociale zekerheid en nr. 128, betreffende uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom en aan nagelaten betrekkingen, eveneens van de Internationale Arbeidsorganisatie; om artikel 4, lid 1, van het Europees Sociaal Handvest (billijke beloning), en de Europese Code inzake sociale zekerheid van de Raad van Europa en het daarbij behorend protocol. Wij zijn van oordeel dat het onderhavige wetsvoorstel gezien zijn inhoud met deze verdragsverplichtingen in overeenstemming is.

Verdrag nr. 131 van de IAO bepaalt dat het minimumloon periodiek moet worden aangepast. Daarbij dient, waar mogelijk en passend, rekening te worden gehouden met een aantal factoren, t.w. enerzijds de behoefte van de werknemer en zijn gezin, met inachtneming van het algemene loonkostenpeil in het land; kosten van levensonderhoud; sociale zekerheidsuitkeringen; en de levensstandaard van andere categorieën, en anderzijds met economische factoren, w.o. de eisen van de economische ontwikkeling; het productiviteitspeil; en het werkgelegenheidspeil. Het Verdrag geeft terzake geen prioriteiten aan: aan de nationale wetgeving en nationale omstandigheden wordt overgelaten hoe de verschillende factoren worden gewogen. Bijstelling in neerwaartse richting wordt door het verdrag niet onmogelijk gemaakt, mits een zodanige bijstelling voortvloeit uit éèn of meer van de factoren die het Verdrag noemt. In het onderhavige wetsvoorstel spelen genoemde factoren (op een bepaalde manier gewogen) een rol bij de aanpassing van het minimumloon. De uit de systematiek voortvloeiende aanpassingen komen onzes inziens dan ook niet in strijd met de verdragsverplichting. Artikel 4, iid 1, van het Europees Sociaal Handvest verplicht tot het garanderen van een billijke beloning maar geeft geen criteria voor aanpassing hiervan. De interpretatie van het begrip «billijk» is voor meer uitleg vatbaar. Uit de «Case Law on the European Social Charter» van het Comité van deskundigen blijkt dat meer factoren een rol kunnen spelen bij de invulling van het begrip billijke belomng. In dit verband moet erop gewezen worden dat de instantie binnen de Raad van Europa, die ten/als laatste bepaalt of een land voldoet aan de verplichting tot het garanderen van een billijke beloning, de Raad van

Ministers is. Binnen deze Raad en de voorbereidende ambtelijke Comité's bestaat m.b.t. de huidige wetgeving geen twijfel aan de naleving door Nederland van bedoelde verplichting, zo blijkt uit het laatste rapport van het Regerings Comité (11e rapport 1986-1987). Artikel 4, eerste lid, van het Europees Sociaal Handvest verzet zich evenmin tegen een eventuele neerwaartse bijstelling van de beloning. Wel zal, als men tot bijstelling is gehouden, steeds worden bezien of er nog sprake is van billijke beloning. Uiteraard zal bij een eventuele neerwaartse bijstelling van het minimumloon (deze bepaling heeft geen betrekking op uitkeringen) rekening worden gehouden met de verplichting tot het garanderen van een «billijke» beloning.

De verdragen met betrekking tot aanpassing van uitkeringen bepalen dat uitkeringen moeten worden herzien na aanmerkelijke veranderingen in het algemene loonpeil, of na aanmerkelijke veranderingen in de kosten van levensonderhoud. Deze verdrageri bevatten geen verplichting ten aanzien van de wijze waarop de betreffende aanpassing dient te geschieden; de terzake te volgen procedure kan derhalve door de nationale wetgeving zelf worden bepaald. Gelet daarbij op de sociaal-economische factoren die op grond van het wetsvoorstel bij de aanpassing dienen te worden betrokken en de in de procedure ingebouwde waarborgen voor een evenwichtige beleidsvorming, waarbij verdragsverplichtingen eveneens een rol spelen, is onzes inziens voldoende zeker gesteld dat de daaruit resulterende aanpassingen niet in strijd met de verdragsverplichtingen komen.

