Advies raad van state, nader rapport - Wijziging van de Algemene Bijstandswet en daarop rustende nadere regelgeving in verband met decentralisatie van de bijzondere bijstand en vergroting van de mogelijkheden om met behoud van uitkering deel te nemen aan scholing en opleidingen

Inhoudsopgave

  1. Tekst
  2. Meer informatie

Tekst

ADVIES RAAD VAN STATE

Aan de Koningin

's-Gravenhage, 19 juni 1990

Bij Kabinetsmissive van 13 maart 1990, no. 90.006527, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Algemene Bijstandswet en daarop rustende nadere regelgeving in verband met decentralisatie van de bijzondere bijstand en vergroting van de mogelijkheden om met behoud van uitkering deel te nemen aan scholing en opleidingen.

  • Het voorstel van wet beoogt allereerst de beleidsverantwoordelijkheid van de gemeenten bij de verlening van bijstand te verruimen door de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid voor de bijzondere bijstand naar die lichamen te verleggen. Het belangrijkste doel is daarbij aan gemeenten meer mogelijkheden te verschaffen om bij de bijstandsverlening maatwerk te leveren. Met de keuze voor meer individualisering in de bijstandswetgeving wordt een terrein betreden dat vanaf de totstandkoming van de Algemene Bijstandswet (ABW) onderwerp van discussie en daarop aansluitende besluitvorming is geweest. Lag aanvankelijk het accent zeer sterk op

NADER RAPPORT

Aan de Koningin

's-Gravenhage, 17 juli 1990

Blijkens de mededeling van de Directeurvan Uw Kabinet van 13 maart 1990, no. 90.006527 machtigde Uw Majesteit de Raad van State zijn advies betreffende bovenvermeld voorstel rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 19 juni 1990, no. W12.90.0096 moge ik U hierbij aanbieden. Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.

  • Conform het advies van de Raad zijn in de inleidende paragrafen uitvoerige passages toegevoegd omtrent de beweegredenen die hebben geleid tot het indlenen van het onderhavige wetsontwerp.

014277F ISSN0921 -7371 SDU uitgeverij '

s Gravenhage 1990

de individuele vaststelling van bijstand, naarmate de omvang van de bijstandsuitgaven en de discrepantie in de uitvoering toenamen, kwam meer behoefte aan centrale normstelling en bewaking. In die ontwikkeling pasten de rijksgroepsregelingen en voorts met name het Bijstandsbesluit landelijke normering (Bln) en het Bijstandsbesluit landelijke draagkrachtcriteria (Bld) alsmede de vergaande financiering ten laste van de begroting van het aangewezen ministerie. Terecht stelt de memorie van toelichting dat bij een vermindering van centrale normbepalingen -als thans voorgesteld -de vraag rijst of hierdoor de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid niet zullen worden aangetast. Het in de memorie van toelichting gegeven antwoord acht de Raad van State onvoldoende. Het in de regelgeving verleggen van bevoegdheden van de rijksoverheid naar de gemeenten brengt onlosmakelijk met zich dat de besluitvorming niet meer op èèn, maar op honderden plaatsen geschiedt, leidende tot een doorbreking van de rechtseenheid, die als rechtsongelijkheid kan worden ervaren. Die doorbreking is in zekere zin de prijs die moet worden betaald voor decentralisatie. De keuze voor decentralisatie is onderdeel van het huidige kabinetsbeleid. Waar het evenwicht, gezien vanuit de burger, tussen de voordelen van meer centrale dan wel van meer decentrale besluitvorming moet liggen, is niet objectief vast te stellen, maar vormt uitkomst van een beleidskeuze. De gemaakte keuze kan worden verdedigd als in de belangenafweging een zekere aantasting van de rechtszekerheid is medegewogen, maar vervolgens aanvaardbaar is geacht. Die constatering behoeft niet uit de weg te worden gegaan. In het specifieke geval van decentralisatie in het kader van de bijstandswetgeving ligt dit naar het oordeel van de Raad niet wezenlijk anders. Meer maatwerk past in het individualiseringsbeginsel van de ABW. Dat maatwerk zou evenwel vooral tot meer gelijkheid leiden als er slechts één kleermaker in het spel was die steeds over voldoende stof beschikte. In feite zijn er honderden besluitvormers die op de ene plaats binnen ruimere en op de andere plaats binnen krappere financiële kaders moet handelen.

