1:
Minister de Geus in gesprek met twee personen © Ministerie van SZW

'Nederland is ziek', stelde minister-president Ruud Lubbers†i in 1990. Het aantal mensen dat een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontving, was op dat moment boven de 900.000. Kabinet-Lubbers III†i (CDA-PvdA) kondigde daarom aan stevig te gaan snijden in de WAO. Het zou leiden tot hevige protesten van de vakbonden en een crisis binnen de Partij van de Arbeid.

De aanscherping van de regels voor de WAO, zowel in hoogte als in duur, was een thema dat vanaf de jaren 80 op de agenda stond en waar veel bewindslieden mee worstelden. Door de economische malaise, het oplopende begrotingstekort en de stijgende werkloosheid werd in toenemende mate duidelijk dat het sociale verzekeringsstelsel waartoe de WAO behoorde, op termijn onbetaalbaar zou worden.

Het midden van de jaren 80 markeert een belangrijk keerpunt in het denken over de WAO en de ontwikkeling van de verzorgingsstaat in bredere zin. De regering deed voorstellen voor wijziging van de WAO waarin werd gekeken naar de mate waarin men nog wťl arbeid kan verrichten. Daarmee kreeg het sociale zekerheidsstelsel in toenemende mate een activerend karakter.

Van WAO tot WIA: ontwikkeling in vogelvlucht

De Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering werd in 1967 ingevoerd, maar bouwde voort op een lange traditie van wetgeving omtrent verzekeringen tegen arbeidsongeschiktheid en ziekte. De eerste wet stamt uit 1901 en andere ijkpunten betreffen de Invaliditeitswet uit 1913, de Ziektewet uit 1930 en de regeling voor een verplichte ziekenfondsverzekering uit 1941. Deze laatste werd door de Duitse bezetter ingevoerd en na de Tweede Wereldoorlog in gewijzigde vorm behouden.

De wetgeving die bestond vůůr de invoering van de WAO had als onvolkomenheid dat ze alleen gold voor mensen die tijdens hun werk arbeidsongeschikt waren geworden. Voor hen die niet tijdens hun werk arbeidsongeschikt waren geraakt of Łberhaupt niet konden deelnemen aan het arbeidsproces, werd na de Tweede Wereldoorlog een toeslagensysteem ingevoerd. Het wetsvoorstel voor de arbeidsongeschiktheidsverzekering zoals dat begin jaren 60 werd ingediend had echter een andere lijn van redeneren.

Niet langer leidend was de vraag wanneer of hoe men arbeidsongeschikt was geworden maar het simpele feit dat iemand arbeidsongeschikt was geworden. Volgens minister Veldkamp†i , die de wet indiende, gebood 'De maatschappelijk rechtvaardigheid [...] dat ook deze mens zijn levensontplooiing dient te hebben, waarbij niet gediscrimineerd wordt naar oorzaak.' De WAO werd een brede arbeidsongeschiktheidsverzekering en verving een aantal bestaande, specifieke ongevallen- en invaliditeitswetten die tot dan toe golden.

De wet bestond uit twee onderdelen: een tijdelijke arbeidsongeschiktheidsregeling en een vervolguitkering. De eerste gold voor mensen ouder dan 33 jaar en kon tussen de 6 maanden en 6 jaar ontvangen worden. Daarna zou de werknemer in aanmerking komen voor de vervolguitkering. Wanneer iemand onder de 33 jaar arbeidsongeschikt werd, kwam deze direct in een vervolgregeling terecht die door kon lopen tot de AOW-leeftijd.

Betaalbaarheid en volumebeleid

De kentering die in de jaren 80 plaatsvond ten gevolge van de oplopende kosten van de verzorgingsstaat richtte zich onder andere op de hoogte van de uitkeringen. In 1984 werden een aantal uitkeringswetten gewijzigd waarin werd bepaald dat de uitkeringspercentages omlaag gingen (18664†i ). Voor de WAO gold dat een uitkeringsgerechtigde voortaan 70% in plaats van 80% van het laatstgenoten loon zou ontvangen.