Tenslotte dient bezien te worden of de verdergaande Europese integratie, met name het streven naar de voltooiing van de interne Europese Markt in 1992, aanleiding geeft de verhoudingen van het in dit wetsvoorstel neergelegde aanpassingssysteem mogelijke harmonisatie binnen de EG te analyseren.

Terzake zij erop gewezen dat noch ten aanzien van de vaststelling van een billijke (minimum)beloning, noch ten aanzien van sociale zekerheidsregelingen harmonisatie op EG-niveau wordt bepleit. De Europese Commissie heeft in het kader van de voltooiing van de interne markt geen harmonisatievoorstellen op het gebied van de sociale zekerheid resp. de vaststelling van een billijke beloning ingediend. In het Actieprogramma van de Europese Commissie op basis van het Gemeenschapshandvest van Grondrechten, wordt bovendien op beide terreinen harmonisatie expliciet afgewezen. Er is derhalve geen aanleiding om t.a.v. het onderhavige wetsvoorstel aan te sluiten bij in andere EG-lidstaten bestaande aanpassingssystemen.

Hieraan moet worden toegevoegd dat een systeem van aanpassing van sociale zekerheidsuitkeringen dat meer overeen zou komen met elders in de Europese Gemeenschap gangbare aanpassingssystemen, (als dat al mogelijk is) het gevaar inhoudt van een minder goed toegesneden zijn op het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid en het reageren op specifiek Nederlandse omstandigheden zou bemoeilijken.

Verder zij opgemerkt dat evenals in Nederland gedurende de afgelopen jaren in de andere EG-lidstaten in verband met de economische omstandigheden een aantal malen de bestaande aanpassingssystemen geheel of gedeeltelijk buiten werking zijn gesteld, hetgeen er evenmin voor pleit om die systemen als uitgangspunt voor harmonisatie te kiezen.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel I

Onderdeel A

Dit onderdeel betreft het nieuwe artikel 14 van de WML. Het nieuwe artikel kent 14 leden.

Artikel 14, eerste en tweede lid In deze leden is de hoofdrege! voor de aanpassing van het wettelijk minimumloon neergelegd: de halfjaarlijkse aanpassing aan de hand van de ontwikkeling van de contractlonen.

Het eerste lidzlet op de aanpassing per 1 januari. Deze aanpassing is opgebouwd uit twee componenten, die zijn beschreven onder a en b. De componenten tezamen bepalen het percentage waarmee het bedrag van het wettelijk minimumloon per 1 januari wordt herzien. Om te beginnen wordt het geldende bedrag gemuteerd met de helft van de ontwikkeling van de contractlonen op jaarbasis, zoals deze voor het betrokken jaar blijkens de in het voorafgaande jaar verschenen MEV wordt geraamd. Het daaruit voortvloeiende percentage voor de mutatie wordt vervolgens gecorrigeerd op het punt van de ontwikkeling van de contractlonen op jaarbasis in het voorafgaande jaar. De correctie is gelijk aan het verschil tussen de nadere MEV-raming inzake de contractloonontwikkeling voor het voorafgaande jaar enerzijds en de eerdere CEP-raming terzake anderzijds. Het gaat daarbij uiteraard om de MEV en het CEP, verschenen in dat voorafgaande jaar. De in het voorafgaande jaar verschenen MEV is derhalve zoveel t.a.v. de onder a beschreven component (raming voor het betrokken jaar) als t.a.v. de onder b beschreven component («eind»-raming voor het voorafgaande jaar) van belang. Het tweede lid ziet op de aanpassing per 1 juli. Het per 1 januari geldende bedrag van het wettelijk minimumloon wordt alsdan opnieuw herzien. Het percentage waarmee dit gebeurt is gelijk aan het niveauverschil tussen de CEP-raming inzake de ontwikkeling van de contractlonen voor het betrokken jaar -gepubliceerd in het CEP van het betrokken jaar -en de helft van de MEV-raming terzake, zoals gepubliceerd in het voorafgaande jaar. Bij de herziening per 1 juli wordt derhalve in plaats van de 50% MEV-raming als maatstaf gehanteerd 100%CEP-raming.