Daarmede ontstaat onvoldoende garantie dat vergelijkbare behoeften steeds tot gelijke bijstandsverlening zullen leiden. Jurisprudentie kan daarop slechts een beperkte invloed hebben, zoals de toelichting terecht stelt. Bij de herschikking van de verantwoordelijkheden tussen Rijk en gemeenten als voorgesteld blijft het voorzien in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten door middel van bijstand rechtsplicht van de rijksoverheid. De daarop gerichte uitkering blijft genormeerd in het kader van landelijk geldende regelgeving. Daaraan zou licht de conclusie kunnen worden verbonden dat voor die component in de bijstandsverlening de rechtsgelijkheid in ieder geval is gewaarborgd. De Raad wijst er evenwel op dat in het kader van hetgeen wordt voorgesteld de aard van de kosten niet meer bepalend is voor het al dan niet verlenen van bijzondere bljstand. Dat betekent dat een ruimhartig beleid ten aanzien van de verlening van bijzondere bijstand kan leiden tot vergoeding van kosten die door een andere uitkeringsgerechtigde uit de normuitkering moet worden voldaan. Langs die weg strekt de rechtsongelijkheid zich ook uit tot de bijstand in de vorm van de normuitkering. Uit het vorenstaande mag blijken dat het college duidelijke risico's aanwezig acht in het nieuwe stelsel voor wat betreft de rechtsgelijkheid. Tegen die achtergrond adviseert de Raad in de inleidende paragrafen van de memorie van toelichting een meer uitvoerige beschouwing op te nemen waaruit blijkt in hoeverre bezwaren uit het verleden thans minder zwaar kunnen worden geacht, in welke mate bestaande of uit te vaardigen uitvoeringsbepalingen de gesignaleerde risico's tot een aanvaardbare omvang kunnen terugbrengen en welke rol in dit opzicht aan het toezicht wordt gegeven. In de volgende punten zal de Raad in dit kader op enkele onderdelen van de voorstellen meer concreet ingaan.

  • De in het voorgaande punt in algemene zin uitgesproken bezorgdheid van de Raad richt zich ook op de intrekking van het Bld. De uiteindelijke hoogte van de uit te keren bijzondere bijstand wordt immers naast de hoogte van de gemaakte kosten in belangrijke mate bepaald door de vaststelling van de draagkracht. De formulerïng van het nieuwe artikel 18b («geheel of gedeeltelijk») geeft aan de gemeente
  • In de memorie van toelichting is thans nader uiteengezet waarom het kabinet een ingrijpende deregulering met betrekking tot de draagkrachtbepalingen wenselijk acht. Het is van oordeel dat met belangrijke verschillen in individuele omstandigheden slechts afdoende rekening kan worden gehouden indien de gemeente de mogelijkheid heeft om ook de draagkrachtvaststelling toe te snijden op de indivi-

in dit kader een ruime armslag. De totstandkoming van het Bld stoelde indertijd evenwel onder meer op het ongewenst geachte uiteenlopen van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Beoogd werd een ongelijke financiële behandeling van uitkeringsgerechtigden tegen te gaan en een onderlinge afstemming van de laagste inkomens te bereiken. Hantering van draagkrachtbeginselen bij inkomen op minimumniveau raakt immers de kern van het algemene inkomensbeleid, dat nu juist bij uitstek onderdeel vormt van het rijksbeleid. De Raad betwijfelt of de intrekking van een zo groot aantal bepalingen van het Bld raadzaam is en adviseert dit onderdeel van de voorstellen te heroverwegen

  • De decentralisatie brengt met zich dat de kosten van de bijzondere bijstandsverlening in het geheel voor rekening van de gemeenten komen. De Raad gaat er voorshands van uit dat -ook gelet op het extra ter beschikking gestelde bedrag -met de voorziene overheveling van gelden naar het Gemeentefonds de voor genoemde financiering benodigde middelen op aanvaardbare wijze zijn overgedragen. Daarmede is nog niet gezegd dat per gemeente de nieuwe regeling verantwoord zal uitwerken. Enerzijds bestaat de mogelijkheid dat gemeenten met enige financiële armslag bijstand op ruimere schaal dan wel op gunstiger voorwaarden zullen gaan verlenen, terwijl anderzijds gemeenten met krappe begrotingen -artikel 12-gemeenten kunnen juist gemeenten zijn met veel uitkeringsgerechtigden -dan wel andere gemeenten met een extreem hoog aantal bijstandsgerechtigden een aanleiding zullen hebben een terughoudender beleid te gaan voeren dan thans het geval is. Deze ontwikkeling zou derhalve niet alleen tot rechtsongelijkheid kunnen leiden, maar vergeleken met de huidige situatie ook tot achteruitgang en daarmede tot rechtsonzekerheid. In de toelichting ware op deze problematiek in te gaan en aan te geven in hoeverre het toezicht -dat overigens in het kader van de decentralisatie wordt beperkt -een ongewenste ontwikkeling als hier omschreven, kan helpen voorkomen.