Sinds de invoering van de WAO was het predicaat 'arbeidsongeschikt' een aantrekkelijke uitkomst voor zowel werknemers als werkgevers. Niet zelden werd de WAO-regeling, in samenspraak met keuringsinstanties, als afvloeiingsregeling ingezet. Hiermee kwam het betaalbaarheidsvraagstuk sinds de jaren 80 in een ander daglicht te staan: het ging niet langer slechts om de bekostiging maar ook om de beheersing van de aantallen uitkeringsgerechtigden . Dit werd bekend als het volumebeleid en dit werd al in 1979 apart behandeld in een notitie van miniser Albeda†i van Sociale Zaken (15650†i ).

Bij de stelselwijziging van de sociale zekerheid in 1986 ging de overheid ten aanzien van de WAO dan ook strenger kijken naar de relatie tussen arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. In de hoogte en duur van de WAO werd tot dan toe meegenomen dat wanneer iemand (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt was, zijn kans op de arbeidsmarkt kleiner is. Met andere woorden: een WAO-uitkeringsgerechtigde met lichte klachten kon daardoor volledig arbeidsongeschikt worden verklaard. Niet in de laatste plaats vanwege het grote overschot aan arbeidsaanbod.

Deze 'verdiscontering van werkloosheid in arbeidsongeschiktheid' werd beŽindigd bij de stelselwijziging. Om de pijn te verzachten voor ouderen en zelfstandigen werden voor hen aparte regelingen ingevoerd (IOAW, 19260†i & IOAZ, 19778)

Onder andere de parlementaire enquÍte van 1992†i hadden uitgewezen dat er nog geen significante volumedaling plaatsvond. De regering stelde daarom twee wetten voor die het aantal mensen dat een beroep doet op arbeidsongeschiktheidsregelingen omlaag moest brengen (22228†i & 22824†i ). Daarnaast zette de regering steviger in op sanctionering. In 1994 kwam de regering met de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (23909†i ).

De memorie van toelichting geeft een goed inzicht in de houding ten aanzien van de WAO die in deze periode wijdverbreid was in regeringskringen. Het stelt dat de maatregelen in het bijzonder gericht zijn op:'a. het vermijden van uitkeringsafhankelijkheid; en b. een actieve opstelling tijdens de uitkering ten opzichte van de arbeidsmarkt in ruime zin'. Dit is een aanzienlijk contrast met de originele intentie van inkomenszekerheid die ten grondslag lag aan de WAO in 1967 en is illustratief voor hoezeer de nadruk is komen te liggen op activatie en herintreding op de arbeidsmarkt.

Poortwachter, herkeuringen en de WIA

In het laatste jaar van het 'paarse' kabinet-Kok II†i kwam het kabinet met een nieuw voorstel om het aantal mensen dat een beroep doet op een uitkering omlaag te brengen. De Wet verbetering poortwachter (27678†i ) probeerde dit te bewerkstelligen door langdurig ziekteverzuim te voorkomen en door re-integratie op de arbeidsmarkt te bevorderen. Met name door de bestrijding van langdurig ziekteverzuim niet meer slechts bij de werkgever te leggen. De werknemer werd in toenemende mate zelf verantwoordelijk voor het voorkomen van langdurig ziekteverzuim en de re-integratie in de arbeidsmarkt.

Aan het begin van de eeuwwisseling had Nederland te kampen met een recessie ten gevolge waarvan de werkloosheid opliep en de overheid voor loonmatiging en bezuinigingen koos. In dat licht beoogden de kabinetten-Balkenende dan ook een herziening van een aantal sociale zekerheidswetten. De Commissie-Donner concludeerde in 2001 dat de WAO verder van karakter moest veranderen. In 2005 werd de WAO gewijzigd naar de WIA: Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (30034†i ).

Voorafgaand aan de wijziging van de WAO gaat de Wet wijziging systematiek herbeoordelingen arbeidsongeschiktheidswetten (29498†i ). Het voorstel regelde dat arbeidsongeschikten onder de 55 jaar opnieuw gekeurd moesten worden op basis van nieuwe, aangescherpte criteria. Minister De Geus†i schatte dat circa 450.000 van de 787.000 in aanmerking zouden komen voor een herkeuring. De herkeuringen leidden tot brede maatschappelijke en politieke discussie.