De vaststelling volgens het eerste en tweede lid vormt de hoofdregel van het stelsel van aanpassing. Toepassing van de hoofdregel geldt als norm, waarvan slechts in uitzonderlijke omstandigheden kan worden afgeweken. Om die reden kan de toepassing van het eerste en tweede lid plaatsvinden bij ministeriële regeling.

Derde lid

Dit lid bepaalt wat moet worden verstaan onder het in het eerste en tweede lid gehanteerde begrip «ontwikkeling van de contractlonen». De procentuele ontwikkeling van de contractlonen, zoals hier gedefinieerd, omvat de verandering van alle tussen (organisaties van) werkgevers en organisaties van werknemers overeengekomen algemeen geldende brutoloonbestanddelen in de gehele bedrijven-en de overheidssector,

inclusief gepremieerde en gesubsidieerde delen daarvan, waarbij de verandering is uitgedrukt als percentage van het in deze sectoren geldende totale niveau van deze bestanddelen. Teneinde uitvoering te kunnen geven aan de wet zal dit cijfer steeds in de MEV en het CEP worden gepubliceerd.

Vierde lid

Met dit lid wordt voorkomen dat bij toepassing van het eerste of tweede lid tot neerwaartse aanpassing van het wettelijk minimumloon zou moeten worden overgegaan. Mocht uit deze leden een neerwaartse aanpassing voortvloeien (als gevolg van een neerwaartse loonontwik keling en/of neerwaartse bijstelling van ramingscijfers), dan wordt in plaats daarvan het wettelijk minimumloon bevroren. Het resterende negatieve percentage wordt «op de lat geschreven» en bij de eerstvolgende herziening, en voorzover nodig -wederom ter voorkoming van een neerwaartse aanpassing -tevens bij daarop volgende herzieningen, alsnog verrekend.

Vijfde lid

Het vijfde lid behelst de mogelijkheid tot afwijking van de koppeling aan de contractloonontwikkeling. Bepaald wordt onder welke omstandigheden tot een van de hoofdregel afwijkende vaststelling van het wettelijk minimumloon kan worden gekomen. Op deze omstandigheden is in het algemeen deel van deze memorie uitvoerig ingegaan. Een besluit tot afwijking kan zowel de aanpassing per 1 januari als die per 1 juli betreffen. De afwijking kan zowel een verhoging met een lager percentage dan de geraamde contractloonontwikkeling impliceren als een bevriezing of een neerwaartse mutatie. Voor de afwijking is een algemene maatregel van bestuur vereist: de Raad van State dient derhalve om advies te worden gevraagd. Cijfermatige informatie over de ontwikkeling van het verhoudingscijfer is regulier beschikbaar via publicaties van het Centraal Planbureau (MEV en CEP) en van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (nota Sociale Zekerheid).

Zesde lid

Uit het zesde lid vloeit allereerst voort dat indien wordt besloten om per 1 januari tot een afwijkende vaststelling te komen, dit besluit dan gedurende het gehele betrokken jaar «doorwerkt». Het bepaalde in het tweede lid, betreffende de aanpassing per 1 juli, blijft in dat geval buiten toepassing. Daarnaast vloeit uit dit lid voort dat bij de januariaanpassing in het jaar volgende op het jaar waarin de afwijkende vaststelling plaatsvond, de onder b van het eerste lid beschreven component buiten toepassing blijft. Dit is logisch omdat deze component de correctie op het punt van de contractloonontwikkeling in het voorafgaande jaar betreft: indien in dat voorafgaande jaar tot afwijking van de contractloonontwikkeling is gekomen, behoort die ontwikkeling in het nieuwe jaar ook geen rol meer te spelen.

Zevende lid

Zoals opgemerkt in de toelichting m.b.t het zesde lid, geldt een afwijkende vaststelling per 1 januari voor dat hele jaar. Anderzijds is het wel mogelijk dat de herziening per 1 januari conform

de hoofdregel plaatsvindt, maar per 1 juli alsnog -indien de omstandigheden, bedoeld in het vijfde lid, zich voordoen -tot een afwijkende vaststelling wordt besloten. In dat geval geldt de afwijking voor de tweede helft van het betrokken jaar. Net als in de situatie onder het zesde lid, en om redenen als daar vermeld, vindt bij de januariaanpassing in het daarop volgende jaar de onder b van het eerste lid beschreven component geen toepassing.