duele situatie. Ook hierbij is maatwerk vereist, en wel op dat niveau waar de kleermaker daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om de maten te meten. Hieruit mag worden afgeleid dat ik de suggestie van de Raad om meer bepalingen van het Bld te handhaven, niet wil volgen. Aan de memorie van toelichting is een passage toegevoegd over de relatie met het algemene inkomensbeleid. 3. De Raad stelt dat de mogelijkheid bestaat dat enerzijds gemeenten een zeer ruimhartig bijzonder bijstandsbeleid gaan voeren, terwijl anderzijds gemeenten die in een financieel krappe situatie verkeren, zoals artikei 12-gemeenten of gemeenten met extreem veel bijstandsgerechtigden, een terughoudender beleid kunnen gaan voeren. Bij de toevoeging van de voor de bijzondere bijstand beschikbare middelen aan het Gemeentefonds, zal een systematiek worden gehanteerd die rekening houdt met de uitgaven die de individuele gemeenten in de jaren 1987 tot en met 1989 hebben gedaan aan de bijzondere bijstand. Hierdoor, en doordat op basis van het regeerakkoord bovendien een extra f 100 miljoen voor dit doel beschikbaar komt, zullen gemeenten naar verwachting voldoende financiële ruimte hebben voor de verlening van bijzondere bijstand. Ook voor artikel 12-gemeenten gaat dit op. Momenteel dragen de gemeenten 10% van de kosten van de bijzondere bijstandsverlening. Uit gegevens van gemeenten over het bedrag aan bijzondere bijstand per inwoner blijkt niet dat artikel 12-gemeenten een terughoudender beleid voeren ten aanzien van deze uitgaven. De uitgaven aan bijzondere bijstand hangen vooral samen met de grootte van een gemeente, hetgeen kan worden verklaard uit vraagfactoren als het percentage van degenen die aangewezen zijn op het sociale minimum in een gemeente. Ook bij de artikel 12-gemeenten doet zich dit patroon voor Bij de grotere artikel 12-gemeenten bevinden de

  • In de toelichting wordt niet ingegaan op de gevolgen van de voorgestelde regelgeving voor het administratieve beroep en de administratieve rechtspraak. Stellig heeft de rechtspraak tot taak bij te dragen aan het bereiken van rechtsgelijkheid, die zoals hiervoor is gesteld meer onder druk staat als gevolg van de decentralisatie. Nu echter op zovele deelterreinen een eigen verantwoordelijkheid aan de gemeenten wordt gegeven, zal de toetsing door de rechter terughoudender moeten worden. In de gevallen waarin door een appellant een beroep zal worden gedaan op het gelijkheidsbeginsel komt de rechter voor de vraag te staan binnen welke kring die gelijkheid moet worden getoetst; op gemeentelijk niveau waar de primaire beslissingsbevoegdheid ligt, op regionaal niveau waarbinnen adviesorganen werkzaam zijn of op provinciaal niveau, nu gsdeputeerde staten in vol beroep beslissen. In dat laatste kader is relevant in welke zin gedeputeerde staten hun taak onder de nieuwe regelgeving zullen gaan opvatten. Zullen zij naar de mening van de staatssecretaris, gelet op het oogmerk van de decentralisatie, hun taak meer terughoudend gaan opvatten of mag worden verwacht dat zij in vol beroep juist sterker zullen gaan toetsen of de individuele beslissing niet te kort doet aan de rechtsgelijkheid binnen de provincie? Hoe dat ook zij, gedeputeerde staten hebben in ieder geval op dat punt meer mogelijkheden dan de administratieve rechter. Aan de hier geschetste problematiek mag niet worden voorbijgegaan. De toelichting ware aan te vullen.

uitgaven aan bijzondere bijstand per inwoner zich, evenals bij andere grotere gemeenten, op of boven het gemiddelde. Afgaande op de ruime compensatie via het gemeentefonds en het huidige bijstandsbeleid van artikel 12-gemeenten is er geen reden om aan te nemen dat deze gemeenten na de decentralisatie over zullen gaan tot een meer terughoudend beleid. In de memorie van toelichting is nader ingegaan op de rol van de rïjksconsulent in geval van afwijkende ontwikkelingen op het terrein van de bijzondere bijstandsverlening bij gemeenten.