In de WIA vormt re-integratie niet een bijkomend element van een sociale verzekering die primair als vangnet dient maar was herintreding in de arbeidsmarkt veruit het belangrijkste aspect. De WIA bepaalt bijvoorbeeld dat de uitkeringsinstantie beter moet controleren of werknemer en werkgever voldoende gedaan hebben om de werknemer opnieuw te laten deelnemen aan het arbeidsproces. Met de WIA en de herkeuringen is de hierboven beschreven ontwikkeling van een steeds grotere nadruk op activatie, re-integratie en participatie compleet.

Parlementaire en maatschappelijke discussie

Een aantal van de grote wijzigingen van de WAO-regelingen heeft geleid tot felle parlementaire debatten waarbij niet zelden coalitiepartners lijnrecht tegenover elkaar stonden. Met name de discussie in de jaren '90 tijdens kabinet-Lubbers III†i over de maatregelen om het aantal WAO-gerechtigden terug te dringen, leidde tot spanningen binnen de coalitie van CDA en PvdA. Van begin af aan bleek dat het CDA veel verder wilde gaan in het aanscherpen van de regels dan coalitiepartner PvdA. In juli 1991 werd er koortsachtig overlegd door de coalitiepartners waarna uiteindelijk in de nacht van 13 op 14 juli een akkoord werd bereikt.

In de afspraken hadden arbeidsongeschikten tot 50 jaar slechts voor een beperkte periode recht op een WAO-uitkering. De hoogte en duur van deze was afhankelijk van hun leeftijd en laatstgenoten inkomen. Wanneer de WAO-periode was afgelopen zouden deze arbeidsongeschikten terug moeten vallen op de veel lagere algemene Arbeidsongeschiktheidswetuitkering (AAW). Voor werkgevers zou een bonus-malussysteem komen: zij kregen een bonus wanneer zij een arbeidsongeschikte in dienst namen en kregen een boete indien zij een arbeidsongeschikte ontsloegen.

Op dit akkoord volgde een heftige maatschappelijke discussie met grootschalige protesten, geleid door de vakbonden. Binnen de PvdA-fractie ging het broeien; de fractieleden leken zich aanvankelijk te schikken naar het akkoord maar door de maatschappelijke kritiek begonnen er steeds scherpere geluiden te ontstaan binnen de fractie van de PvdA. Minister Kok zag zich daarom genoodzaakt het akkoord een paar dagen later opnieuw ter discussie te moeten stellen in de ministerraad. Met name de vraag of de nieuwe regelingen ook zouden gaan gelden voor mensen die momenteel al een WAO-uitkering ontvingen, vormde een belangrijk discussiepunt onder de partijen.

Aanvankelijk was afgesproken dat er voor de huidige WAO-gerechtigden een overgangsregeling zou komen maar nu waren de PvdA en de VVD er toch voorstander van om de nieuwe regelingen niet te laten gelden voor huidige WAO-gerechtigden. Hierover werd op 23 augustus 1991 een akkoord bereikt: de nieuwe voorwaarden zouden alleen gaan gelden voor nieuwe WAO-gerechtigden. WAO-gerechtigden onder de 50 behielden hun uitkering maar deze werd wel bevroren.

Minister van FinanciŽn Wim Kok†i dacht hiermee een akkoord gesloten te hebben waarmee zijn fractie akkoord zou kunnen gaan maar hij vroeg om de goedkeuring van de partijleden in een buitengewoon congres eind september. Hij kreeg hier de benodigde steun van zijn partij maar de discussie over de WAO had een hoop teweeggebracht binnen de PvdA. Twee fractieleden stapten op en ook partijvoorzitter Marjanne Sint†i stapte op na kritiek op haar optreden in de kwestie.

De parlementaire behandeling eind 1991 verliep uiteindelijk gemoedelijk voor het kabinet: een meerderheid schaarde zich achter het wetsvoorstel van staatssecretaris Ter Veld om ziekteverzuim en langdurige arbeidsongeschiktheid tegen te gaan en de re-integratie op de arbeidsmarkt te bevorderen. Begin 1992 werd het voorstel ook door de Eerste Kamer aangenomen.