Achtste lid

Alvorens tot een afwijkende vaststelling als bedoeld in het vijfde lid kan worden besloten, dient de SER in de gelegenheid te worden gesteld terzake te adviseren. Daarbij gaat het zowel om de vraag of de in het vijfde lid beschreven omstandigheden zich voordoen als om de vraag of die omstandigheden in concreto aanleiding geven van de afwijkingsmogelijkheid gebruik te maken resp. in welke mate dit zou moeten gebeuren.

Negende lid

Dit lid regelt de parlementaire betrokkenheid bij de toepassing van het vijfde lid. In de gekozen procedure van gecontroleerde delegatie, die moet worden gevolgd indien een van de hoofdregel afwijkende vaststelling in het voornemen ligt, zijn verschillende aspecten te onderkennen. In de eerste plaats wordt erop gewezen, dat het «voorhangen» bij de beide Kamers plaatsvindt nadat advies van de SER is ingewonnen. Bij de vaststelling van de voorgenomen a.m.v.b. heeft het kabinet derhalve de visie van de SER kunnen meewegen en in de versie die aan het parlement wordt voorgelegd zal daarvan ook rekenschap worden gegeven. Om buiten twijfel te stellen dat het parlement niet alleen van de uitkomst van de afweging van de beleidsmotieven in kennis wordt gesteld maar ook van die afweging zelf, wordt voorgeschreven dat aan de kamers met het ontwerp-besluit ook de bijbehorende nota van toelichting wordt toegezonden. Een algemene gelegenheid tot inspraak, met een uitnodiging daartoe in de Staatscourant, lijkt met betrekking tot deze materie minder zinvol; overigens laat dit onverlet dat het uiteraard een ieder vrij staat commentaar te leveren op het aan de kamers overgelegde ontwerpbesluit. In de tweede plaats is ervoor gekozen het parlement niet eerst gelegenheid tot overleg te bieden nadat een a.m.v.b. op grond van het vijfde lid is vastgesteld en gepubliceerd (met uitgestelde inwerkingtreding), maar al in de fase van voorbereiding. Hieraan ligt de overweging ten grondslag, dat aldus voor het parlement in ruimere mate de mogelijkheid zal bestaan tot beïnvloeding van de inhoud van de te treffen maatregel en voorts, dat vaststelling van de a.m.v.b., met de wijzigingen die uit een parlementaire behandeling mochten voortvloeien, na die behandeling zo snel en zo eenvoudig mogelijk kan plaatsvmden. Vooral dit laatste is, in verband met de tijdsdruk die kan ontstaan -een a.m.v.b. zal per 1 januari of 1 juli in werking moeten treden, terwijl de betreffende ramingscijfers eerst in september respectievelijk maart daaraan voorafgaand worden gepubliceerd -van belang; voor wijziging van een reeds vastgestelde en gepubliceerde, maar nog niet in werking getreden a.m.v.b. naar aanleiding van parlementair overleg, zal in het algemeen de tijd ontbreken. Deze overweging heeft er tevens toe geleid dat volgens dit lid het parlement slechts een korte termijn wordt geboden (10 dagen) waarbinnen te kennen kan worden gegeven dat overleg over het kabinetsvoornemen gewenst wordt. Tevens wordt rekening gehouden met de mogelijkheid dat de beide kamers binnen die

termijn tot de conclusie komen dat géén overleg nodig is; om onnodig tijdsverlies te voorkomen kan in dat geval de voordracht aan de Koningin terstond na vaststelling van die conclusie worden gedaan.

De «voorhang»-procedure heeft -evenals het voorschrift inzake advisering door de SER -geen betrekking op de situatie dat aanpassing van het wettelijk minimumloon conform de hoofdregel van het eerste en tweede lid plaatsvindt. Zoals gezegd kan naar ons oordeel bij een derge lijke aanpassing met een simpele procedure, in de vorm van een ministeriële regeling «sec», worden volstaan.