  • In overeenstemming met het advies van de Raad is in de memorie van toelichting een nadere beschouwing opgenomen over de gevolgen van de voorgestelde regelgeving voor het administratief beroep en de administratieve rechtspraak
  • De Algemene Bijstandswet is en blijft een complementaire voorziening. In het nieuwe artikel 1a wordt dit met zoveel worden vastgelegd. Het tweede lid bepaalt in dat verband dat de bijstand zich niet kan richten op kosten die in een voorliggende voorziening doelbewust buiten de werkingssfeer zijn gehouden. Hoewel geheel logisch binnen het karakter van de bijstandswetgeving, betekent deze bepaling wel dat gemeenten in voorkomende gevallen wetgevingscomplexen moeten gaan interpreteren waarmede zij overigens geen bemoeienis hebben. Daarmee wordt naar het oordeel van de Raad de taak van de gemeenten bij de uitvoering van de bijstandswetgeving verzwaard. Aan te geven ware in hoeverre de rijksconsulenten sociale zekerheid hierbij een adviserende taak toekomt Met betrekking tot het vierde lid van artikel 1a vraagt het college zich af of deze bepaling ruimer is dan de overeenkomstige bepaling in artikel 1 b van de vigerende wet. De specifieke toepassing behoeft niet meer te worden gemeld, zodat minder zicht zal bestaan op de uitvoering en daarmede op de vraag of een bepaalde voorziening is toe te laten als experiment. Niet ondenkbaar is dat daardoor opnieuw een stroom van indirecte financiering van maatschappelijke voorzieningen zal ontstaan. Het tweede lid van het huidige artikel 1b geeft aan de minister de bevoegdheid tot het stellen van nadere regelen. De Raad kan zich voorstellen dat ook in de nieuwe wetgeving behoefte bestaat aan nadere regels. Daartoe zou dan op basis van artikel 11 een algemene maatregel van bestuur kunnen worden uitgevaardigd. Aan het voorgaande ware in de toelichting aandacht te besteden.
  • De Raad merkt met betrekking tot het vierde lid van het voorgestelde artikel 1a ABW op dat het niet denkbaar is dat er, als gevolg van het feit dat specifieke toepassing van de uitzonderingsclausule niet meer hoeft te worden gemeld, opnieuw een stroom van indirecte financiering van maatschappelijke voorzieningen zal ontstaan. In de memorie van toelichting wordt aan dit risico nadere aandacht besteed. Om te voorkomen dat parallel aan het geconditioneerde financieringskader voor de volksgezondheid een financieringsmogelijkheid via de ABW kan ontstaan, is in het vierde lid alsnog een beperking van de uitzonderingsclausule opgenomen ten aanzien van medische behandelingen en verrichtingen welke gerekend kunnen worden tot het terrein van de ontwikkelingsgeneeskunde. Aan de door de Raad genoemde mogelijkheid om in het onderhavige wetsvoorstel de bevoegdheid tot het treffen van nadere regels op te nemen, bestaat, gelet op de toegevoegde beperking, geen behoefte. Ook het door de Raad gesignaleerde bezwaar, dat door de afschaffing van de meldingsplicht minder zicht zal bestaan op de vraag of een bepaalde voorziening moet worden toegelaten als experiment, wordt in de eerste plaats ondervangen door de aangebrachte beperking met betrekking tot de ontwikkelingsgeneeskunde. In zijn algemeenheid zullen de rijksconsulenten sociale zekerheid echter ontwikkelingen in de uitvoeringspraktijk blijven volgen en signaleren. Zij kunnen de gemeenten van advies dienen ten aanzien van de omvang en reikwijdte van voorliggende voorzieningen op aanpalende beleidsterreinen. Met betrekking tot het terrein van de medische en maatschappelijke dienstverlening zijn voorzieningen getroffen om de rijksconsulenten in staat te stellen op de hoogte te blijven van actuele ontwikkelingen in het beleid van het vakdepartement. Hierop wordt ook ingegaan in paragraaf 3.3 van de memorie. Daar is tevens aangegeven dat, indien zich onverhoopt toch weer een herleving van de indirecte financiering zou voor doen, het kabinet als uiterste stap een beperkende algemene maatregel van bestuur kan treffen op grond van artikel 11 ABW.