Het kabinet zocht naar nieuwe manieren om het aantal uitkeringsgerechtigden terug te dringen en daarin zouden ook de huidige WAO'ers en de uitkeringsgerechtigden onder de 50 jaar getroffen worden. Hernieuwde discussie binnen de PvdA liet dan ook niet lang op zich wachten. Vicefractievoorzitter Frans Leijnse†i liet zich tijdens een 1-mei-toespraak ontvallen dat hij wetgeving die de hoogte en duur van huidige WAO-uitkeringen aantast, niet zou steunen. Daarmee kwam de spanning tussen de coalitiepartners terug.

In een interpellatiedebat begin mei 1992, aangevraagd door de VVD'er Robin Linschoten†i , werd de penibele situatie van de PvdA duidelijk. De VVD daagde de PvdA-fractie uit om ook in de Kamer het standpunt te verkondigen dat eerder door Leijnse was ingenomen en dat rechtstreeks inging tegen het kabinetsakkoord van augustus 1991. Linschoten diende een motie in waarin zij de huidige WAO'ers wilde ontzien bij nieuwe maatregelen. Een jaar eerder was deze motie ook al door Frits Bolkestein†i ingediend en had toen niet de steun van de PvdA-fractie ontvangen. Linschoten dacht hiermee de PvdA te kunnen dwingen tot het bekennen van kleur. Leijnse distantieerde zich van de motie met de reden dat hij de motie van Linschoten niet duidelijk genoeg vond en de PvdA-fractie zich er daarom niet achter kon scharen.

Voor premier Lubbers was inmiddels duidelijk dat er opnieuw gesproken moest worden over de WAO om het kabinet te redden. Lubbers kwam met een nieuw voorstel waar de gehele CDA-fractie zich direct achter schaarde maar de PvdA leek nog niet overtuigd te zijn. Daarop besloot het CDA om onderhandelingen met de VVD te beginnen en hiermee een kabinetscrisis te riskeren. De PvdA liet toen bij monde van minister Kok weten dat zij niet uit was op de val van het kabinet en dat er over bepaalde onderdelen van het voorstel nog te praten viel. Minister De Vries zou daarom een nieuw voorstel uitwerken.

Inmiddels waren de VVD en CDA het ook eens geworden over een akkoord. Na het sluiten van dit akkoord kwamen een aantal CDA'ers, waaronder premier Lubbers en fractievoorzitter Elco Brinkman†i , bijeen in het huis van minister van Sociale Zaken Bert de Vries†i . Ook minister Kok en PvdA-fractievoorzitter Thijs WŲltgens†i waren daarbij aanwezig. Tijdens dit overleg bespraken de coalitiepartners het voorstel dat De Vries uitgewerkt had naar aanleiding van de uitspraak van Kok dat er over sommige zaken nog wel te praten viel.

Zowel PvdA als CDA gingen onder druk van Lubbers en De Vries akkoord, waarna Brinkman de VVD moest mededelen dat het eerder gesloten akkoord van de baan was. PvdA en CDA spraken af dat bestaande WAO'ers zouden worden ontzien en dat er een loondervingsfase van maximaal 3 jaar kwam voor nieuwe gevallen. WAO'ers die ouder dan 30 waren kregen een lagere uitkering en WAO'ers onder de 30 zouden een uitkering van de AAW krijgen. Het akkoord wer bekend als het 'bami-akkoord', omdat de bijeengekomen bewindslieden en fractievoorzitters samen een Chinese afhaalmaaltijd genuttigd zouden hebben tijdens de bijeenkomst in huize De Vries.

Herkeuringen en een nieuw stelsel

In een brief van 16 september 2003 beschrijft minister De Geus van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de hoofdlijnen van het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel. Daarin wordt onder andere de wijziging van het keuringsproces aangekondigd. In het debat van november 2003 over het WAO-stelsel wordt duidelijk dat de meeste partijen op zich begrip hebben voor het feit dat WAO-gerechtigden worden herkeurd. De pijnpunten blijken te zitten bij de wijze waarop de herkeuringen plaatsvinden en welke groepen opnieuw gekeurd zouden moeten worden.