Tiende, elfde en twaalfde lid

Deze leden komen, behoudens enkele redactionele wijzigingen, overeen met het huidige derde, vierde en vijfde lid van artikel 14 WML. Voor al deze leden geldt uiteraard dat ze alleen aan de orde zijn, indien tot een herziening van het wettelijk minimumloon wordt gekomen; bij een ongewijzigde vaststelling -uit hoofde van het vierde of vijfde lid -spelen de leden geen rol. Voorts zij opgemerkt dat bij toepassing van het vijfde lid, de voorschriften betreffende afronding evenmin van betekenis zullen zijn ingeval die toepassing een herziening impliceert: het vijfde lid biedt immers reeds de ruimte om het maandbedrag op een veelvoud van f 1,30 vast te stellen en daarbij zal uiteraard rekening worden gehouden met de omstandigheid dat op dat bedrag ingevolge het elfde lid de breuken 3/13 respectievelijk 3/65 moeten worden toegepast om de weekcq. dagbedragen te kunnen bepalen.

Dertiende lid

In de situatie dat voor afwijking van de koppeling wordt geopteerd, zal over het algemeen -als gevolg van de korte periode tussen publicatie van het ramingscijfer en de inwerkingtredingsdatum van de daarop gebaseerde a.m.v.b -van een grote tijdsdruk sprake zijn. Ofschoon de in dit wetsvoorstel besloten liggende advies-en besluitvormingsprocedure de bereidheid van de SER, de Raad van State en de volksvertegenwoordiging veronderstelt om aan een snelle procedure mee te werken, kan niet volstrekt worden uitgesloten dat een a.m.v.b. op grond van het vijfde lid niet tijdig, d.w.z. voor 1 januari resp. 1 juli, in het Staatsblad zal kunnen staan. Met het oog op die situatie bevat deze bepaling een ontsnappingsmogelijkheid, inhoudende dat dan tijdelijk (gedurende drie maanden), bij ministeriële regeling, de geldingsduur van de bestaande bedragen kan worden verlengd. Deze bevoegdheid is uitdrukkelijk alleen voor gevallen van (ernstige) tijdnood bedoeld.

Veertiende lid

Dit lid behelst de mogelijkheid van een bijzondere aanpassing van het wettelijk minimumloon. In het algemeen deel van deze memorie is aangegeven dat een dergelijke aanpassing zowel positief als negatief kan zijn en zijn, bij wijze van voorbeeld, enkele omstandigheden vermeld waaronder voor zodanige aanpassing aanleiding zou kunnen bestaan. De vraag of tot een bijzondere aanpassing moet worden gekomen, dient ten minste éénmaal per vier jaar onder ogen te worden gezien: het veertiende lid schrijft voor dat telkens na verloop van een termijn van ten hoogste vier jaar -te beginnen uiterlijk in 1994 -terzake aan de SER advies moet worden gevraagd. De gekozen formulering laat de ruimte om desgewenst ook op een eerder tijdstip advies te vragen. Nadat een SER-advies verkregen is, kan de bijzondere aanpassing worden gereali-

seerd. Gezien het karakter van die aanpassing, achten wij daarbij een zware procedure noodzakelijk. De gekozen procedure is gelijk aan die voor toepassing van het vijfde lid: de bijzondere aanpassing dient te worden gerealiseerd bij algemene maatregel van bestuur en de ontwerp-maatregel (met nota van toelichting) dient te worden voorgelegd aan het parlement. De bijzondere aanpassing staat los van de reguliere herzieningen, d.w.z. treedt daarvoor niet in de plaats. Voorts draagt de bijzondere aanpassing een structureel karakter, zodat deze doorwerkt in de grondslag voor volgende reguliere herzieningen. Het voorgestelde veertiende lid vervangt het huidige achtste lid van artikel 14. De in het huidige zesde en zevende lid vervatte mogelijkheid van tijdelijke verhoging vervalt; zoals aangegeven in het algemeen deel van deze memorie bestaat aan die mogelijkheid in de nieuwe aanpassingssystematiek geen behoefte meer.