  • De Raad vraagt bijzondere aandacht voor zowel de wettekst als de toelichting met betrekking tot het nieuwe begrip bijzondere noodzakelijke bestaanskosten. Naar de toelichting stelt, zal de aard van de kosten niet meer doorslaggevend zijn voor de aanvaarding als zodanige bijzondere kosten. De Raad verstaat dit aldus, dat wel moet worden vastgesteld of de kosten noodzakelijk zijn, maar dat in het bevestigende geval, ongeacht de aard van de kosten, bijzondere bijstand kan worden verleend, indien die kosten op grond van individuele omstandigheden hoger zijn dan in de periodieke bijstandsnorm is voorzien dan wel daarin niet zijn voorzien. Daar waar in de toelichting desalniettemin wordt gesproken over bepaalde soorten van kosten is dat blijkbaar in verband met de draagkracht of om vast te stellen dat kosten naar hun aard noodzakelijk zijn, zoals in de passage over de kosten van kinderopvang. De bedoelde passages waren in deze zin aan te scherpen. In het licht van het voorgaande ware ook de tekst van de artikelen 18a, 18b en 18c in onderlinge samenhang nog eens te bezien. De redactie van artikel 18a vestigt de indruk dat daarin zowel de definitie van bijzondere noodzakelijke kosten van het bestaan wordt gegeven als wordt geregeld onder welke omstandigheden bijzondere bijstand moet worden verleend. Voorts wordt de vaststelling van de draagkracht in verschillende artikelen geregeld. Denkbaar zou zijn in èèn artikel de bijzondere noodzakelijke kosten van bestaan te definiëren, in een volgend artikel te regelen wanneer bijzondere bijstand moet worden verleend en in een derde artikel alle bepalingen met betrekking tot de draagkrachtberekening op te nemen. Tenslotte signaleert de Raad in dit verband dat de toelichting op artikel 18c als belangrijke wijziging aanmerkt dat de drempel niet langer aansluit op het kalenderjaar, maar op de draagkrachtperiode. Het college wijst erop dat de hier gegeven interpretatie van de geldende wettekst blijkens recente jurisprudentie niet wordt gedeeld door de Afdeling voor de geschillen van bestuur.
  • Nu in het wetsvoorstel het Bld vervalt, is niet meer voorgeschreven dat bij de draagkrachtberekening als bedoeld in artikel 18b voor eventuele inkomsten uit het houden van kostgangers een zelfde (gefixeerd)
  • Overeenkomstig het advies van de Raad is de redactie van de artikelen 18a, 18b en 18c, nader bezien. In de nieuwe redactie is in artikel 18a de rechtsplicht van de gemeente neergelegd tot het verlenen van bijstand in de bijzondere noodzakelijke kosten van het bestaan. In artikel 18b zijn alle bepalingen samengebracht die betrekking hebben op het vaststellen van de draagkracht. Op enkele plaatsen is in de toelichting scherper aangegeven waarom bepaalde kosten tot de noodzakelijke kosten van het bestaan gerekend moeten worden. De Raad signaleert dat de toelichting op artikel 18c als een belangrijke wijziging aanmerkt dat de drempel niet langer aansluit op het kalenderjaar, maar op de draagkrachtperiode. Hierdoor wordt voorkomen dat het drempelbedrag binnen een aaneengesloten periode van 12 maanden meerdere keren moet worden ingezet. Het college wijst erop dat de in de memorie van toelichting gegeven interpretatie van de geldende wetstekst niet in overeenstemming is met recente jurisprudentie van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State. In verband met de onzekerheid in de uitvoeringspraktijk over de betekenis van de bestaande bepaling, wordt in het wetsvoorstel een koppeling voorgesteld van het draagkrachtjaar aan de eerste dag van de maand waarin de bijstandsaanvraag wordt ingediend, en niet langer aan het kalenderjaar.
  • Aan de opmerking van de Raad is gevolg gegeven door in het voorgestelde artikel 18b nader aan te geven wat onder het inkomen wordt verstaan dat voor de vaststelling van de draagkracht in