In het wetsvoorstel wijziging systematiek herbeoordeling arbeidsongeschiktheidswetten van 2 april 2004 nam de minister de Geus de discussie met de Kamer hierover mee en bepaalde dat er twee groepen waren die uitgezonderd zouden worden van de herkeuringen: de WAO-gerechtigden die bij eerdere herkeuringen ook zijn ontzien en de WAO'ers die op 1 juli 2004 55 jaar of ouder zijn. De herkeuringen richtten zich in de eerste plaats op mensen waarvan de kans het grootst was dat een herkeuring zou leiden tot een re-integratie in de arbeidsmarkt. De inschatting van het kabinet was dat 55+'ers maar weinig kansrijk zouden zijn op de arbeidsmarkt.

In het voorjaar van 2004 debatteerde de Tweede Kamer over het voorstel van de herkeuringen. Daarbij kwam ook de wijziging van het Schattingsbesluit aan de orde. In het Schattingsbesluit was vastgelegd wie wanneer in aanmerking zou komen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Minister de Geus wilde het Schattingsbesluit gelijktijdig wijzigen met de herkeuringen, in aanloop naar de grote WAO-wijziging die voor 2006 gepland stond. Het CDA, de VVD en D66 stonden overwegend positief tegenover de plannen van de minister ten aanzien van de herkeuringen. Het CDA vond weliswaar dat de minister goed moest kijken naar hoe het gehele pakket van wijzigingen in het tijdspad ging passen. Samen met de VVD en D66 hamerde het CDA erop dat de herkeuringen gepaard moesten gaan met een nadruk op re-integratietrajecten. Daarvoor moesten van de liberalen dan ook voldoende middelen worden ingezet.

Aan linkerzijde waren de twijfels en de kritiek aanzienlijk steviger. PvdA-Kamerlid Jet Bussemaker†i had al in het debat in november 2003 haar vraagtekens gezet bij de plannen over de herkeuringen en de re-integratietrajecten en gaf aan dat het voor de PvdA-fractie lastig was de plannen te beoordelen zolang de minister geen uitsluitsel gaf over het nieuwe Schattingsbesluit. Ook GroenLinks voorzag grote problemen met het nieuwe Schattingsbesluit dat bestaande WAO'ers met nieuwe voorwaarden ging herkeuren.

Later dat jaar, bij de bespreking van het Schattingsbesluit diende GroenLinks Kamerlid Kees Vendrik†i , Jet Bussemaker en Jan de Wit†i van de SP een motie in die de onmiddellijke stopzetting van de herkeuringen eiste. De linkse partijen vonden steun bij maatschappelijke partners zoals de ondernemers- en werkgeversorganisaties. Zij zagen niets in de strengere keuringseisen en waren bang dat de prikkels die het kabinet had ingebouwd om uitkeringsgerechtigden weer aan het werk te krijgen juist verkeerd zouden uitpakken.

Minister De Geus had echter genoeg steun om de plannen over de herkeuringen door te zetten. Voor een deel was De Geus' succes echter een pyrrusoverwinning. Een belangrijke component van zijn plannen werd na de invoering van het nieuwe systeem namelijk al snel weer teruggedraaid. In 2007 werd bepaald dat de WAO'ers geboren op of voor 1 juli 1959 weer onder het oude Schattingsbesluit van voor de strengere eisen zouden gaan vallen.

Parlementaire bronnen

30034†i - Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen

29498†i - Wet wijziging systematiek herbeoordelingen arbeidsongeschiktheidswetten

27678†i - Wet verbetering poortwachter

23909†i - Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid

22824†i - Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen

22228†i - Wijziging van de Ziektewet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, het Burgerlijk Wetboek en enkele andere wetten, alsmede een regeling voor het overheidspersoneel in verband met maatregelen ter vermindering van het ziekteverzuim, beperking van langdurige arbeidsongeschiktheid en bevordering van de arbeidsmarktkansen van arbeidsongeschikten, herschikking van bevoegdheden in de Ziektewet, alsmede enkele technische aanpassingen (terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume)

19260†i - Wet inkomensvoorziening oudere werkloze werknemers

19778 - Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen

18664†i - Nadere wijziging van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Werkloosheidswet en de Wet Werkloosheidsvoorziening en de daarmee verband houdende wetten (verlaging van uitkeringspercentages)

15650†i - Volumebeleid

Deze website is tot stand gekomen mede dankzij een subsidie van Instituut Gak.