Onderdelen B t/m G

In deze onderdelen is achtereenvolgens de aanpassing van de daglonen ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (Stb. 1987, 89), de Werkloosheidswet (Stb. 1987, 93) en de Wet Werkloosheidsvoorziening (Stb. 1964, 485) en van het maximumdagloon ingevolge de Coördinatiewet Sociale Verzekering (Stb. 1987, 552) geregeld. Zoals eerder in deze memorie is opgemerkt, heeft het kabinet er voor gekozen alle daglonen exact de ontwikkeling van het minimumloon te laten volgen. In de wettekst is nu duidelijk tot uitdrukking gebracht dat als het minimumloon wordt herzien de daglonen met ingang van dezelfde datum en met hetzelfde percentage worden herzien. Op deze wijze gelden derhalve de waarborgen voor een zorgvuldige procedure met betrekking tot de aanpassing van het minimumloon indirect voor de sociale uitkeringen. Ten aanzien van het tweede lid van de diverse artikelen in deze onderdelen zij nog het volgende opgemerkt. De mate van herziening van de daglonen wordt volledig bepaald door hetgeen voortvloeit uit toepassing van artikel 14 WML. Teneinde echter zowel voor belanghebbenden als voor de uitvoeringsorganen maximale duidelijkheid te creëren, en met name ook het gevaar van rekentechnische verschillen te voorkomen bij het afleiden van het exacte aanpassingspercentage uit de toepassing van artikel 14 WML, schrijft het tweede lid voor dat de Minister dit percentage bekend maakt in de Staatscourant. Hij dient daarbij tevens de datum van ingang van de herziening te vermelden. Bijzondere aandacht verdient in dit verband nog het vierde lid van artikel 9a van de Coördinatiewet Sociale Verzekering in onderdeel E. Dit lid, dat nagenoeg dezelfde redactie heeft als het huidige zevende lid van genoemd artikel, strekt ertoe, dat wijzigingen in het bedrag van het maximumdagloon die ingaan in de loop van een kalenderjaar, bij de premieberekening gedurende dat kalenderjaar verder buiten beschouwing blijven. Het bedrag, zoals dat per 1 januari van een kalenderjaar geldt, blijft derhalve gedurende dat gehele kalenderjaar van kracht. In het huidige zevende lid van genoemd artikel is bepaald dat het bedrag zoals dat wordt vastgesteld per 1 januari nog gedurende dat gehele kalenderjaar van kracht blijft. Het kan echter voorkomen dat het bedrag van het minimumloon niet verandert. In dat geval behoeft het maximumdagloon niet herzien te worden. Om die reden wordt in het voorgestelde vierde lid van artikel 9a van de Coördinatiewet Sociale Verzekering gesproken over «geldt» in plaats van «wordt vastgesteld».

Onderdeel F

Dit onderdeel strekt tot een aanpassing van artikel 72, van de Algemene Ouderdomswet (Stb. 1990, 129) aan de gewijzigde redactie van artikel 14 WML.

Onderdeel G

Onderdeel G heeft betrekking op een wijziging van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) (Stb. 1990, 127). Het vijfde lid van artikel 10 van de AAW regelt de aanpassing van de zogenaamde individuele grondslag. Thans is reeds geregeld dat de individuele grondslag de ontwikkeling van het minimumloon volgt. De voorgestelde wijziging is van technische aard en strekt er slechts toe de tekst in overeenstemming te brengen met de voorgestelde tekst in de andere sociale verzekeringswetten.

Artikel II

Gezien de onzekerheid over de mogelijke inwerkingstredingsdatum is geen concrete datum genoemd. Er zal op worden toegezien dat in het jaar van invoering de aanpassingssystematiek er niet toe leidt dat de uitkeringen op jaarbasis meer stijgen dan de contractlonen. Dit zou namelijk een gevolg kunnen zijn van de overgang van de WAM-systematiek op de systematiek van het nieuwe wetsvoorstel. Voorzover nodig zal daartoe eventueel, zodra bij de parlementaire behandeling meer duidelijkheid ontstaat over de datum van inwerkingtreding, bij nota van wijziging een overgangsregeling ingediend worden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, B. de Vries De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, E. ter Veld

 
 

Meer informatie

 
 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.