bedrag in aanmerking wordt genomen als bij de vermindering op basis van artikel 10 van het -gehandhaafde -Bln. Indien het niet de bedoeling is deze samenhang te verbreken, ware daaraan in de toelichting uitdrukking te geven.

  • In het voorgestelde artikel 18d, tweede lid, is bepaald dat een uitkeringsgerechtigde moet kunnen blijven beschikken over 90% van het normbedrag. Hieruit kan worden gelezen dat aan eventueel te geven leenbijstand de voorwaarde kan worden verbonden dat de aflossing 10% van de normuitkering bedraagt. De vigerende regelgeving is in die zin geïnterpreteerd dat in de norm 12% ligt besloten voor reserveringen, doch slechts de helft daarvan voor de aflossing van leenbijstand in aanmerking kan worden genomen (koninklijk besluit van 5 april 1982, nr. 271, memorie van toelichting, algemeen gedeelte). Indien het in de bedoeling ligt die ruimte te vergroten tot 10%, ware zulk met zoveel woorden in de toelichting te vermelden. 9. De leesbaarheid van artikel 18d, tweede lid, lijdt onder de lengte van de tekst; de bepaling ware opnieuw te redigeren. Mede daardoor is niet duidelijk wat precies wordt beoogd met het in het tweede lid, onder c, bepaalde. De tekst kan zowel worden gelezen als een bescherming van de uitkeringsgerechtigde in die zin dat zijn uitkering niet beneden een bepaald niveau kan dalen dan wel als een norm voor de gemeente hoe hoog een aflossingsbedrag moet zijn. Indien, zoals de toelichting suggereert, het eerstgenoemde de bedoeling van de voorgestelde wettekst weergeeft, ware in de tekst van het tweede lid achter «dat de betrokkene» toe te voegen: tenminste. 10. Aangezien de term specifieke kosten kan duiden op afzonderlijk vermelde kosten zou bij die interpre-

aanmerking wordt genomen. Ook ten aanzien van het vermogen dat voor de vaststelling van de draagkracht in beschouwing wordt genomen, is zo'n nadere verduidelijking aangebracht De toelichting is aan deze toevoeging aangepast.

  • Het tweede lid van het voorgestelde artikel 18d heeft niet tot doel de huidige aflossingsbedragen corresponderend met zes procent van een normuitkering te verhogen tot tien procent. Doel van het opnemen van een maximum dat hoger ligt dan de huidige aflossingsbedragen van het Bln, is het bieden van de mogelijkheid aan de gemeenten om, indien dit in het kader van het maatwerk wenselijk wordt geacht, de aflossingsperiode te bekorten door het hanteren van hogere aflossingsbedragen. De gemeente stelt de hoogte van de aflossingsbedragen vast. Artikel 18d geeft een bovengrens aan die hierbij geldt, zodat verzekerd is dat de betrokkene in de noodzakelijke bestaanskosten kan blijven voorzien. De memorie van toelichting is aangepast opdat op dit punt geen misverstanden ontstaan.
  • De Raad is van oordeel dat artikel 18d, tweede lid, met het oog op de leesbaarheid opnieuw ware te redigeren. De tekst van dit artikelonderdeel is gelijkluidend aan die waarmee in het wetsvoorstel tot algemene regeling van beslag op loon, sociale uitkeringen en andere periodieke betalingen (Kamerstukken I, 1988/89, 17897, 101) de hoogte van de beslagvrije voet wordt vastgesteld. Gelet op de inhoudelijke gelijkheid van deze bepalingen verdient het de voorkeur ook de tekst daarvan zoveel mogelijk dezelfde te laten zijn. De toelichting op dit onderdeel is naar aanleiding van het advies van de Raad uitgebreid met een passage over de berekening van deze beslagvrije voet. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een omissie te herstellen. De beslagwetgeving kent een aparte voet voor degenen die in een inrichting verblijven, die echter niet was opgenomen in de bepaling ten aanzien van de maximale aflossingsbedragen. Ook op dit onderdeel dient echter gelijkheid tussen beide regelingen te bestaan.
  • Het voorstel van de Raad om in het tweede lid van het voorgestelde artikel 1a het woord «speci-

tatie artikel 1a (artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel) een andere reikwijdte krijgen dan blijkens de toelichting de bedoeling is. Het woord specifieke in de voorgestelde tekst ware achterwege te laten.

  • Het in het voorstel ingetrokken artikel 8 van de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (Rww) regelde de verlening van bijstand aan werklozen in de kosten van een ten behoeve van de arbeidsinpassing noodzakelijke scholing. De overbrenging van deze voorziening naar het Bln door middel van het nieuwe artike! 18c breidt deze regeling terecht uit tot de totale personenkring van de ABW Blijkens de toelichting is het de bedoeling dat de bijstand wordt verleend voor zover niet op andere wijze in de kosten kan worden voorzien. De Raad veronderstelt dat de laatstgenoemde begrenzing -die in het (oude) artikel 8 Rww met zoveel woorden is neergelegd -niet meer in de nieuwe tekst is opgenomen, omdat het nieuwe artikel 1a ABW dat uitgangspunt voor de totale bijstandswetgeving vastlegt, terwijl toekenning slechts kan worden overwogen met inachtneming van betoonde persoonlijke verantwoordelijkheid als bedoeld in artikel 1, tweede lid. Artikel 18c bepaalt dat de kosten tot een bedrag van f 172 niet als bijzondere kosten worden aangemerkt tenzij de kosten voortvloeien uit aan de bijstand verbonden voorwaarden. Deze bepaling heeft bij de Raad de vraag doen rijzen of het de bedoeling is in alle gevallen dat kosten noodzakelijk zijn het deelnemen aan de scholing of een andere te bekostigen voorziening als voorwaarde aan de uitkering te verbinden en of dit bijvoorbeeld ook zou gelden voor de kosten van kinderopvang. 12. Het nieuwe artikel 12, vierde lid, Rww opent de mogelijkheid om ook anders dan in deeltijd ten behoeve van de kosten van opleiding op tertiair niveau bijstand te verlenen. Terecht wordt ook deze voorziening -overigens van een beperkte aard -van toepassing verklaard op de totale personenkring van de ABW. De Raad meent dat in dit kader niet kan worden volstaan met het in de formele regelgeving uitsluitend opnemen van de voorziening voor werklozen en voor de overigen de faciliteit naar

fieke» achterwege te laten is overgenomen. 11. De veronderstelling van de Raad, dat de bepaling in artikel 8 van de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers, dat bijstand wordt verleend voor zover niet op andere wijze in de kosten kan worden voorzien, niet in de nieuwe tekst is opgenomen omdat het nieuwe artikel 1a ABW dit uitgangspunt voor de totale bijstandswetgeving vastlegt, is inderdaad juist. De Raad vraagt zich voorts af of het de bedoeling is dat in alle gevallen dat kosten noodzakelijk zijn het deelnemen aan de scholing of een andere te bekostigen voorziening als voorwaarde aan de uitkering wordt verbonden en of dit bijvoorbeeld ook zou gelden voor de kosten van kinderopvang. In de toelichting is dit nader uiteengezet.

  • Door wijziging van de Rww wordt in het wetsvoorstel het volgen van (voltijds)scholing op HBO en universitair niveau, mits voldaan wordt aan een aantal beperkende voorwaarden, met behoud van bijstandsuitkering mogelijk gemaakt. Thans zijn de beperkingen die gelden met betrekking tot scholing met behoud van uitkering voor vrouwen die niet tot de personenkring van de Rww behoren opgenomen in de circulaires Vorming en scholing van vrouwen in de bijstand van 3 december 1980 en 18 mei 1982.

analogie per circulaire te regelen. Gezien het belang van scholingsvoorzieningen adviseert het college de totstandkoming van een hierop gerichte algemene maatregel van bestuur ex artikel 11 ABW te bevorderen. Daarin kan dan aan de minister de bevoegdheid worden verleend -zoals in het voorgestelde artikel 12, zesde lid, Rww -om regels te stellen, waarin onder meer een nadere begrenzing wordt gegeven aan opleiding op tertiair nlveau in de zin van de toelichting op genoemde bepaling (artikel III, onderdeel B).

  • Blijkens de toelichting beoogt artikel IV slechts gevolgen te hebben voor de draagkrachtbepaling. Door het voor bepaalde categorieën van uitkeringsgerechtigden buiten werking stellen van artikel 18a -zoals voorzien in het derde lid van artikel IV -worden die uitkeringsgerechtigden onttrokken aan de werkingssfeer van het begrip bijzondere bijstand in de nieuwe omschrijving. De wettekst ware met de toelichting in overeenstemming te brengen. 14. De Raad wijst op de wenselijkheid van het wijzigen of intrekken van bepalingen door regelgeving van gelijke orde (zie ook punt 142 van de Aanwijzingen voor de wetgevings-techniek). Reeds de opneming van artikel VI in het wetsvoorstel wijst erop dat zich bij afwijking van dat beginsel ongewenste verwikkelingen kunnen voordoen. De in de toelichting vermelde motivering om in het voorliggende wetsvoorstel de wijzigingen van de algemene maatregelen van bestuur te incorporeren heeft de Raad niet overtuigd. Indien geen sterkere argumentatie is te geven, adviseert het college het voorstel van wet te beperken tot de wijzigingen van de ABW en de overige voorstellen de vorm te geven van algemene maatregelen van bestuur.

De Raad is van oordeel dat in dit kader niet kan worden volstaan met het in de formele regelgeving uitsluitend opnemen van de voorziening voor werklozen en het regelen van de faciliteit voor de overige bijstandsgerechtigden per circulaire. Aan het voorstel van de Raad om een hierop gerichte algemene maatregel van bestuur ex artikel 11 te bevorderen, zal gevolg worden gegeven.

  • Op aanwijzing van de Raad is de wettekst van artikel IV in overeenstemming gebracht met de toelichting. 14. Ik deel de mening van de Raad dat het wenselijk is wijziging of intrekking van bepalingen bij regelgeving van gelijke orde te doen plaatsvinden. De decentralisatie van de bijzondere bijstand vormt echter een wezenlijk onderdeel van het beleid van het nieuwe kabinet en moet mede in relatie worden bezien met de sociale vernieuwing. In dit verband acht ik het zeer wenselijk dat de gemeenten op zo kort mogelijke termijn meer ruimte wordt geboden om met behulp van bijzondere bijstandsverlening individuele financiële noodsituaties aan te pakken, dit ook bezien tegen de achtergrond dat de Tweede Kamer heeft bepleit om met voorrang deze problematiek te behandelen. Uit dien hoofde heb ik mij ten doel gesteld de decentralisatie van de bijzondere bijstand ingaande 1 januari 1991 te verwezenlijken. Teneinde deze datum van inwerkingtreding te realiseren heb ik gekozen voor de constructie zoals die thans voorligt. Hlerbij heb ik mee laten wegen dat het slechts een tijdelijke aangelegenheid betreft nu bij de voorgenomen herinrichting van de ABW deze kwestie wordt opgelost als gevolg van het opgaan van het Bln en de Rww in de ABW.
  • Voor enkele redactionele kanttekeningen moge het college verwijzen naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State, W. Scholten Lijst van redactionele kanttekeningen, behorende bij het advies no. W12.90.0096 van de Raad van State van 19 juni 1990: -In artikel I, onderdeel A, (artikel 1a) ware de consistentie in de redactie te bevorderen door in plaats van in het derde lid te stellen «treedt deze wet... niet in de plaats van bedoelde voorziening» de formulering te gebruiken: wordt geen bijstand verleend. -In artikel II, onderdeel N, (artikel 19 Bln) ware in het voorgestelde tweede lid artikel 18c te vervangen door: artikel 18c, eerste lid.

Tenslotte heb ik in mijn oordeelvorming betrokken dat door de Raad van State bij eerdere soortgelijke constructies op dit punt geen kritische kanttekeningen zijn gemaakt. Voorbeelden hiervan zijn het advies van het wetsvoorstel Invoeringswet stelselherziening sociale zekerheid (Kamerstukken II, 1985-1986, 19383, A) en over het wetsvoorstel tot invoering van een gedeeltelijke nominale premie in de ziekenfondsverzekering (Kamerstukken II, 1987-1988, 20609, B).

  • De redactionele opmerkingen van de Raad zijn verwerkt in de tekst van het wetsvoorstel. In de memorie van toelichting \s nog een wijziging aangebracht in paragraaf 4.1. Ten onrechte was in de oorspronkelijke tekst aangegeven dat de woonkostentoeslagen volgens de vigerende bepalingen als bijzondere bijstand worden verleend. Dit is thans hersteld. Waar in de financiële tabellen de opbouw van het bestaande budget wordt weergegeven, zijn zij gecorrigeerd.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde wetsvoorstel en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, E. ter Veld

 
 
 

Meer informatie

 
Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.